城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)民市民化

王全寶

去年以來，尹中卿多次到基層調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不少地方正在人為推進(jìn)造城運(yùn)動，要城不要人，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了“睡城”“空城”“鬼城”現(xiàn)象。

“提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展，不僅事關(guān)當(dāng)代，而且事關(guān)未來?！币星湔f。再次當(dāng)選全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員后，他感覺責(zé)任更重了。

尹中卿，全國人大代表，第十二屆全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員。2008年3月，他當(dāng)選為第十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委委員；同年12月被任命為副主任委員；五年之后，他再次當(dāng)選。

3月10日，在河南代表團(tuán)住地，尹中卿就今年“兩會”期間熱議的“城鎮(zhèn)化”問題接受了《中國新聞周刊》專訪。他指出，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的自然結(jié)果，是農(nóng)村人口生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變的長期過程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，是農(nóng)民市民化。

中國新聞周刊：去年以來你去各地調(diào)研城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)現(xiàn)了哪些問題？

尹中卿：我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，目前許多地方造城運(yùn)動方興未艾，有搞城中村改造的，有建新區(qū)和衛(wèi)星城的，動輒幾平方公里、幾十平方公里。有些地方號稱新城建設(shè)，走到里面一看，實(shí)際上只是修了馬路，豎起了路燈，埋了水管，孤零零幾片廠房，幾棟商住樓，但就是沒有居民，更沒有市民。也就是媒體所說的“鬼城”！

城鎮(zhèn)化過程中之所以出現(xiàn)這些現(xiàn)象，就是因?yàn)橐恍┑胤匠擎?zhèn)化建設(shè)指導(dǎo)思想出了問題，城鎮(zhèn)化方向出了偏差。有些地方政府把城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)作增加建設(shè)用地指標(biāo)、追逐土地出讓金收入的借口，當(dāng)作招商引資、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的載體，當(dāng)作促進(jìn)GDP增長、創(chuàng)造短期和表面政績工程的手段。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化，而不是土地城鎮(zhèn)化、農(nóng)田非農(nóng)化。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，把在城鎮(zhèn)能夠長期定居下來居民轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖忻?。從“農(nóng)民”，到“居民”，再到“市民”，這是一個(gè)有序的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)化過程。正因?yàn)槿绱?，我不贊成現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上，用城鎮(zhèn)常住半年以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比例當(dāng)作城鎮(zhèn)化率，更不能運(yùn)用這個(gè)數(shù)據(jù)來衡量各個(gè)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的真實(shí)水平。

中國新聞周刊：作為全國人大財(cái)經(jīng)委副主任，你能否介紹一下中國城鎮(zhèn)這些年的整體情況，當(dāng)中還存在什么問題？

尹中卿：改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，城市數(shù)量從l978年的l93個(gè)增加到2011年的657個(gè)，建制鎮(zhèn)從2173個(gè)增加到19410個(gè)。

但也應(yīng)當(dāng)看到，在城鎮(zhèn)化形態(tài)和城鎮(zhèn)布局上，不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)。許多流動人口青睞大中城市，許多地方政府也在傾力打造大中城市，許多資源、資金實(shí)際上也在向大中城市集聚。近些年來，一些城市不斷修改城市規(guī)劃“重新定位”，“縣”想改為“市”，“市”想升格為“中心市”。據(jù)公開資料，目前有幾十個(gè)城市提出要建設(shè)“世界城市”和“國際大都市”，有上百個(gè)城市提出要建設(shè)“中心城市”，結(jié)果導(dǎo)致一些城市建成區(qū)盲目擴(kuò)張。

與此同時(shí)，中小城市和小城鎮(zhèn)卻在不斷萎縮?？h域城鎮(zhèn)數(shù)量雖多但規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人居環(huán)境較差，綜合承載能力不足，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前，我國還有20%的小城鎮(zhèn)沒有集中供水，80%的小城鎮(zhèn)沒有污水和垃圾處理設(shè)施，縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口只有7000左右，相當(dāng)多的建制鎮(zhèn)居民不足5000人。超過兩億的外出農(nóng)民工，在縣級城市居住就業(yè)的只有20%左右，在縣域城鎮(zhèn)居住就業(yè)的不足10%。絕大部分建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)面積規(guī)模在2平方公里以下，超過5平方公里的小城鎮(zhèn)數(shù)量微乎其微。與20年前相比，全國建制鎮(zhèn)的人口占全國人口比重甚至還有所下降。

中國新聞周刊：在全國兩會期間，一些來自各地地方官員代表認(rèn)為發(fā)展城鎮(zhèn)化，應(yīng)該增強(qiáng)縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，你對此有何看法？

尹中卿：通過近30多年城鎮(zhèn)建設(shè)，可以看出工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心。如果城鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)支撐，缺乏造血功能，不僅發(fā)揮不了城鎮(zhèn)的應(yīng)有作用，而且還會拖累區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。

目前，我國相當(dāng)一部分縣域還是以分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品粗加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，許多城鎮(zhèn)缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，集聚能力有限。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)健康發(fā)展，必須將縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)起來，加快農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，提升城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展水平，推動城鎮(zhèn)化與縣域工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

對此，我建議：一要壯大特色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)本地資源稟賦、環(huán)境承載力和周邊大城市的輻射作用等條件，承接資金、技術(shù)、人才、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)集中建設(shè)縣城和中心鎮(zhèn)，在農(nóng)村興建加工網(wǎng)點(diǎn)，打造“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一鎮(zhèn)一品”，實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的有機(jī)協(xié)調(diào)。

二要建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。按照專業(yè)化分工和協(xié)作的原則，集中開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)企業(yè)集聚，發(fā)展優(yōu)勢項(xiàng)目，通過“以城促產(chǎn)”，“以產(chǎn)興城”，建設(shè)“工業(yè)重城”“商貿(mào)大城”“旅游強(qiáng)城”，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群。

三要培育龍頭企業(yè)。圍繞本地優(yōu)勢，積極搭建技術(shù)服務(wù)、融資服務(wù)、營銷服務(wù)等平臺，注重招商引資，實(shí)施龍頭帶動戰(zhàn)略，鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，培育主導(dǎo)產(chǎn)品，最大限度地發(fā)揮工業(yè)企業(yè)的規(guī)模、聚集、輻射和帶動效應(yīng)。

中國新聞周刊：兩會期間，有些代表認(rèn)為對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，對此你是否贊同？

尹中卿：我不贊同這種說法。我認(rèn)為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目的，并不僅僅是農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，更重要的是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能。在我國現(xiàn)行財(cái)政體制下，絕大多數(shù)縣域依賴轉(zhuǎn)移支付才能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于縣域政府財(cái)力極其有限，所屬社區(qū)社會保障水平往往很低。這就需要盡快解決“市管縣”體制所造成的負(fù)面效應(yīng)，消除政策限制的壁壘，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

中國新聞周刊：那如何才能增強(qiáng)縣域城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能呢？

尹中卿：通過調(diào)研，我認(rèn)為應(yīng)該從以下三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能。第一，要擴(kuò)大縣域財(cái)政權(quán)。積極探索“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“省直管縣”改革，完善財(cái)稅、投融資體制，逐步給縣域留下更多財(cái)力。通過公共財(cái)政體制的改革和制度創(chuàng)新，消除“市壓縣”“市卡縣”“市擠縣”“市吃縣”或“市刮縣”現(xiàn)象，調(diào)動更多資金投向縣域城鎮(zhèn)，賦予縣域更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。

第二，要努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)和社會保障全覆蓋。推進(jìn)公共服務(wù)和社會福利體系改革，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶后在子女教育、文化休閑、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、勞動報(bào)酬、住房租購方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。提高教育、醫(yī)療、社保、住房等公共服務(wù)水平。逐步將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入社會保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和不同制度間的銜接轉(zhuǎn)換。

第三，要高度重視縣域城鎮(zhèn)老齡人口和農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老人問題。整合政府、社會和家庭等多方面資源，加大養(yǎng)老公共產(chǎn)品投入，大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，關(guān)注城鄉(xiāng)空巢家庭以及農(nóng)村留守老人。加強(qiáng)生產(chǎn)扶持、社會救助、人文關(guān)懷，保障留守農(nóng)村的大多是婦女、兒童的基本權(quán)益和人身安全。

中國新聞周刊：現(xiàn)在有些地方搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，出現(xiàn)了“有城無市”“房地產(chǎn)化”的傾向。

尹中卿：近些年來，由于政府財(cái)力短缺，金融服務(wù)到位不夠，社會資本乏力，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后，歷史文化特色優(yōu)勢逐漸喪失，縣域城鎮(zhèn)建設(shè)中“有城無市”現(xiàn)象比較普遍，難以吸收足夠的人口。

所以，我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化建設(shè)要防止“有城無市” “房地產(chǎn)化”的情況出現(xiàn)，增強(qiáng)縣域城鎮(zhèn)人口集聚功能。

城鎮(zhèn)化絕非單純的城市空間擴(kuò)張，更為緊迫的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，以存量帶動增量，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

中國新聞周刊：但現(xiàn)實(shí)長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，很難打破城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的藩籬？

尹中卿：的確是這樣的。長期以來，我國城鄉(xiāng)分割的政策體制限制了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展，城鄉(xiāng)政策的差異，有形和無形的“門檻”，把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民拒之門外。

為此，我建議，推進(jìn)人口遷移和戶籍制度改革。取消以劃分身份和限制流轉(zhuǎn)為特征的戶籍管理模式，以舉家遷徙和新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，放開在縣域城鎮(zhèn)落戶限制，降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻，引導(dǎo)和促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居。

實(shí)施有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的承包地管理政策。按照“依法、自愿、有償”的原則，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，允許進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民保留其農(nóng)村承包地的使用權(quán)或?qū)⑵涫褂脵?quán)有償轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營；允許農(nóng)村集體土地作股參與城鎮(zhèn)開發(fā)，提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，吸納農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)就地就近轉(zhuǎn)移落戶。

中國新聞周刊：那么在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，破解二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)注意哪些問題？

尹中卿：近年來一些地方以攤大餅方式來簡單擴(kuò)大城市規(guī)模，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城之后，宅基地常年閑置，甚至出現(xiàn)了空心村。在一些地方，承包的土地也荒廢了。鄉(xiāng)村建房、城鎮(zhèn)租房，農(nóng)民工把他自己打工獲得的錢拿回家鄉(xiāng)蓋房子，但是又沒有人住。我認(rèn)為，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包的機(jī)制，積極破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，才是破解上述問題之道。

由于農(nóng)民工新二元結(jié)構(gòu)的長期固化，因此要避免“候鳥型”城鄉(xiāng)人口流動導(dǎo)致的“半城鎮(zhèn)化”。另外，還要防止出現(xiàn)城市無產(chǎn)業(yè)支撐的過度城鎮(zhèn)化問題，避免城鎮(zhèn)化使新城變“空城”，防止城鎮(zhèn)化帶來的“大城市病”。