小城鎮(zhèn)難以承受之輕

楊中旭

2012年9月7日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在出席省部級領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會時，非常形象地描述了城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)注意的路徑選擇。

“上世紀(jì)30年代，我國有一位地理學(xué)家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國內(nèi)外人口學(xué)者和地理學(xué)者所引用，稱為‘胡煥庸線。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當(dāng)時，這條線東南方占36%的國土居住著全國96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實(shí)是東南方發(fā)展得快，人口聚集得多?！崩羁藦?qiáng)說。

這位決策者有些擔(dān)心，“目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿?，更好發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市，也是一項(xiàng)緊迫的課題?！?/p>

他的擔(dān)憂，折射出城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的路線難題。此前數(shù)年間，堅(jiān)持大城市為主體的城鎮(zhèn)化路線和兼顧中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化路線幾經(jīng)交鋒。

伴隨著技術(shù)進(jìn)步，特別是高鐵的遍地開花，路線之爭有所妥協(xié)。2012年7月，李克強(qiáng)在湖北考察期間指出，在有條件的地方形成各具優(yōu)勢的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要注重體制機(jī)制創(chuàng)新，打破行政區(qū)域限制，使各類生產(chǎn)要素自由流動、優(yōu)化配置。

誰來承載？

在選擇城鎮(zhèn)化模式上，中國長期存在小城鎮(zhèn)派和特大城市派之爭。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文和住建部分管全國城鄉(xiāng)規(guī)劃的副部長仇保興，力主在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不可輕言放棄小城鎮(zhèn)。

陳錫文從糧食安全的角度闡述道：“2011年城鎮(zhèn)居民每人消費(fèi)主要水平，比如說新鮮疏菜每個人要比農(nóng)民多出28%，食用植物油24%，豬牛羊肉51%，禽蛋87%，水產(chǎn)品兩倍以上?！卑殡S著城市人口的增多，糧食需求不斷增大，而農(nóng)業(yè)人口卻在減少。

仇保興亦提出警告：“拉美、非洲一些國家把人口都集中在一兩個大城市，農(nóng)村沒有人、大城市承受力不夠，這樣農(nóng)村和城市就都不行了?！贝蟪鞘械幕盍o法直接輻射到農(nóng)村，而農(nóng)村的新鮮農(nóng)產(chǎn)品又因物流不暢等原因沒法進(jìn)城，“大小齒輪中間少了一個中齒輪”。

但仇保興也承認(rèn)：“近20年來，我們進(jìn)入小城鎮(zhèn)的人口降低了10個百分點(diǎn)?！?/p>

這位有著經(jīng)濟(jì)學(xué)和規(guī)劃學(xué)雙博士頭銜的學(xué)者型官員告訴《中國新聞周刊》，重要的是財(cái)稅體制上的不匹配，“幾乎所有政策都是繞過小城鎮(zhèn)，直奔田頭”。

由于政治地位低，小城鎮(zhèn)天然處在劣勢。2007年，浙江省推出強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，為一些工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)未來升格為“市”提前鋪路。嘉興市嘉善縣西塘鎮(zhèn)時任鎮(zhèn)委書記沈國強(qiáng)和浙江省發(fā)改委體改處處長洪榮喜當(dāng)時在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之前，鎮(zhèn)級財(cái)政的八分之七需要上繳。2006年，西塘財(cái)政收入2.3億，留給西塘的，只有2863萬。

仇保興說：“大城市有城市維護(hù)費(fèi)；小城鎮(zhèn)既沒有維護(hù)費(fèi)，聚集力又不夠，再來一個土地出讓金上交，造成城市結(jié)構(gòu)的兩元?！?/p>

有鑒于此，住建部在政策上有意引導(dǎo)資源向一些小城鎮(zhèn)集聚，目前正在探索的方法包括：其一，聯(lián)合發(fā)改委在全國19000余個小城鎮(zhèn)中確定1800個重點(diǎn)鎮(zhèn)，進(jìn)行重點(diǎn)扶持；其二，聯(lián)合財(cái)政部評選“綠色小城鎮(zhèn)”，要求綠色小城鎮(zhèn)有規(guī)劃管理體制，有相配套的建筑，有配套給排水，最好還能有一個“沒有假貨的超市”，此外還要試點(diǎn)三網(wǎng)合一、新能源應(yīng)用等；其三，評選120個歷史文化名鎮(zhèn)；其四，聯(lián)合國家旅游局評選特色旅游鎮(zhèn)；其五，擬聯(lián)合農(nóng)業(yè)部推廣“一鎮(zhèn)一品”發(fā)展計(jì)劃。

而陳錫文10年來亦一直嚴(yán)守政策底線，不放松土地用途管制，防止農(nóng)民利益受損、成為城市流民，小城鎮(zhèn)進(jìn)一步凋敝。2010年1月，他在一個內(nèi)部場合嚴(yán)肅地講道：政策的水龍頭還擰在我的手里。

這位“農(nóng)村改革之父”杜潤生的嫡傳弟子，堅(jiān)持“中國人口較多，單獨(dú)發(fā)展大城市顯然不適合中國國情，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展并行不悖”的觀點(diǎn)。

然而，堅(jiān)守政策底線的負(fù)面效應(yīng)亦因此凸顯。過于謹(jǐn)慎的“三農(nóng)”政策，使農(nóng)地確權(quán)步伐有所延遲，農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)始終未能歸位。上世紀(jì)80年代和陳錫文同在“農(nóng)村改革之父”杜潤生手下工作的北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁就不止一次“發(fā)牢騷”，“三農(nóng)”政策過于遲緩，拖累了整個改革進(jìn)程。

國土資源部副部長胡存智在2012年3月的一次會議上透露，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。如果再考慮到2億多生活在城市卻沒有城市戶籍的人口，并不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上，土地城鎮(zhèn)化的速度更快。

這一格局，顯然與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革遲緩直接相關(guān)。周其仁告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)集體土地權(quán)利模糊之時，侵權(quán)就難避免。

和周其仁思路接近的國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記劉鶴，則更多從小城鎮(zhèn)的低效率角度，對城鎮(zhèn)化路徑提出建言。

2009年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議重拾城鎮(zhèn)化國策之后，劉鶴在次年1月即發(fā)表講話稱，與發(fā)達(dá)國家作為大城市衛(wèi)星城的功能不同，中國小城鎮(zhèn)的主要特點(diǎn)是生產(chǎn)出口產(chǎn)品，在人多地少的中國，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率低的小城鎮(zhèn)遍地開花，似乎讓人難以理解。但恰恰是在這些小城鎮(zhèn)中，開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)浪潮，沖擊了傳統(tǒng)國有企業(yè)這個計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的根基，并且成為中國加工貿(mào)易的主要力量。正是因?yàn)檫@個原因，維護(hù)小城鎮(zhèn)模式的呼聲十分強(qiáng)烈。

劉鶴指出，令人遺憾的是，除了資源生態(tài)破壞等現(xiàn)象加劇之外，缺乏國際市場將使生產(chǎn)型小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去國際市場支持。因此，大部分小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量都在下降，中等城市的情況也不例外。

人往高處走

在劉鶴看來，轉(zhuǎn)移的富余農(nóng)業(yè)勞動力遠(yuǎn)離故土，越來越多地流向省會以上級別的大城市。

2012年，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心受北京市政府、原國家人口計(jì)生委委托，做了一個北京人口的調(diào)研報告。數(shù)據(jù)一出來，就連李鐵這個出身“三農(nóng)”、后來專司城鎮(zhèn)化研究的資深學(xué)者都嚇了一大跳。

最近16年，北京人口還在暴漲，凈增人口接近800萬，以河南、山東、河北的外來戶為最多。原以為北京房價高，物價也會水漲船高，結(jié)果發(fā)現(xiàn)副食品消費(fèi)價格方面，北京低于上述三省。而電價、天然氣價格同樣更低。城市地鐵、公交價格之低則是全國之最。水價雖然略高，但水和收入比仍然低于三省。

該中心研究員易鵬表示，這說明在現(xiàn)階段，人們對收入的重視程度，勝過空氣質(zhì)量等其他因素，“不要說北京，農(nóng)民工為了收入，往往不顧深入各地礦井挖煤的風(fēng)險”。

全國人大代表、江西省撫州市市長張和平3月9日表示，大城市的補(bǔ)貼多，主要在于財(cái)力的傾斜，而縣城欠賬就不少。

根據(jù)李鐵的研究，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)會不均等。主要表現(xiàn)為：一是行政等級高的城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張更快。2000？2010年，中國地級以上城市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長了95.8%，而同期中國縣級以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9%。

包括張和平在內(nèi)的多位官員道破了“中國式大城市”的“天機(jī)”：誰的政治資源多，誰發(fā)展得好。

3月9日，兩會城鎮(zhèn)化沙龍上，多位與會者均指出，京滬兩地過度集中了太多資源，集政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心于一身。

但是，行政資源的強(qiáng)大并非是特大城市獲得青睞的唯一原因。即使是對大城市道路持不同看法的官員和學(xué)者，也不否認(rèn)大城市在資源配置方面的效率優(yōu)勢。對城鎮(zhèn)化有著極深研究的北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁不止一次告訴《中國新聞周刊》記者：勞動力也是生產(chǎn)要素，要素的自由流動、向上流動終究難以阻擋。

這位經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至說：北京完全可以發(fā)展到五六千萬人口的規(guī)模。

但劉鶴亦“平衡”指出，一味支持特大城市發(fā)展的模式也走不下去。在現(xiàn)存的社會資源配置特別是教育、醫(yī)療資源配置條件下，具備資金、知識條件的群體大量涌進(jìn)大城市，進(jìn)入門檻越來越高，同時交通基礎(chǔ)設(shè)施和教育衛(wèi)生條件也難以適應(yīng)城市人口密度的急速提高。這種情況在很大程度上限制著城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

“我在北京住，每天早晨上班，10公里路，坐汽車去，正常情況下用35分鐘，稍微有點(diǎn)堵就是45分鐘，10公里路要這么長時間，效率太低。很多地方都面臨這個問題”。作為正部級領(lǐng)導(dǎo)干部，陳錫文忍不住對“大城市病”發(fā)了牢騷。

2012年，北京市常住人口達(dá)到2100萬，其中外來人口800萬。資源承載力已到極限的說法不絕于耳，尤其是水資源的短缺，一直是京城的最大短板。

《北京市“十一五”時期水資源保護(hù)及利用規(guī)劃》顯示，“十五”期間，北京萬元GDP用水量由137立方米下降到51立方米，全市用水總量呈下降趨勢?？傆盟坑?000年的40.4億立方米下降到2005年的34.5億立方米，年均下降近1億立方米。

問題是，過度開采地下水的城市，絕不止北京。

《中國水危機(jī)》一書寫道：華北地區(qū)的海河流域，大小300條支流，無河不臭，無河不干。地下水嚴(yán)重超采，600億立方米不可補(bǔ)給的深層地下水資源采空了一半以上，形成超過4萬平方公里的地下水漏斗區(qū)。書中說，這個漏斗區(qū)的面積，位居世界第一。

盡管即將通水的南水北調(diào)工程有望緩解北京的水資源困境，但全國人大代表、陜西省西咸新區(qū)管委會常務(wù)副主任王軍透露，北京一直從陜西漢江調(diào)水，成本28元/噸，價格不菲，“與其調(diào)水耗費(fèi)大量成本，為何

不調(diào)人？”這位廳級官員說。

王軍表示，京津冀地區(qū)并不具備過度發(fā)展重工業(yè)的條件，而大量集聚于此的鋼鐵等重工業(yè)，已經(jīng)越來越讓這一地區(qū)變得“不宜居”。

此前，新加坡“規(guī)劃之父”劉泰克在接受《中國新聞周刊》采訪時曾表示，大城市的規(guī)劃管理水準(zhǔn)，亦是決定城市承載力的關(guān)鍵因素?！耙越煌槔?，如果京滬這樣的特大城市不收交通擁堵費(fèi)、不提高購車和用車成本，路修得再寬也難抵車輛的增多，尾氣的排放也會使低碳城市遙遙無期”。

“組團(tuán)”潮流

大城負(fù)重、小城凋敝的難局，使“城市群”這一概念開始升溫。特別是高鐵、城際鐵路、地鐵建設(shè)在近年取得不小的進(jìn)展之后，城市群內(nèi)“一小時都市圈”開始形成，“組團(tuán)城市”漸成潮流。

2011年5月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》全文公布，實(shí)現(xiàn)了中國國土空間規(guī)劃“零的突破”。其中的優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)領(lǐng)域，包含了“兩橫三縱”21個城市群，擺脫了30多年來“一城一縣一鎮(zhèn)一地”的單一規(guī)劃模式。

自此，與大巴黎地區(qū)和大法蘭克福地區(qū)類似、經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限分離的局面開始試水，最近六七年間，包括長株潭一體化、沈撫同城化、西咸新區(qū)、長三角協(xié)作區(qū)等地區(qū)不斷推陳出新，一位跨區(qū)域地方主官告訴《中國新聞周刊》，土地證、房產(chǎn)證、建設(shè)許可證已歸新區(qū)發(fā)放。

西咸新區(qū)管委會常務(wù)副主任王軍表示，由特大城市—中等組團(tuán)城市—小城鎮(zhèn)—村落（優(yōu)美小鎮(zhèn)）形成完整的市鎮(zhèn)體系，以開闊田園和山川水系襯托其中。其中，特大城市如西安，作為區(qū)域中心，聚集數(shù)百萬人口；若干中等組團(tuán)城市形成30平方公里？50平方公里不等的城市板塊，可容納人口30萬？50萬人；圍繞大中城市布局若干小城鎮(zhèn)，人口3萬？5萬人；村落包括保留一部分自然村和興建特色優(yōu)美小鎮(zhèn)，星羅棋布散落在城鄉(xiāng)之間。按照這種空間格局，市鎮(zhèn)各有明確的邊界，在城市規(guī)劃建設(shè)上停止“攤大餅”的老路，以克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“城市病”，在形態(tài)布局上有效承載產(chǎn)城一體、城鄉(xiāng)一體的功能，形成“開敞田園、緊湊城市”的“大開大合”空間布局。“比如漢中，以后不再發(fā)展工業(yè)，保留它的風(fēng)貌，發(fā)展為休閑旅游中心”。

根據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬的研究，城鎮(zhèn)化破局過程中，伴隨著時代變遷、技術(shù)進(jìn)步，以往路走不通就回頭的線性思維已經(jīng)過時，“城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個多元函數(shù)，起碼包括了五大變量”。

其一，要研究人口流動規(guī)律。易鵬表示，上世紀(jì)末的希望工程學(xué)校在布局之時，未考慮人口流動這一變量，如今已有多所學(xué)校關(guān)門。

其二，人口需求標(biāo)準(zhǔn)隨時變動。哈爾濱市市長宋希斌告訴易鵬，之前成都的“大城市+大郊區(qū)”是優(yōu)勢，如今哈爾濱的“大城市+大農(nóng)村”在環(huán)境保護(hù)需求日益強(qiáng)烈的今天反而是優(yōu)勢。

其三，國際關(guān)系變數(shù)開始增多。中國邁入中等收入國家之后，隨著美國重返東亞，黃巖島和釣魚島相繼出現(xiàn)領(lǐng)土紛爭，將在某些方面可能會影響中國城鎮(zhèn)化布局。以往更多按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律、遵循胡煥庸線布局的思路或已調(diào)整，蘭州將成為西北新一極。

其四，政治體制、土地等關(guān)鍵改革的走向和進(jìn)展，將直接影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。此前，起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)改委官員稱，土改固然已經(jīng)滯后，但仍不能操之過急，拉美化的失地農(nóng)民和城市貧民窟即是前車之鑒。

其五，技術(shù)進(jìn)步必將改變原有城鎮(zhèn)化規(guī)劃思維。曾培炎分管發(fā)改委期間，一知名港商援助百萬美元，研究中國工業(yè)布局，得出的結(jié)論是：最好不要離開沿海200公里。在高鐵已成規(guī)模后，這一結(jié)論已被推翻。王軍告訴《中國新聞周刊》，來北京開兩會，今年第一次坐了高鐵，“北京的很多服務(wù)，因此也將分散到‘組團(tuán)城市”。

《中國新聞周刊》記者獲悉，國家發(fā)改委正在制定的“十二五”城鎮(zhèn)化專項(xiàng)規(guī)劃，除了突出以人為本、基本公共服務(wù)均等化、土地變革，城市群空間布局、城鎮(zhèn)可持續(xù)承載力和多樣性亦位列其中。