重溫分稅制的驚心動(dòng)魄

亓坤

回顧中國(guó)財(cái)稅改革走過的歷程，許多財(cái)政專家都公開表示，1994年進(jìn)行的分稅制改革是財(cái)稅改革的里程碑，它對(duì)財(cái)稅體制形成今天的模式，功不可沒。

1992年，改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革指明了航向，隨后中國(guó)出現(xiàn)持續(xù)性的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，然而經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)并沒有帶動(dòng)和促進(jìn)國(guó)家財(cái)力的同步增長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)，政府財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不斷下降，財(cái)政十分困難，有出現(xiàn)第二年的預(yù)算無論如何都安排不了的情況，甚至發(fā)生過中央財(cái)政向地方財(cái)政“借錢”的事。政府面臨前所未有的“弱中央”的窘迫狀態(tài)，同時(shí)無法調(diào)控經(jīng)濟(jì)的過熱。財(cái)政體制改革迫在眉睫。

最硬的骨頭

中央財(cái)政的捉襟見肘，引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)財(cái)稅改革工作的常務(wù)副總理朱基親自帶領(lǐng)部委官員走向地方進(jìn)行調(diào)查、測(cè)算、研究、征求意見。1993年7月23日，朱基在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上提出了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)分稅制改革的想法。8月30日，分稅制改革的第一個(gè)方案出臺(tái)，9月2日中央政治局常委會(huì)議討論通過。

隨后受當(dāng)時(shí)江澤民總書記、李鵬總理的委托，朱基要到地方介紹推進(jìn)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)政體制、金融體制、投資體制等方面的改革內(nèi)容，同時(shí)與地方政府同志一起就落實(shí)改革的方案進(jìn)行商量，一起算賬，大刀闊斧的改革開始了。但朱基表示，實(shí)施分稅制改革方案，比提出這項(xiàng)方案難一百倍。

朱基去的第一站是海南，第二站是廣東。

作為我國(guó)東南沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在許多改革實(shí)例中，廣東都先走了一步。例如在黨中央和國(guó)務(wù)院的支持下，廣東率先實(shí)行財(cái)政包干體制，對(duì)廣東的經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展起了很大的作用。可以說黨中央對(duì)廣東實(shí)行的特殊政策、靈活措施，才促使了廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展如此迅速。

在上次財(cái)政改革當(dāng)中，廣東省委給中央寫了報(bào)告，要求廣東單獨(dú)實(shí)行“包干”。當(dāng)時(shí)，全國(guó)的財(cái)政體制大體上分為收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助幾個(gè)模式，另外還有五五分成的分稅制試點(diǎn)。這種狀況，被形象地比喻為“一省一率”的財(cái)政體制。

但此次改革，廣東方面表示對(duì)實(shí)行分稅制時(shí)機(jī)是否成熟還存在多重疑慮。他們強(qiáng)調(diào)，1992年廣東財(cái)政收入223億元，上繳給中央23億元，已經(jīng)做出了占財(cái)政收入10%以上的貢獻(xiàn)。由于廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，財(cái)政收入這塊“蛋糕”也發(fā)展得很快。如果包干制取消，還要不要在20年內(nèi)趕上“四小龍”？他們認(rèn)為，如果按全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上所提出的分稅制改革，廣東就“什么大事也不能干了”。他們提出疑問，廣東作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展特區(qū)，如果要保持經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，在分稅制的同時(shí)，廣東省關(guān)于減稅的特殊政策還要不要實(shí)行？

據(jù)此，朱基把當(dāng)時(shí)的財(cái)政部部長(zhǎng)連同預(yù)算司司長(zhǎng)叫來商討。手上拿著廣東省給他的兩張表格，核心內(nèi)容是如果包干體制10年不變，地方財(cái)力會(huì)有一個(gè)較大的增長(zhǎng)；但實(shí)行分稅制后的10年內(nèi)，中央將從廣東多拿1000多個(gè)億。朱基表示，如果廣東搞垮了，追不上“四小龍”，就成了咱們的“罪狀”。

司長(zhǎng)對(duì)朱基說：“按照已經(jīng)修改后的方案，廣東這筆賬的計(jì)算口徑不對(duì)，因此誤差會(huì)很大?！币?yàn)榉侄愔浦匦麓_定增值稅中央和地方按75：25分成，并會(huì)給地方一個(gè)增長(zhǎng)系數(shù)，分稅制如果試行，中央會(huì)從廣東多拿一些財(cái)力，但是將營(yíng)業(yè)稅留給地方，也會(huì)給地方帶來相應(yīng)的增量。朱基要求他們當(dāng)晚做出10年間兩種體制的測(cè)算賬，再行討論。

做兩種體制10年的稅收測(cè)算，大大小小稅種加在一起，非常不易計(jì)算精確，最后測(cè)算的結(jié)果是：中央從廣東所拿財(cái)力比以前預(yù)計(jì)的少了300多個(gè)億，但是分稅制之后，蛋糕做大了，地方的財(cái)力也會(huì)有更大的增長(zhǎng)。在這種情況下，就不會(huì)因此影響廣東的開放和追趕“四小龍”的步伐。

最后，在廣東要不要試點(diǎn)分稅制問題上，朱基堅(jiān)決地表示，分稅制改革是按照全國(guó)統(tǒng)一的稅制、一樣的比例、一樣的做法，不能出現(xiàn)特例，更不能“一省一率”。同時(shí)他表示說：“從廣東不一定拿走很多財(cái)力。拿廣東1992年的稅收舉例，收入的增加部分，主要靠第三產(chǎn)業(yè)，靠房地產(chǎn)和建筑領(lǐng)域的稅收，而這些第三產(chǎn)業(yè)的稅收是留給地方的，中央一點(diǎn)也沒有拿。”朱基估算到，在分稅制改革中，上海、遼寧這樣的工業(yè)比重大的地方，財(cái)政收入被拿走的比例會(huì)比廣東更高。“當(dāng)然，從絕對(duì)數(shù)來看，廣東的貢獻(xiàn)還是比較大。”

在主要問題上動(dòng)刀

當(dāng)時(shí)的財(cái)稅體制可謂是千瘡百孔，要解決的財(cái)稅問題繁多。1994年分稅制改革主要要解決的矛盾是分配關(guān)系，即調(diào)整了中央政府和地方政府的財(cái)政收入分配方式，劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)，按稅種界定了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，沒有涉及其他財(cái)稅問題。

事實(shí)上，廣東還有一個(gè)特殊情況，除了有“賬內(nèi)賬”，還有“賬外賬”，這“賬外賬”到底多大，誰也說不清楚。在本次改革中，廣東表示，為了保證正常的連續(xù)性，這筆“賬外賬”就不要再收了，讓它能夠保證包干到兩年后的“八五”末期。

朱基考慮到，雖然中央拿走的增值稅并不多，但是下面已經(jīng)很有意見了，因?yàn)橐郧笆遣皇斩惖?。不但所得稅不收，連增值稅也不收，像電力行業(yè)就不收工業(yè)增值稅，讓它留在企業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域。除此之外，預(yù)算外企業(yè)也不收稅。朱基傾向于，為了順利推行分稅制改革，在“八五”期間可以繼續(xù)延續(xù)原有政策。但稅還是要收，收了以后再返還。不收稅是一種不規(guī)范的辦法，任何一個(gè)搞規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家都不會(huì)這樣做。由稅務(wù)總局把稅收上來，不是退給企業(yè)，而是退給廣東省。

當(dāng)時(shí)財(cái)政部的同志擔(dān)心，有了這一條，廣東會(huì)不會(huì)說所有的增值稅都已免掉了。朱基表示，企業(yè)納稅有賬可查，盡管中央少拿一些，但增強(qiáng)了企業(yè)的獲利，會(huì)讓地方有更大的積極性。

朱基的態(tài)度是，堅(jiān)持分稅制是基礎(chǔ)，即堅(jiān)持分設(shè)兩個(gè)稅務(wù)局、分別稅種、分開收稅的原則。但為了保持正常稅收的連續(xù)性，可以采取靈活措施。原則上承認(rèn)這個(gè)“賬外賬”，具體的問題加以甄別。通過這樣的辦法，使電力行業(yè)和其他一些承包辦法可以繼續(xù)下去。

財(cái)稅專家表示，這是一種有針對(duì)性的改革方式。先找主要矛盾開刀，之后漸進(jìn)式進(jìn)行橫向之間的支出管理改革。預(yù)算、國(guó)庫集中支付、收支兩條線、非稅收入都是在分稅制這種大的收入分配關(guān)系確立的情況下有序進(jìn)行的。事實(shí)證明，只有在大布局穩(wěn)定的情況下，推進(jìn)橫向支出管理改革，阻力最小，效果最好。

政策的斟酌

當(dāng)時(shí)，究竟是以1992年的地方收入為基數(shù)，還是以1993年地方收入為基數(shù)？經(jīng)過再三斟酌朱基表示，決定以1992年的為基數(shù)。當(dāng)時(shí)主要考慮距離93年還有幾個(gè)月，如果宣布以93年為基數(shù)，不知又會(huì)出現(xiàn)多少在基數(shù)上做手腳的情況，結(jié)果就會(huì)把稅制搞亂了。但在到海南、廣東考察后，朱基考慮到，財(cái)稅體制改革方案本身有一個(gè)原則：即地方在實(shí)行分稅制前的既得利益格局還是要保持。既得利益應(yīng)該算到1993年，1994年才開始改稅制，所以，1993年的利益不應(yīng)動(dòng)。以1992年為基數(shù)同以1993年為基數(shù)比較，前者中央從地方拿走的比后者多；若考慮地方財(cái)政困難的因素，考慮到順利推行分稅制，也為了抵消政策阻力，則以1993年做基數(shù)為好，這等于把分稅制改革中央財(cái)政集中的時(shí)間推延了一年才實(shí)施。朱基表示，在他看來，推遲一年，中央財(cái)政少集中一點(diǎn)，問題不是很大。

當(dāng)朱基提出可以以1993年為基數(shù)時(shí)，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)劉仲藜和副部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)都持不同意見。他們的理由是：第一，他們認(rèn)為只能以1992年決算為基數(shù)。如果以1993年為基數(shù)賬不好算，到1994年四、五月份才能算清楚；第二，有個(gè)很大問題是各個(gè)省要做手腳，因?yàn)榛鶖?shù)的東西歷年來都是歷史性的，從來沒有預(yù)知的、將來式的。1980年是按1979年底的電報(bào)數(shù)為基數(shù)的，1985年是按1983年的決算數(shù)為基數(shù)的。以前都是靜態(tài)基數(shù)，一旦涉及動(dòng)態(tài)基數(shù)，從開展工作上有難度。

朱基表示，如果地方政府認(rèn)識(shí)一致，大力推行分稅制改革，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)必將發(fā)生大改變，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。取得這樣的結(jié)果，推遲一年是可以的。目的是保證目前既得利益。以1993年為基數(shù)，道理上說得過去，當(dāng)然中央財(cái)政收入會(huì)暫時(shí)少一點(diǎn)。而且，以1993年做基數(shù)，從地方財(cái)政的角度來說也容易推行。同時(shí)，朱基表示，即使決定改為1993年做為基數(shù)，也到要到12月份才宣布，以防止發(fā)生作假和混亂。

現(xiàn)在看來，中央通過分稅制改革方式增加了中央的財(cái)政收入，同時(shí)也增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，也因此中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)行了軟著陸，達(dá)到了“一箭三雕”的好效果。有專家表示，1996年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成功軟著陸與分稅制的實(shí)施有極大的關(guān)系。