政令緣何難出中南海

閔杰

3月末，隨著房地產(chǎn)調(diào)控新“國(guó)五條”各地實(shí)施細(xì)則相繼出臺(tái)，不少城市的落地方案僅僅寥寥幾句，被網(wǎng)友調(diào)侃“還不如一條微博長(zhǎng)”。

相較3500字的“國(guó)五條”，許多城市的實(shí)施細(xì)則顯得格外“短小精悍”，南京“國(guó)五條”細(xì)則全文不算標(biāo)題字?jǐn)?shù)，通知正文僅114字。杭州市房管局4月1日發(fā)布的公告字?jǐn)?shù)更少：“經(jīng)市政府同意，2013年度我市新建商品住房?jī)r(jià)格控制目標(biāo)為：全市新建商品住房?jī)r(jià)格增幅低于本市城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的實(shí)際增幅?！彪m然當(dāng)日晚，杭州市政府再次公布調(diào)控細(xì)則，但仍未明確提及20%個(gè)稅。

這引出一個(gè)公眾話題，地方如何執(zhí)行中央類似的命令？在民眾看來(lái)，“中南?！钡恼{(diào)控政策往往在地方的實(shí)際執(zhí)行中大打折扣，一個(gè)形象的說(shuō)法是“政策不出中南?！薄?guó)務(wù)院前任總理溫家寶2012年在記者招待會(huì)上提及這一說(shuō)法，并坦言感到十分痛心。

這種現(xiàn)象并非房地產(chǎn)調(diào)控獨(dú)有，中央的政策經(jīng)過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)的層層轉(zhuǎn)達(dá)后，很多政策效用遞減，甚至變形走樣，已成頑疾。“根本原因是中央和地方事權(quán)劃分不清，以及分稅制改革后地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不相匹配的問(wèn)題?！敝醒朊褡宕髮W(xué)教授、法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗說(shuō)。

熊文釗告訴《中國(guó)新聞周刊》，在土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下，許多地方政府既不積極抑制過(guò)度投機(jī)行為，也不希望房?jī)r(jià)走低，也不大關(guān)心城市的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于建設(shè)保障性住房也不太積極。

政令“腸梗阻”

2006年，前任總理溫家寶把“提高執(zhí)行力”首次寫入《政府工作報(bào)告》，提出“把提高政府執(zhí)行力作為當(dāng)前政府自身改革和建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)”。在接下來(lái)的3年中，“增強(qiáng)執(zhí)行力”“執(zhí)行順暢”等語(yǔ)句每年都會(huì)在他《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)。

2005年，剛卸任教育部副部長(zhǎng)的張保慶在談及地方執(zhí)行教育政策不力時(shí)脫口而出：“中國(guó)目前最大的問(wèn)題是政令不通，中南海制定的東西有時(shí)都出不了中南海?！?/p>

“政令不出中南海”的說(shuō)法是否由此肇始并不可考，但出現(xiàn)這一現(xiàn)象顯然更早。

“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國(guó)務(wù)院；國(guó)務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件根本不兌現(xiàn)”，這條順口溜于2007年全國(guó)兩會(huì)上被政協(xié)委員楊志福在反映部分基層官員欺上瞞下時(shí)引述，引起了高層對(duì)中央政策在基層貫徹落實(shí)的隱憂。

近年來(lái)，土地政策、調(diào)控房?jī)r(jià)、節(jié)能減排、征地拆遷、食品安全、環(huán)保政策……當(dāng)前一些重點(diǎn)領(lǐng)域成為某些地方政府執(zhí)行不力的典型。

以房地產(chǎn)調(diào)控為例。在2010年開始的“史上最嚴(yán)厲”樓市政策調(diào)控下，多地土地、住房交易受挫，地方政府放松樓市調(diào)控的沖動(dòng)也一直存在。調(diào)控政策執(zhí)行過(guò)程中便開始遭遇部分地方政府與銀行業(yè)的明抑暗托。

2012年6月底，河南支持首套房購(gòu)房者貸款基準(zhǔn)利率下浮30%，這項(xiàng)“擦邊球”政策在國(guó)內(nèi)樓市引發(fā)爭(zhēng)議，隨后被當(dāng)?shù)卣裾J(rèn)，政策還未出臺(tái)即遭夭折。7月14日，珠海未及出臺(tái)的放松限購(gòu)限價(jià)的樓市微調(diào)政策同樣“曇花一現(xiàn)”，取消“雙限令”政策僅僅存活了5個(gè)多小時(shí)。南京市政府則提出，要積極支持人才住房消費(fèi)，入選“321”計(jì)劃（南京本地的人才計(jì)劃）的人才，首次購(gòu)買自住商品住房，視同南京戶籍。如此一來(lái)，使本不具有購(gòu)房資格的人通過(guò)政策微調(diào)進(jìn)入了當(dāng)?shù)刈》肯M(fèi)市場(chǎng)，被輿論認(rèn)為有放松限購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)之嫌疑。

而此次一些地方細(xì)則被飽受詬病之處，除了字?jǐn)?shù)以外，還有內(nèi)容的含糊。“國(guó)五條”規(guī)定，地方要按照保持房?jī)r(jià)基本穩(wěn)定的原則，制定本地區(qū)年度新建商品住房?jī)r(jià)格控制目標(biāo)。但絕大多數(shù)地方都只是重復(fù)中央關(guān)于“保持房?jī)r(jià)基本穩(wěn)定”的提法，既無(wú)一個(gè)提出要降房?jī)r(jià)，也無(wú)一個(gè)提出至少保持房?jī)r(jià)不上漲的要求。而關(guān)于房產(chǎn)交易個(gè)人所得稅的規(guī)定，許多地方要么不提，要么加以模糊化。

而正在此間召開的博鰲亞洲論壇上，房地產(chǎn)意見人士任志強(qiáng)分析“國(guó)五條”時(shí)稱，“我覺(jué)得最明確告訴大家中央政府不管了，然后把這個(gè)責(zé)任推給地方政府去管。”而住建部政策研究中心主任秦虹則稱，地方政府的細(xì)則不細(xì)是個(gè)大問(wèn)題。

博弈源于分權(quán)？

“能對(duì)付就對(duì)付，能繞邊走就繞邊走”。中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱如此形容當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控中的地方政府心態(tài)，他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，在土地財(cái)政沒(méi)有解決之前，地方利益與中央宏觀政策的博弈是不可避免的。

“博弈”手法也是多種多樣的。在熊文釗看來(lái)，地方政府與中央政府會(huì)充分與中央政府討價(jià)還價(jià)，誘使中央政府作出對(duì)其有利的制度安排；或者利用中央政府的授權(quán)，為滿足自身利益最大化，要么“層層截留”，要么“曲解規(guī)則”。

熊文釗所言的“區(qū)別對(duì)待”心態(tài)在現(xiàn)實(shí)中比比皆是。對(duì)上面給資金給項(xiàng)目的政策，趨之若鶩，如中央4萬(wàn)億投資計(jì)劃出臺(tái)后，地方暗暗角力，“跑部錢進(jìn)”，體現(xiàn)出了超強(qiáng)的執(zhí)行力；對(duì)一些事關(guān)百姓民生和良性發(fā)展的“長(zhǎng)策”，如節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整等卻顯得執(zhí)行疲軟；對(duì)一些規(guī)范官員從政行為、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的規(guī)定，則不痛不癢的形式化執(zhí)行；對(duì)一些破除當(dāng)?shù)胤欠ɡ娓窬值膰?yán)令，就軟拖硬抗，如中央三令五申清理小煤礦，一些地方官員置若罔聞，“官煤勾結(jié)”難以撼動(dòng)。

“三農(nóng)”領(lǐng)域的政策“貓鼠游戲”也曾一度是重災(zāi)區(qū)。過(guò)去多年，國(guó)務(wù)院的三農(nóng)政策面臨許多障礙，不能直達(dá)基層。不少種植補(bǔ)貼、農(nóng)民工培訓(xùn)資金被截留、挪用、貪污。家電下鄉(xiāng)政策在一些地方也被執(zhí)行走樣，一些基層政府將積壓倉(cāng)底的殘舊次品向農(nóng)民推銷，釣農(nóng)民上鉤，成為“三農(nóng)釣魚工程”，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)家電下鄉(xiāng)政策產(chǎn)生反感。

在專家們看來(lái)，博弈的根本原因在于“地方利益”。曾任職南京大學(xué)商學(xué)院教授的魯明泓告訴《中國(guó)新聞周刊》，改革開放以后，為了充分調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性，中央政府開始進(jìn)行分權(quán)化進(jìn)程，伴隨著分權(quán)化進(jìn)程的必然還有地方政府利益的形成，“中央和地方政府關(guān)系就轉(zhuǎn)變成為復(fù)雜的‘談判-討價(jià)還價(jià)模式?！?/p>

在他看來(lái)，“地方利益”也是不可忽視的，因此一定程度的政策模糊性并不一定是一件壞事，“留有余地的政策給予了地方政府一定的自行處置權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，同時(shí)也可以避免由于出臺(tái)不成熟但武斷的政策而帶來(lái)的中央政府權(quán)威性的喪失?！?h3>事權(quán)有待厘清

“分稅制改革后，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，然而，地方政府承擔(dān)公共服務(wù)的財(cái)政支出則有增無(wú)減?！毙芪尼摳嬖V《中國(guó)新聞周刊》，為此，中央政府通過(guò)大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足。但是，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有明顯的不合理之處，既不需通過(guò)人大審查也不公開支付的明細(xì)賬目，造成各個(gè)地方紛紛“跑部錢進(jìn)”，會(huì)哭的孩子才有奶吃。

在他看來(lái)，當(dāng)前中央和地方的權(quán)力配置具有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征，即這一過(guò)程不是通過(guò)法制來(lái)確定中央與地方的事權(quán)范圍，而是試圖通過(guò)政策調(diào)整或者運(yùn)用各種招數(shù)通過(guò)談判來(lái)確定，“行政化的分權(quán)方式導(dǎo)致了中央與地方關(guān)系始終走不出‘一統(tǒng)就死，一放就亂的惡性循環(huán)?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年也持同樣觀點(diǎn)，當(dāng)前政策執(zhí)行力“梗阻”的真正癥結(jié)在于中央和地方事權(quán)的劃分缺乏明確的法律規(guī)定。

“憲法中只有一句話：中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”應(yīng)松年告訴《中國(guó)新聞周刊》，這只是個(gè)原則性說(shuō)法，對(duì)于如何發(fā)揮主動(dòng)性、積極性，沒(méi)有明確說(shuō)，現(xiàn)在應(yīng)該是要明確劃分的時(shí)候了。

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行幾十年了，現(xiàn)實(shí)迫切需要有一個(gè)‘中央和地方關(guān)系法，用法律把兩方權(quán)力劃分清楚。如果不劃分清楚，會(huì)導(dǎo)致中央想用就用，不想用就放?！睉?yīng)松年建議，應(yīng)該用法律明確規(guī)定哪些權(quán)力歸中央，哪些權(quán)力歸地方，哪些權(quán)力是雙方共有，“地方有哪些權(quán)力，該如何行使，都要立法明確規(guī)定，中央依法進(jìn)行監(jiān)督?！?/p>

在他看來(lái)，規(guī)范中央和地方權(quán)力，是建設(shè)法治政府非常重要的一方面，“黨的十七大和十八大報(bào)告中都講過(guò)一句話，要使各級(jí)政府都在法定的權(quán)限和程序里活動(dòng)。”