中國(guó)特色小城鎮(zhèn)

孫軒 張曉歡 陳鋒

特色小城鎮(zhèn)的空間布局不僅能反映當(dāng)前發(fā)展趨勢(shì)，還決定著空間經(jīng)濟(jì)性和未來發(fā)展的可持續(xù)性

目前，中國(guó)各地發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的熱情高漲，建設(shè)不斷提速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)有403個(gè)，加上地方創(chuàng)建的省級(jí)特色小鎮(zhèn)，總數(shù)超過2000個(gè)。當(dāng)前以及今后，特色小城鎮(zhèn)的空間布局都將對(duì)中國(guó)整體城鎮(zhèn)格局產(chǎn)生一定影響，如何理解當(dāng)前特色小城鎮(zhèn)的分布空間格局以及發(fā)展趨勢(shì)，有助于在全國(guó)范圍內(nèi)引導(dǎo)特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。

中國(guó)特色小城鎮(zhèn)發(fā)展空間格局特征

1.從整體分布和發(fā)展趨勢(shì)看，呈現(xiàn)東部地區(qū)引領(lǐng)，西部、中部緊跟，東北發(fā)展較慢的趨勢(shì)。從第一批特色小城鎮(zhèn)的分布看，東部地區(qū)最多，其次為西部、中部、東北地區(qū)，數(shù)量比約為40%：30%：22%：8%，以秦嶺淮河為南北界，分布數(shù)量比約為59%：41%（南方比北方）。通過特色小城鎮(zhèn)的分布和密度分析，發(fā)現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)集聚程度最高的區(qū)域?yàn)樯虾?、蘇州、杭州形成的三角區(qū)域。從數(shù)量看，浙江省位居第一，共計(jì)入選8個(gè)，江蘇省、山東省及四川省分別入選7個(gè)，其余省份入選數(shù)量為3-4個(gè)。第二批特色小城鎮(zhèn)分布比例基本與第一批保持一致，東部地區(qū)仍為最多，西部、中部、東北其次，數(shù)量比約為38%：29%：25%：8%，南北分布數(shù)量比為58%：42%。第二批特色小城鎮(zhèn)在數(shù)量增加的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了蘇南至浙北區(qū)域的特色小城鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)，還出現(xiàn)了圍繞北京、成都、廣州等城市周邊的特色小城鎮(zhèn)集聚區(qū)域。從數(shù)量看，江蘇、浙江、山東、四川依然呈現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)，其他省市均有所提升。結(jié)合兩批特色小城鎮(zhèn)分布情況來看，特色小城鎮(zhèn)分布格局呈現(xiàn)東部地區(qū)引領(lǐng)，西部、中部緊跟，東北發(fā)展較慢的發(fā)展趨勢(shì)；在空間變化中，南北相對(duì)平衡，長(zhǎng)三角地區(qū)出現(xiàn)一個(gè)集聚程度相當(dāng)高的區(qū)域，并且增長(zhǎng)勢(shì)頭很強(qiáng)；廣州、北京、成都等城市所在區(qū)域特色小城鎮(zhèn)集聚程度隨時(shí)間發(fā)展不斷提高。

2.從分布特征看，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀和成渝城市群的集中程度較高。特色小城鎮(zhèn)發(fā)展格局與城鎮(zhèn)化格局基本保持一致，但也存在差異。比如，西部地區(qū)的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢(shì)好于中部地區(qū)，體現(xiàn)在數(shù)量分布和增長(zhǎng)速度上。城市群內(nèi)特色小城鎮(zhèn)的集聚程度較高，最明顯的是長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀和成渝四個(gè)城市群。另外，通過將特色小城鎮(zhèn)分布情況與中國(guó)小城鎮(zhèn)分布情況對(duì)比，還發(fā)現(xiàn)若干較為滯后的地帶：一是江西中南部、廣西中部和東部、湖南西部、安徽北部、四川西南部，這幾個(gè)區(qū)域都是小城鎮(zhèn)分布密度相對(duì)較高、具有人口基礎(chǔ)和一定發(fā)展區(qū)位條件的地區(qū)，但目前還沒有出現(xiàn)國(guó)家級(jí)特色小城鎮(zhèn)；二是邊境、邊疆地帶中，除云南中緬邊境和新疆中哈邊境的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展帶外，其他都較弱。

3.從發(fā)展類型看，東部沿海地帶新興產(chǎn)業(yè)類較多，而中西部地區(qū)旅游類較多。從特色小城鎮(zhèn)與城市的區(qū)位關(guān)系來看，發(fā)展空間主要為城市街區(qū)、城市郊區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)。其中，在產(chǎn)業(yè)上聚焦金融、創(chuàng)業(yè)等服務(wù)業(yè)和輕工業(yè)的特色小城鎮(zhèn)大多選擇城市建成區(qū)內(nèi)或近郊區(qū)域，這一類以新興產(chǎn)業(yè)為特色產(chǎn)業(yè)的特色小城鎮(zhèn)雖然占比較少，但卻是國(guó)家以及各部委宣傳特色小城鎮(zhèn)的“門面”和“品牌擔(dān)當(dāng)”，地位相當(dāng)重要。比如杭州的夢(mèng)想小鎮(zhèn)、北京基金小鎮(zhèn)等。另外，則是以旅游產(chǎn)業(yè)或“旅游+農(nóng)業(yè)”產(chǎn)業(yè)為特色產(chǎn)業(yè)的特色小城鎮(zhèn)，其數(shù)量也最多。

影響特色小城鎮(zhèn)空間格局特征的主要因素

1.地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)對(duì)特色小城鎮(zhèn)分布具有決定性影響。地理環(huán)境決定論在整個(gè)特色小城鎮(zhèn)空間布局的發(fā)展過程中始終存在。以第一批特色小城鎮(zhèn)為例，總數(shù)127個(gè)中有87個(gè)是國(guó)家級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)，35個(gè)是全國(guó)特色景觀名鎮(zhèn)，24個(gè)是中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)，33個(gè)是全國(guó)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，說明經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較好的重點(diǎn)鎮(zhèn)，具有較大的可能性進(jìn)入名單。而中國(guó)東部地區(qū)在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量上都處于最高水平，因此，東部地區(qū)發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)良好。同時(shí)，雖然中國(guó)在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中實(shí)施過區(qū)域平衡式的發(fā)展戰(zhàn)略，但人口與經(jīng)濟(jì)空間格局差異仍然較大，從總體上看，依然沒有突破胡煥庸線（黑河-騰沖一線）。實(shí)際上，特色小城鎮(zhèn)的分布格局在空間上也基本與胡煥庸線相符，說明地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)依然是影響特色小城鎮(zhèn)產(chǎn)生和分布的最主要因素之一。

2.政策基于空間公平的原則導(dǎo)向，是區(qū)域間能保持相對(duì)平衡的重要原因。從當(dāng)前特色小城鎮(zhèn)的空間布局看，雖然東部地區(qū)領(lǐng)先，中西部地區(qū)相對(duì)落后，但差值如果以省、自治區(qū)、直轄市為單位來衡量，總體上還是相對(duì)平衡的。也能反映出相關(guān)政策基于空間公平的原則導(dǎo)向。如果以國(guó)家部委對(duì)特色小城鎮(zhèn)的核心理念要求作為標(biāo)準(zhǔn)來看，中西部以及東北地區(qū)入選的特色小城鎮(zhèn)中，還有不少存在差距。特別是在地方層面，出現(xiàn)過將一些新規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)、旅游、教育、工業(yè)、拆遷安置等項(xiàng)目冠以特色小城鎮(zhèn)的名義來開發(fā)，甚至還包括房地產(chǎn)項(xiàng)目和遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)劃條件的項(xiàng)目。而另一方面，像東部這種較多小城鎮(zhèn)能達(dá)到特色小城鎮(zhèn)選擇標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，則采用設(shè)置上限的方式，維持相對(duì)平衡。

3.特色小城鎮(zhèn)與大城市的關(guān)系，決定了特色小城鎮(zhèn)在大城市群內(nèi)部或周邊具有較高的集中性。特色小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是以一定條件作為前提的。第一，特色小城鎮(zhèn)要求培育特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。特色小城鎮(zhèn)要求以戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)等產(chǎn)業(yè)類型為重，而大城市、城市群在資本、技術(shù)、人才、服務(wù)、市場(chǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素方面的優(yōu)勢(shì)，決定了特色小城鎮(zhèn)必然在接近城市的區(qū)域內(nèi)發(fā)展較快。

第二，特色小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有較高要求。特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超一般小城鎮(zhèn)，規(guī)模相當(dāng)?shù)奶厣〕擎?zhèn)投資額往往是一般小城鎮(zhèn)的幾倍甚至幾十倍。特色小城鎮(zhèn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施輻射網(wǎng)絡(luò)中建設(shè)，則可依托城市自身作為區(qū)域多類型基礎(chǔ)設(shè)施和功能布置節(jié)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)發(fā)展，極大節(jié)省以市場(chǎng)為主體的特色小城鎮(zhèn)開發(fā)方的開發(fā)成本。

第三，特色小城鎮(zhèn)對(duì)外向型發(fā)展和對(duì)接外部消費(fèi)市場(chǎng)有更高要求。特色小城鎮(zhèn)因產(chǎn)業(yè)選擇與以往小城鎮(zhèn)的差別，導(dǎo)致外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度更高。相對(duì)于一般小城鎮(zhèn)來說，特色小城鎮(zhèn)能提供更豐富、更高端的產(chǎn)品供給，這與現(xiàn)代城市居民的消費(fèi)要求和能力更吻合。

第四，特色小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)創(chuàng)新體制機(jī)制的要求。特色小城鎮(zhèn)的創(chuàng)建涉及政府服務(wù)模式、社會(huì)治理參與模式等多方面的改革突破，而城市群和大中小城市自身也是改革的重點(diǎn)區(qū)域，因此，對(duì)特色小城鎮(zhèn)體制機(jī)制創(chuàng)新的理解和寬容度較大。

4.東部和中西部地區(qū)特色小城鎮(zhèn)類型的差異反映區(qū)域產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的巨大差異。特色小城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇與城鎮(zhèn)發(fā)展類型息息相關(guān)，直接反映了東部和中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的巨大差異。

第一，特色小城鎮(zhèn)在中西部地區(qū)發(fā)展以文化旅游小鎮(zhèn)的形態(tài)為主，反映了中西部小城鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中對(duì)自然資源和外部游客市場(chǎng)依賴性較強(qiáng)的特征。中西部地區(qū)第一批旅游類型特色小城鎮(zhèn)占比超過七成。因此，在國(guó)家級(jí)第二批特色小城鎮(zhèn)認(rèn)定工作中，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出了“以旅游文化產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色小城鎮(zhèn)推薦比例不超過1/3”的明確要求。

第二，農(nóng)業(yè)類型小鎮(zhèn)在中西部地區(qū)增長(zhǎng)較快，反映了區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際特點(diǎn)。

第三，東部出現(xiàn)的工業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)類型特色小城鎮(zhèn)，反映了東部較高的要素和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。東部的工業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)類型特色小城鎮(zhèn)已經(jīng)涉及互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、金融等高端技術(shù)和服務(wù)。這些一般概念中的“城市產(chǎn)業(yè)”選擇特色小城鎮(zhèn)為發(fā)展載體的現(xiàn)象說明，東部地區(qū)在資源要素、人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、信息網(wǎng)絡(luò)、交通互聯(lián)等多方面已進(jìn)入較高發(fā)展水平。

優(yōu)化中國(guó)特色小城鎮(zhèn)空間布局的政策建議

1.客觀看待特色小城鎮(zhèn)的空間格局分布，適當(dāng)調(diào)整基于建制鎮(zhèn)要求和公平性原則的選擇標(biāo)準(zhǔn)。首先，特色小城鎮(zhèn)在空間格局以及變化趨勢(shì)中已經(jīng)顯示出了政策引導(dǎo)的積極意義。實(shí)際上，中國(guó)人口向規(guī)模較大的城市遷移的特征明顯，而規(guī)模小的城市、城鎮(zhèn)發(fā)展困難，已成為阻礙城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題之一。特色小城鎮(zhèn)的提出以及相關(guān)政策的出臺(tái)，有效刺激了各區(qū)域小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

其次，適當(dāng)調(diào)整基于建制鎮(zhèn)要求和區(qū)域公平性原則的選擇標(biāo)準(zhǔn)。不少城市群內(nèi)、大城市周邊的特色小城鎮(zhèn)屬于“非建制鎮(zhèn)”，應(yīng)鼓勵(lì)這些能在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)，且能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)申報(bào)特色小城鎮(zhèn)。在評(píng)選國(guó)家級(jí)特色小城鎮(zhèn)時(shí)，要尊重區(qū)域差異和客觀發(fā)展規(guī)律，對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)，則要適當(dāng)放開名單數(shù)量。同時(shí)，選擇特色小城鎮(zhèn)要從各地區(qū)實(shí)際出發(fā)，真實(shí)體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，不搞區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡、數(shù)量要求和政績(jī)考核，防止盲目發(fā)展、一哄而上。

2.特色小城鎮(zhèn)建設(shè)必須尊重客觀規(guī)律，大城市群內(nèi)部和周邊是小城鎮(zhèn)發(fā)展的有利空間。首先，應(yīng)尊重客觀規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，鼓勵(lì)大城市群內(nèi)部或周邊的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。從目前的特色小城鎮(zhèn)分布來看，向城鎮(zhèn)群集聚的趨勢(shì)明顯。因此，在未來的特色小城鎮(zhèn)培育工作中，理應(yīng)將區(qū)位條件放在更高的位置，優(yōu)先選擇大城市群內(nèi)部和周邊發(fā)展。在發(fā)展距離城市較遠(yuǎn)區(qū)域的特色小城鎮(zhèn)時(shí)，則必須對(duì)改善交通條件提出更高要求。

其次，城市群和城市要利用特色小城鎮(zhèn)增強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)力。把特色小城鎮(zhèn)作為城市群發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，利用特色小城鎮(zhèn)疏解特大城市等城市的人口、產(chǎn)業(yè)以及非核心功能，緩解空間過度集中導(dǎo)致的大城市“城市病”等問題。

最后，積極鼓勵(lì)區(qū)位和基礎(chǔ)良好，有潛力的小城鎮(zhèn)創(chuàng)建“特色小城鎮(zhèn)”。要進(jìn)一步完善對(duì)特色小城鎮(zhèn)選取標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)評(píng)價(jià)，將區(qū)位、交通等因素納入特色小城鎮(zhèn)選擇標(biāo)準(zhǔn)，挖掘出有潛力開發(fā)的小城鎮(zhèn)。

3.產(chǎn)業(yè)是特色小城鎮(zhèn)的原動(dòng)力，不能因?yàn)闆]有特色產(chǎn)業(yè)就轉(zhuǎn)向看似門檻較低的旅游業(yè)。首先，特色小城鎮(zhèn)要重視特色產(chǎn)業(yè)的培育。要準(zhǔn)確理解特色小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵特質(zhì)，立足各地區(qū)要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，挖掘最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長(zhǎng)的特色產(chǎn)業(yè)，打造出具有核心競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)生態(tài)。要避免區(qū)域內(nèi)特色小城鎮(zhèn)類型高度相似，同質(zhì)化嚴(yán)重、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇的現(xiàn)象。在發(fā)展特色小城鎮(zhèn)中，要牢記特色資源不等同特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步強(qiáng)化特色資源開發(fā)。

其次，預(yù)防地產(chǎn)化風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持原則，合理引導(dǎo)地產(chǎn)企業(yè)參與投資建設(shè)?？陀^看待房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)特色小城鎮(zhèn)的投資行為，鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，改變發(fā)展理念、運(yùn)營(yíng)能力和發(fā)展的模式。在企業(yè)參與特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要求長(zhǎng)期參與，加強(qiáng)政府對(duì)特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)監(jiān)管，警惕打旅游、養(yǎng)老等名號(hào)，實(shí)際進(jìn)行地產(chǎn)化開發(fā)的特色小城鎮(zhèn)，避免出現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)在獲得認(rèn)定后房地產(chǎn)化的發(fā)展趨勢(shì)。正確處理地產(chǎn)企業(yè)投資特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅能防止特色小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)化風(fēng)險(xiǎn)，還將帶動(dòng)引領(lǐng)地產(chǎn)等行業(yè)轉(zhuǎn)型。

4.特色小城鎮(zhèn)政策需要進(jìn)一步完善，注重分類、分區(qū)引導(dǎo)。首先，注重分類引導(dǎo)。從空間上看，中國(guó)特色小城鎮(zhèn)包括“特色小城鎮(zhèn)”和“特色小鎮(zhèn)”兩種形態(tài)。從長(zhǎng)期看，兩者在城鎮(zhèn)體系中的職能、功能等方面都會(huì)趨于相同。但在短期內(nèi)，因?yàn)閮烧咴谔岢霰尘啊⒛繕?biāo)、措施等方面還存在不同，因此建議分類施策。

其次，注重區(qū)域差異，適當(dāng)對(duì)中部、西部、東北加大政策支持力度。東部相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以多考慮非建制鎮(zhèn)形式的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，尤其是大城市周邊的適合疏解大都市功能的發(fā)展平臺(tái)和一些經(jīng)濟(jì)體量及規(guī)模已接近中小城市的城鎮(zhèn)。中部、西部地區(qū)以及東北地區(qū)可以適當(dāng)多考慮具有資源優(yōu)勢(shì)、具有就地城鎮(zhèn)化潛力的建制鎮(zhèn)進(jìn)行培育。從全國(guó)特色小城鎮(zhèn)整體布局來看，建議適當(dāng)加大中西部地區(qū)的吸引力，通過政策引導(dǎo)，吸引投資主體找到有特色資源、特色產(chǎn)業(yè)和具有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，撬動(dòng)中西部、東北以及邊疆地區(qū)的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展。

5.充分發(fā)揮特色小城鎮(zhèn)的空間集約經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)作用，促進(jìn)區(qū)域和城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，特色小城鎮(zhèn)豐富了小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的功能作用。小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，特色小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化格局中的活力點(diǎn)，將逐漸影響更多數(shù)量的小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)形成以城市群為引領(lǐng)，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，對(duì)完善中國(guó)“金字塔型”城鎮(zhèn)體系具有重要的意義。

其次，特色小城鎮(zhèn)是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的重要探索，但不是唯一模式。對(duì)于還不具備特色小城鎮(zhèn)發(fā)展條件的大多數(shù)小城鎮(zhèn)來說，要堅(jiān)決避免盲目模仿抄襲。立足自身范圍做好相應(yīng)的基礎(chǔ)建設(shè)、配套服務(wù)，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)體系的有機(jī)協(xié)調(diào)，將是更加務(wù)實(shí)的選擇。

（作者單位為國(guó)研中心公共管理與人力資源研究所）