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    稅收授權(quán)立法亟須調(diào)整

    2013-05-14 16:53湯貢亮
    中國新聞周刊 2013年9期
    關(guān)鍵詞:立法法立法權(quán)全國人大

    湯貢亮

    兩會期間,人大代表趙冬苓“稅收立法權(quán)回歸全國人大”的提案引發(fā)熱議,提出了從理論與實(shí)踐上如何正確認(rèn)識稅收立法權(quán)的大問題。

    60多年來,中國經(jīng)歷最重要的一次稅收立法體制轉(zhuǎn)換,是在改革開放后全國人大授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行稅收立法。這一轉(zhuǎn)換,形成了30年來稅收行政立法體制。全國人大1984年和1985年兩次授權(quán)國務(wù)院行使稅收行政立法權(quán)。此后,國務(wù)院出臺了一系列稅收條例和規(guī)則,建立了基本的稅收規(guī)范體系。

    歷史地看,在當(dāng)時中國相關(guān)法律尚不完善的情況下,這樣的授權(quán)立法有其意義。然而,經(jīng)過30多年的發(fā)展,隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,稅收授權(quán)行政立法體制已經(jīng)不能夠適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求。我們看到,由于授權(quán)立法缺乏對授權(quán)對象、內(nèi)容和范圍等基本要素的明確限定,加之行政立法本身可能存在的泛化和異化趨向,出現(xiàn)當(dāng)前廣為詬病的立法的部門化、立法的隨意性現(xiàn)象,政府與納稅人關(guān)系、中央與地方稅收分權(quán)也存在許多問題,稅收授權(quán)行政立法體制亟需從憲政層面進(jìn)行一次戰(zhàn)略調(diào)整。

    應(yīng)當(dāng)以稅收立法權(quán)“回歸人大”為改革指針,通過稅收立法的法律化、體系化和規(guī)范化,完善稅收立法體制,推動經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型

    現(xiàn)代稅收立法遵循稅收法定和憲定原則,需要滿足“議會保留”和“法律保留”以及最低程序保障原則。自2000年《立法法》生效以后,尤其是這些年來在依法治國的方略指引下,中國的法制建設(shè)已經(jīng)大大向前推進(jìn)。中央高層最近特別強(qiáng)調(diào)依法治國,依法執(zhí)政,依法行政,因此在稅收授權(quán)立法問題上面,對于與《立法法》規(guī)定不符的授權(quán)立法決定,應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行修改或廢止。

    根據(jù)稅收憲治的一般法理和中國稅收立法實(shí)踐,中國當(dāng)前確立了以下基本稅收立法理念:關(guān)于稅收的基本制度,原則上屬于法律保留事項(xiàng),應(yīng)由全國人大或其常委會制定;尚未制定法律的,國務(wù)院可以根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)決定,根據(jù)實(shí)際需要,對其中部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī),待條件成熟后上升為正式法律。

    基于以上,我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)以稅收立法權(quán)“回歸人大”為改革指針,通過稅收立法的法律化、體系化和規(guī)范化,完善稅收立法體制,推動經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型。而要達(dá)到此目的,需要在以下幾個方面完善中國稅收立法體制:

    首先是稅收立法法律化。

    稅收規(guī)范的法律化,是堅(jiān)持稅收法定原則的基本要求。稅收立法的法律化過程,是經(jīng)濟(jì)社會主體廣泛參與立法的渠道,有利于提升稅收法律層次,提升稅收立法的民主性。因此,國務(wù)院應(yīng)作出將現(xiàn)行相關(guān)稅種《暫行條例》上升為正式法律的規(guī)劃,尤其是對長達(dá)十余年尚未修訂的暫行條例,盡快推動其上升為法律的進(jìn)程。此外,需要強(qiáng)調(diào)的是,對于已經(jīng)由全國人大制頒的個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅法,其基本稅制要素的調(diào)整權(quán)屬于全國人大,涉及到上述稅種的稅收政策須符合上述稅法的要求,不能由行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法。

    其次是規(guī)范授權(quán)和試點(diǎn)立法。

    法律化是當(dāng)前稅收立法體制改革的目標(biāo)指向,反映的是成熟的稅收關(guān)系。但鑒于中國經(jīng)濟(jì)改革的廣泛性、復(fù)雜性和階段壓縮性,目前尚無法立刻建立完善的法律化體系,授權(quán)立法和試點(diǎn)立法在一定時間和一定范圍內(nèi)還將起到重要作用。由此,基于體制完善的基本方向,需要對授權(quán)立法和試點(diǎn)立法進(jìn)行規(guī)范。

    對于授權(quán)立法,需要明確的是,國務(wù)院的立法權(quán)必須有授權(quán)法的根據(jù),授權(quán)決定要有明確的授權(quán)目的和范圍,且不得轉(zhuǎn)授權(quán);而且在制定法律的條件成熟時,國務(wù)院有義務(wù)及時提請全國人大及其常委會制定法律。

    對于試點(diǎn)立法,比如,對于地方政府征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的做法,由于其并不符合《立法法》關(guān)于轉(zhuǎn)授權(quán)的規(guī)定,且只征增量不征存量的規(guī)定也不符合稅收公平原則,亟須采取補(bǔ)救措施,國務(wù)院常務(wù)會議應(yīng)盡快修訂《房產(chǎn)稅暫行條例》,使房產(chǎn)稅政策具備相關(guān)法律依據(jù),并在條件成熟時盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅的法律化;另外,在當(dāng)前“營改增”試點(diǎn)中,隨著改革試點(diǎn)的推進(jìn),應(yīng)盡快進(jìn)行增值稅法律化立法的頂層設(shè)計(jì),推動中國主體稅種法律體系的建立。

    最后是強(qiáng)化稅收立法監(jiān)督制度。

    稅法的生命在于實(shí)踐,而稅收立法體制改革是一個長期漸進(jìn)的過程。在稅收立法體制整體得到完善之前,當(dāng)前最重要的工作之一是強(qiáng)化稅收立法監(jiān)督。為此,需要構(gòu)建全國人大對行政授權(quán)立法的事先審查制度與責(zé)任追究制度,并促進(jìn)備案制度付諸實(shí)施,同時應(yīng)將公眾監(jiān)督更大范圍地引入行政授權(quán)立法程序中,以加強(qiáng)行政授權(quán)立法的科學(xué)性、漸進(jìn)地推進(jìn)稅收立法體制的成熟。

    當(dāng)然,由于稅收立法權(quán)限的劃分作為一項(xiàng)基本稅收制度,為了實(shí)現(xiàn)稅收立法體制的完善,最理想的是完善《憲法》對于財(cái)稅條款的基本規(guī)定,但這樣的修憲需有一個歷史發(fā)展的進(jìn)程,當(dāng)前最重要一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作是推進(jìn)《稅收基本法》(或稱《稅法通則》)的立法,為稅收立法實(shí)踐提供頂層設(shè)計(jì),以科學(xué)規(guī)范政府與納稅人、中央與地方稅收關(guān)系,順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型。

    (作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院院長、博導(dǎo),中國財(cái)稅法學(xué)研究會副會長)

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