深化廣西“林改”配套改革問題芻議

[摘 要] 配套改革是廣西“林改”整體工作的重要組成部分，深化配套改革有利于充分發(fā)揮“林改”作用，有利于保護生態(tài)環(huán)境、促進廣西林業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。當前，應(yīng)當充分認識深化“林改”配套改革的重要性，保持廣西"林改精神"和“林改”速度，按照“林改”整體性要求，不斷完善配套改革的政策體系，加強配套改革措施的制度化、規(guī)范化，加大森林防火宣傳教育力度，增強群眾防火意識，不斷完善森林防火責(zé)任制和森林防火保障機制。

[關(guān)鍵詞] “林改”；配套改革；深化改革；廣西；林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展；森林防火

[項目基金] 2009年廣西區(qū)教育廳研究項目“集體林權(quán)制度改革與廣西林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究”（批準號：200911LX438）的階段性成果

[作者簡介] 莫紹深，欽州學(xué)院社科部副教授，西南大學(xué)馬克思主義學(xué)院高校青年骨干教師國內(nèi)訪問學(xué)者，研究方向：馬克思主義中國化和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究，廣西 欽州，535000

[中圖分類號] F326.27 [文獻標識碼] A [文章編號] 1007-7723（2013）01-0020-0004

2007年以來，廣西集體林權(quán)制度改革（簡稱“林改”）快速推進，2011年底基本完成主體改革。相對于南方林區(qū)其他兄弟省份，廣西“林改”配套改革還需要進一步深化。本文以“林改”后森林防火問題為例，就深化廣西“林改”配套改革、促進廣西林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提出一些粗淺的看法。

一、深化廣西“林改”配套改革的重要意義

（一）配套改革是“林改”整體工作的重要組成部分

“林改”是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既包括勘界確權(quán)發(fā)證等主體改革，也包括林權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度、林業(yè)資源交易制度、林權(quán)抵押貸款制度、森林保險制度、林業(yè)投融資制度、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、社會服務(wù)體系等配套改革任務(wù)。“林改”是一個長期的過程，如果僅止步于“確權(quán)發(fā)證”，忽視經(jīng)營機制的完善、要素市場的培育、林木處置權(quán)和收益權(quán)的落實，那么發(fā)放林權(quán)證也就失去其現(xiàn)實意義，難以調(diào)動群眾耕山育林的積極性。在“林改”中，必須“加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)”、“加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度”、“推進林業(yè)投融資改革。加大林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)貸款財政貼息政策，大力發(fā)展對林業(yè)的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度。加快建立政策性森林保險制度”、“加強林業(yè)社會化服務(wù)?！盵1]

（二）深化配套改革有利于充分發(fā)揮“林改”作用

應(yīng)該說，主體改革只是明晰了產(chǎn)權(quán)，“確權(quán)發(fā)證”只是“林改”工作的第一步。在此基礎(chǔ)上，還必須采取放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費、改革管理等辦法，保障群眾林地經(jīng)營權(quán)、林木處置權(quán)和收益權(quán)落到實處[2]（ P85-86）。只有完成配套改革，才能真正讓林農(nóng)在“林改”中得到更大實惠，實現(xiàn)“林改”的最終目標。

配套改革是主體改革的深化和發(fā)展，目的是為了消除制約林業(yè)發(fā)展的體制、機制障礙，促進林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和林農(nóng)增收，調(diào)動廣大農(nóng)民、林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營積極性，充分發(fā)揮集體林業(yè)資源在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用。具體而言，通過改革林木采伐管理制度、推進林權(quán)抵押貸款，廣大林農(nóng)可以得到更多的政策扶持，獲得更多的銀行貸款，可以將林權(quán)拿到市場上交易，實現(xiàn)林業(yè)資源資產(chǎn)化。廣大林農(nóng)獲得林地的使用、經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，為發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟、尤其是發(fā)展林下經(jīng)濟創(chuàng)造有利條件。

（三）深化配套改革有利于保護生態(tài)環(huán)境、促進廣西林業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

廣西地處亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，雨熱同季，林木生長速度是全國平均水平的3～4倍；生態(tài)區(qū)位重要、自然條件優(yōu)越、物種資源豐富，是南方集體林區(qū)的重要組成部分；維管束植物有8354種，居全國第三位；陸生野生脊椎動物有884種，是全國野生動物較多的省區(qū)之一，是我國南方極為重要的生態(tài)保護區(qū)。我國第三大河流——珠江的主流（西江）在廣西，廣西擔(dān)負著珠江水源涵養(yǎng)林的防護重任。廣西是我國八個石漠化嚴重的省區(qū)之一，石漠化地區(qū)生態(tài)環(huán)境平衡性脆弱，綜合治理的任務(wù)十分繁重。在傳統(tǒng)集體林權(quán)制度框架內(nèi)，生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任落實不到位、效果不明顯。經(jīng)過第一階段“林改”，集體林權(quán)確定給農(nóng)戶后，林農(nóng)成了山林主人，農(nóng)民護林、造林的積極性空前高漲，思想觀念發(fā)生了根本的變化——從“要我造林、要我護林管林”變?yōu)椤拔乙炝帧⑽乙o林管林”。我們應(yīng)當從開發(fā)利用林業(yè)資源、提升林木（森林）產(chǎn)品綜合效益、改善林業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、構(gòu)建社會化服務(wù)體系和保障體系等諸多方面通盤考慮，及時出臺實施各項配套改革措施，進一步激發(fā)和利用廣大農(nóng)民、林農(nóng)愛林造林護林熱情，為加強環(huán)境保護，建設(shè)“綠色廣西”、“生態(tài)廣西”，實現(xiàn)廣西林業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、深化廣西“林改”配套改革的著力點分析

（一）進一步提高對“林改”配套改革重要性的認識，弘揚廣西“林改精神”、保持廣西“林改”速度，促進配套改革順利推進

廣西“林改”起步比較晚，但是目標明確、領(lǐng)導(dǎo)重視、措施到位、群眾熱情高，“林改”從試點到全面鋪開、從主體改革到配套改革十分迅速。廣西“林改”成效顯著，從后進省區(qū)躋身先進省區(qū)行列，被稱為全國林改的“后起之秀”、質(zhì)量標兵和一面旗幟。自從“林改”配套改革以來，廣西先后完成先行試點和擴大試點任務(wù)，現(xiàn)在正向其他縣（市、區(qū)）全面推進。在深化“林改”配套改革工作過程中，要進一步加強宣傳教育，克服和消除一些地方和部門干部群眾對配套改革的消極心理和畏難情緒，進一步提高對“林改”配套改革重要性的認識，弘揚“后來居上、奮勇當先”等廣西“林改精神”，保持廣西“林改”速度，促進配套改革按計劃如期推進。

（二）按照“林改”整體性要求，完善配套改革的政策體系

廣西自2010年6月啟動“林改”配套改革以來，先后出臺實施《林權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》、《集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《公益林管理辦法》、《實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》、《關(guān)于建設(shè)林業(yè)強區(qū)的決定》、《關(guān)于大力推進林下經(jīng)濟發(fā)展的意見》等一系列規(guī)章制度、政策措施，有力推進廣西“林改”配套改革。當前，針對主體“林改”基本完成后隨之出現(xiàn)的林權(quán)交易、林業(yè)投融資、林權(quán)抵押、森林資源資產(chǎn)評估、森林保險、民營造林、“托管造林”、林區(qū)（林木）分類管護、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)指導(dǎo)、森林（病、蟲、火等）自然災(zāi)害防護等方面的問題，廣西深化“林改”配套改革的主要著力點，應(yīng)當是著重深化林權(quán)評估、林權(quán)流轉(zhuǎn)體制、林權(quán)交易平臺、抵押貸款和森林保險、林業(yè)投融資體制、商品林采伐管理制度、林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制、林業(yè)社會化服務(wù)體系、森林資源保護體系等相關(guān)配套改革[3]（P69-70）。不斷完善各級林權(quán)登記管理中心、林權(quán)交易中心；創(chuàng)造條件，建立各地市和全區(qū)林權(quán)交易中心；出臺實施林業(yè)經(jīng)濟專業(yè)合作組織規(guī)章制度；完善民營林業(yè)發(fā)展的規(guī)章制度；消除“林改”后的管理盲區(qū)，不斷完善配套改革的政策體系。如“托管造林”問題， 由于主管部門缺乏法律依據(jù)，林業(yè)部門只能把好“發(fā)證關(guān)”，而對于“托管造林”中產(chǎn)生的經(jīng)濟糾紛、非法集資、合同欺詐等問題束手無策[4]（P45-48）。在國家出臺統(tǒng)一指導(dǎo)意見之前，廣西應(yīng)當先行出臺民營林業(yè)、“托管造林”等方面的規(guī)章制度，以消除“林改”和林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的制度障礙。

（三）加強配套改革措施的制度化、規(guī)范化

第一，生態(tài)林、公益林、防護林模范經(jīng)營管理的獎勵應(yīng)當制度化。一方面，林業(yè)的生態(tài)效益具有公共物品屬性，是一種難以計價的公共物品，難以通過市場獲得回報；另一方面，森林資源培育的周期長，占用大量的經(jīng)營資金，又面臨來自自然和社會領(lǐng)域的多重風(fēng)險，林業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力相對低下。因此，各級政府應(yīng)承擔(dān)為公眾付費的責(zé)任，通過公共財政對生態(tài)林、公益林、防護林模范經(jīng)營管理予以獎勵，并形成制度化。例如，建立公益林補償基金的自然增長機制、森林旅游業(yè)經(jīng)營管理獎勵基金和生態(tài)林、公益林、防護林管護單位、管護人員公共保險制度等。

第二，商品林經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營的補貼應(yīng)當制度化。商品林是廣西林業(yè)資源的主體，是廣大林農(nóng)增收致富的源泉，也是“林改”配套改革的主要管理和服務(wù)對象。給予商品林經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營一定的補貼，對降低林業(yè)生產(chǎn)成本，保證森林資源再生產(chǎn)活動順利進行，提高商品林經(jīng)營主體的收益水平，增強持續(xù)經(jīng)營能力有著十分重要的作用[5]（P 62-64）。“林改”啟動以來，廣西各級黨委政府十分重視造林綠化工作，通過采取現(xiàn)金或?qū)嵨镔Y產(chǎn)等直接方式和降低育林基金的征收比例、減免林業(yè)及林產(chǎn)品稅費負擔(dān)、信貸貼息補貼等間接方式，對商品林經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營予以補貼，促進了廣西營造林事業(yè)快速發(fā)展。2012年廣西營造林創(chuàng)造了多項全國第一：人工林面積第一，速豐林面積第一，桉樹面積第一，經(jīng)濟林面積第一，木材采伐限額第一，木材產(chǎn)量第一，全自治區(qū)活立木蓄積量達6.3億立方米，比2007年的5.1億立方米增加23.5%，居全國第七位；木材產(chǎn)量達2100萬立方米，占全國木材產(chǎn)量的四分之一，成為全國最大的木材生產(chǎn)基地[6]。今后對商品林經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營的補貼應(yīng)當逐步提高并形成制度。

第三，防災(zāi)減災(zāi)和林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入應(yīng)當制度化?！傲指摹笔箚蝹€林農(nóng)成為山林的經(jīng)營主體，他們對森林火災(zāi)、病蟲災(zāi)害等危害范圍廣、威脅性大的問題難以應(yīng)對。各級政府應(yīng)發(fā)揮災(zāi)害防范的主導(dǎo)作用，加大對防止和消除災(zāi)害隱患的基礎(chǔ)設(shè)施等投入力度并形成制度，將林區(qū)的交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依法納入發(fā)展規(guī)劃，并在資金上給予保證。

第四，林業(yè)專業(yè)合作組織應(yīng)做到管理規(guī)范化、政策優(yōu)惠制度化。對林業(yè)經(jīng)濟專業(yè)合作組織應(yīng)當堅持“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿，依法設(shè)立、依法管理，強化服務(wù)、合作互利”等原則，做到管理規(guī)范化實行“三免三補三優(yōu)先”政策，即免收登記注冊費、免收增值稅、免收印花稅，實行林木種苗補助、貸款貼息補助、森林保險補助，采伐指標優(yōu)先安排、科技推廣項目優(yōu)先安排、國家各項扶持政策優(yōu)先享受等[4]（P 47），使政策優(yōu)惠制度化，為林業(yè)專業(yè)合作組織發(fā)展營造寬松的政策環(huán)境。

三、“林改”后廣西森林防火工作出現(xiàn)的問題與對策

（一）“林改”對廣西森林防火工作的不利影響

“林改”后，集體林地、林木承包到戶，“單家獨戶經(jīng)營”為主的格局由于產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接，短期內(nèi)促進廣西林業(yè)發(fā)展的效果比較明顯。但這種格局如果長期延續(xù)下去，可能對廣西林業(yè)經(jīng)營水平和林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展造成不利影響，特別是對森林防火工作的影響更加明顯。

第一，“林改”加大了森林火災(zāi)隱患。廣西林區(qū)多屬傳統(tǒng)的農(nóng)村山區(qū)。長期以來，廣大農(nóng)民有野外用火、特別是野外生產(chǎn)性用火的習(xí)慣，但是群眾森林防火意識不強，沒有野外生產(chǎn)性規(guī)范用火的意識。非林區(qū)群眾對野外違章作業(yè)引起火災(zāi)的危害性認識不足，甚至存在“事不關(guān)己高高掛起”、“各人自掃門前雪、休管他人瓦上霜”等不良心理?！傲指摹焙螅值?、林木承包到戶，從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人員增多，林地內(nèi)人員活動頻繁，加大了森林火災(zāi)隱患。此外，廣大農(nóng)村土葬、定期掃墓、祭祀（祭奠）等習(xí)慣，尤其是在清明、重陽等時節(jié)野外掃墓的傳統(tǒng)習(xí)慣由來已久，群眾祭祀（祭拜）、掃墓活動極其分散，防范火種進山、防范森林火災(zāi)的難度非常大，加上“五一”、“十一”等旅游旺季進山游客的不良用火習(xí)慣，森林火災(zāi)隱患增多，森林防火形勢更加嚴峻。

第二，“林改”一定程度上削弱了廣西原有森林防火體制。廣西原有森林防火工作體制為“自治區(qū)-地、市-縣（區(qū)、市）-鄉(xiāng)、鎮(zhèn)-村屯”四級防火責(zé)任制，政府主導(dǎo)、地方（部門、基層）負責(zé)，縱向管理特征突出?？v向與區(qū)域森林防火責(zé)任——即自治區(qū)垂直管理的國有林場與各地市管理的集體林地防火責(zé)任以及林區(qū)森林旅游景區(qū)防火責(zé)任之間的關(guān)系有待加強；森林防火“一盤棋”的觀念，森林防火體制機制的統(tǒng)一性、規(guī)范性有待提高?！傲指摹焙螅w林權(quán)的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)與防火責(zé)任存在脫節(jié)現(xiàn)象。部分林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者只講“林改”帶來的好處和利益，不講或少講防火責(zé)任，特別是集體防火、協(xié)同作戰(zhàn)觀念逐步消失，森林防火形勢更為嚴峻。路況不好的偏遠山區(qū)一旦發(fā)生森林火災(zāi)，后果十分嚴重。如何有效地防治森林火災(zāi)、減小災(zāi)害損失等問題有待于認真思考[7]（P242-244）。

第三，“林改”降低了失火（放火）成本，“依法治林”難度加大。廣西許多山區(qū)農(nóng)村地處偏遠，交通不便，又不屬國有林區(qū)，部分群眾森林防火意識比較淡薄，大家都沒有認識到放火、失火必須承擔(dān)民事、行政甚至刑事責(zé)任?！傲指摹焙?，對人為山林火災(zāi)，群眾沒有向上報告（或及時上報）的意識，認為除非能夠抓住放火賊，否則報與不報一個樣，所以主要靠自發(fā)撲救或林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者組織撲救，撲救效率低不說，還降低了“放火”成本、縱容了縱火犯罪嫌疑人；如果是村民自己不慎失火，一般是私下協(xié)商解決，失火者能夠承認、愿意作出一定的賠償算是好的結(jié)果，否則“誰家的山林被燒，誰就自認倒霉”，或者“山林燒了，過幾年就會長出來”。部分地方專業(yè)干部“依法治林”觀念不夠強，甚至森林火災(zāi)事件實際上并沒有立案，所以不能稱為森林火災(zāi)案件，最后不了了之。失火、放火等行為“違法成本”太低、“依法治林”意識不強，嚴重影響森林防火工作。

（二）“林改”后廣西森林防火工作的對策與建議

第一，加大森林防火宣傳教育力度。森林防火工作的基礎(chǔ)是群眾，重點在基層和農(nóng)村。據(jù)調(diào)查，“林改”后的森林火情主要由人為因素引發(fā)。因此，要不斷通過宣傳教育，向群眾宣傳森林防火工作的重要意義，廣泛宣傳、普及科學(xué)防火、安全撲火常識，使“護林防火，人人有責(zé)”成為人們的自覺行動。通過宣傳森林火災(zāi)典型案例，使林區(qū)廣大干部職工始終保持清醒的頭腦，牢固樹立“林區(qū)大事，防火第一”的思想。同時，要對各種森林防火宣傳設(shè)施設(shè)備定期檢查和維護，防火關(guān)鍵區(qū)域、地段要設(shè)置永久性森林防火宣傳警示牌，張貼防火宣傳標語，營造濃厚防火氛圍，全面提高群眾防火意識。

第二，完善森林防火責(zé)任制。一要建立健全以“三線”責(zé)任制為主體，縱向延伸到村民委員會、村民小組、林農(nóng)戶主，橫向覆蓋各支持保障部門的責(zé)任機制，在“四個責(zé)任人”制度的前提下，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、村民委員會主任、村民小組長、林農(nóng)戶主的森林防火工作職責(zé)。二要按照“民辦、民管、民受益”的原則，積極引導(dǎo)農(nóng)民自愿成立民間護林“防盜、防火、防病蟲害”組織，建立森林災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機制和防治服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步形成生態(tài)公益林以政府為主、商品林以業(yè)主為主的群防群治森林防火聯(lián)防體系，有效解決林權(quán)到戶后一家一戶防火力量單薄、撲火風(fēng)險高的問題。三要建立政府負責(zé)、村級有組織、經(jīng)營者合作、全民有責(zé)的管理體制，促進全社會共同防火。

第三，完善森林防火保障機制。一要建立以政府投入為主、經(jīng)營者投資投勞、社會支持贊助，能夠滿足基本需求、長效穩(wěn)定、多方融資的投入機制和經(jīng)費保障機制。二要加強火災(zāi)隱情監(jiān)管機制。一方面，要建立健全野外用火監(jiān)管機制，切實加強監(jiān)管力度。采取疏堵結(jié)合的方式，做到“見煙就查、違規(guī)必罰、失火嚴懲”；另一方面，要建立對無行為能力或限制能力人員的監(jiān)管制度，落實監(jiān)護人的職責(zé)，小孩失火，家長負責(zé)，聾啞、癡呆及精神病人失火，監(jiān)護人負責(zé)[8]（P57）。三要盡快引入森林保險機制，最大限度減少農(nóng)民、林農(nóng)的損失，減少政府和林業(yè)部門的支出。比如，通過林業(yè)部門與保險機構(gòu)配合，由業(yè)主出資參與森林保險，一旦有意外，則由保險機構(gòu)負責(zé)理賠[9]（P36）。四要創(chuàng)新防火培訓(xùn)和撲救機制?！傲指摹焙?，大部分“私有林”連為一體，一旦發(fā)生森林火災(zāi)，群眾沒有撲火專業(yè)技能和裝備，增加了撲火人員傷亡的隱患。各級森林防火業(yè)務(wù)部門要以村為單位，幫助林農(nóng)組建撲火應(yīng)急隊伍，為其配備必要的撲火機具；建立森林防火培訓(xùn)機制，使群眾對如何防范森林火災(zāi)的發(fā)生、怎樣使用撲火機具、實施計劃燒除、開挖森林防火隔離帶、撲火安全自救等基本常識有所了解。在此基礎(chǔ)上，定期不定期對群眾進行防撲火技能培訓(xùn)和演練，切實增強廣大群眾防范和撲救森林火災(zāi)的實際操作能力，使其能夠科學(xué)、安全、高效地防控森林火災(zāi)，有效避免撲火過程中發(fā)生人身傷亡事故，不斷提高防撲火災(zāi)能力和撲救效果。

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