檢察機關作為民事公益訴訟原告的基礎

[基本案情]2009年11月，云南省昆明市人民檢察院在環(huán)境保護聯(lián)動執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)自2009年7月開始，昆明三農農牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司，在未按環(huán)評批復要求建成污水收集處理設施的情況下，即陸續(xù)允許養(yǎng)殖戶進入養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)豬，廢水滲入地下水系統(tǒng)，導致距附近的七里灣大龍?zhí)端|變壞，并可能對幾大水庫及數(shù)千名居民的用水安全造成嚴重的污染威脅。對此，昆明市環(huán)保局作為原告向昆明市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，昆明市人民檢察院僅以出具支持起訴意見書對原告進行了支持。經(jīng)過一二審判決，原告的訴訟請求得到支持，三農農牧有限公司、羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”支付人民幣417.21萬元，并支付評估費人民幣132520元。

在這起民事公益訴訟案件中，原告環(huán)保局勝訴，檢察機關作為支持起訴的身份參與了整個訴訟過程，但是檢察機關能夠以公開身份支持起訴參與民事公益訴訟，為何不能直接作為原告參與民事公益訴訟，這就引發(fā)了檢察機關是否具有民事公益訴訟原告資格合理性的討論。

一、檢察機關作為民事公益訴訟原告的權利基礎

本文案例中，由于法律及司法解釋沒有明確賦予檢察機關民事公益訴訟原告主體地位資格，“迫使”檢察機關只是以支持起訴的身份參與本案。我們知道，國家機關或者說國家創(chuàng)設某個具有行政職權的機構，要求這一機構履行行政職能時不能需要另一個國家機關進行“支持”。一個國家機關支持另一個國家機關起訴，本身在邏輯上就不通，理論上也是不通的，實踐上更是浪費國家資源。從法律制度上講，“支持”這樣的制度配置也不科學也不合理。作為國家機關的檢察機關既然全程參與了訴訟過程，另一個國家機關——環(huán)保局，就不必須參與整個訴訟過程了。

討論檢察機關能否具備民事公益訴訟原告主體資格，我們就需要對公益訴權的性質進行探討。目前，關于公益訴訟的性質有三種學說：公權保障說、意思自治說、結合說。首先，公權保障說認為公共利益的保護應該由國家機關來擔負，公民把管理國家事務的權利部分地讓渡給了國家，國家機關作為公民權利的行使代表，理應承擔保護公民的公共利益不受侵犯之責，國家機關要維護公共利益與公共秩序的穩(wěn)定。但是，這種學說把國家機關的職能過于理想化，忽略了國家機關怠于行使權力或濫用權力的情形。其次，關于意思自治說，認為公益訴權行使的主體應該是公民與社會團體組織，對公共利益的侵害直接或間接地與公民個人有關。既然公民是公共利益的享有者，自然是這種權利的維護者。此種學說過分強調了公民的個體意思，但未考慮到在司法實踐中個人訴訟地位與力量的失衡。第三種是結合說，是對以上兩種學說的綜合。即將公益訴權的主體擴展到國家機關、社會團體以及公民個人，以更全面地保護公共利益。無論法律規(guī)定采用哪種學說，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，負有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責，檢察機關履行法律監(jiān)督職責沒有自己的私利，它的活動都是代表國家或者社會公共利益，應賦予檢察機關以原告訴訟主體的身份向法院提起訴訟，啟動民事公益訴訟程序的權利，即公益訴權。而且檢察機關具有其作為民事公益訴訟原告的優(yōu)越性，一方面，檢察機關擁有豐富的訴訟經(jīng)驗，具有一支優(yōu)秀的法律工作人員隊伍。另一方面，檢察機關在辦理刑事案件時，有可能發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的民事違法行為，如果符合立案的標準，就可直接向法院提起民事公益訴訟。

二、檢察機關作為民事公益訴訟原告的法律基礎

2012年《民事訴訟法》修改之前，檢察機關作為民事公益訴訟的原告在司法實踐中就存在許多案例。檢察機關之所以能以原告的身份參與民事公益訴訟就是因為其作為民事公益訴訟原告一般被認為具有充分的憲法上的依據(jù)?！稇椃ā返?條規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。”具有類似規(guī)定的還有第13條和第15條。雖然只是原則性的規(guī)定，但是足以為民事公益訴訟的存在以及檢察機關為了維護公共利益而提起民事公益訴訟提供憲法上的依據(jù)。公共利益的主體是整個社會，但是社會并非實在的主體，其利益必須需要一個實在的主體進行維護，當其利益受到社會中個別成員的侵犯與損害時，存在一個實在主體動用國家資源進行救濟與維護。而檢察機關因其自身的訴訟資源占有的優(yōu)越性及設置時擔負的歷史使命，理應成為公共利益的代表。這是《憲法》第129條賦予其法律監(jiān)督機關的責任，[1]同時也為其成為民事公益訴訟原告提供了憲法依據(jù)。

《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院提起公訴時，可以提起附帶民事訴訟。”“提起附帶民事訴訟”從性質上看就是提起民事訴訟。這一規(guī)定，可以認為法律明確賦予了檢察機關作為公共利益的代表行使民事起訴權。只不過行使這一權利的前提條件是有犯罪發(fā)生，而且給國家、集體財產(chǎn)造成損失。這是目前明確規(guī)定檢察機關可以為了公共利益可以提起民事訴訟的法律規(guī)定，也可被認為法律明確賦予了檢察機關民事公益訴權，只不過是限定了范圍而已。而現(xiàn)行《民事訴訟法》并沒有明確規(guī)定檢察機關在國家、集體財產(chǎn)遭受損失時有權提起民事訴訟。這實際上導致了《民事訴訟法》與《刑事訴訟法》的不協(xié)調，致使這兩大訴訟法中關于檢察職能定位脫節(jié)。這一缺陷必然要求立法來彌補。

現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條初次對民事公益訴訟作了規(guī)定，這是民事公益訴訟在程序法上的首次突破，該條對民事公益訴訟的案件范圍采取了列舉加概括，且將對民事公益訴訟的起訴主體規(guī)定為法律規(guī)定的機關、有關組織。公共利益受損害時需要有能夠代表這個利益的國家機關出面求償?shù)模@個機關在性質與職能上必須能擔當此任，且沒有憲法上的限制。由于性質和在國家政權結構中的地位決定了人民代表大會和人民法院不易擔當此任。政府可代表公共利益進行行政活動，但政府可以憑借行政權并輔之以人民法院的執(zhí)行權實現(xiàn)其功能，無需提起民事公益訴訟。而只有檢察機關才能相當超脫，擔當提起公益訴訟的重任最為適當。我國權力機關代表人民利益制定法律，檢察機關監(jiān)督法律的統(tǒng)一正確實施，從這個意義上講也就是代表大眾的利益。賦予其民事公益訴權能更有效地實現(xiàn)其職能。所以，這一規(guī)定是民事公益訴訟制度的一大進步，為民事公益訴訟的發(fā)展確實提供了程序法上的依據(jù)，也為檢察機關維護公共利益提供了法律上的支撐。而在本文案例中，如果適用現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關就可“名正言順”地以民事公益訴訟原告的身份向法院直接提起訴訟，無需猶抱琵琶半遮面地“支持”起訴。

在域外法律規(guī)定與司法實踐中，檢察機關大多數(shù)是以訴訟當事人或者訴訟參與人參與到民事公益訴訟中。所以，在《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機關”的基礎上，日后的立法與司法實踐中，有必要賦予檢察機關以明確的民事公益訴訟原告主體資格。

三、檢察機關作為民事公益訴訟原告的實踐基礎

司法實踐中，一些地方檢察院進行了有益的探索，出現(xiàn)了大量檢察機關提起民事公益訴訟的實例?！?997年12月3日，河南省方城縣人民法院《民事判決書》（1997）方民初字第192號支持了我國第一起由檢察機關以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件。”[2]開創(chuàng)了我國檢察機關提起民事公益訴訟的先河。隨后，河南省新野縣人民檢察院代表國家，以原告主體身份，對國有資產(chǎn)流失案件提起訴訟，并成功地保護了國有資產(chǎn)。此外，還有江蘇省無錫市錫山區(qū)人民檢察院以民事公益訴訟人的身份起訴李某、劉某二人，訴稱二人破壞防護林，致使高速公路路面產(chǎn)生橫向流，給任何行駛在高速上的車輛帶來安全威脅，請求法院判決被告補種樹木的民事責任。等等，這樣的例子很多。所以說，檢察機關作為民事公益訴訟的原告在實踐中是可行的，而且其具有的訴訟優(yōu)勢能夠與實力強大的被告形成對抗性，因此，賦予檢察機關民事公益訴訟主體的資格實為可行之舉。“目前，云南嘗試拓寬公益訴訟原告范圍，人民檢察院、行政機關、社會團體組織都可以作為公益訴訟原告?！盵3]

注釋：

[1]《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！?/p>

[2]楊立新：《新中國民事行政檢察發(fā)展前瞻》，載《河南省政法管理干部學院學報》1999年第2期。

[3]參見《云南首例環(huán)境公益訴訟案塵埃落定》，載《人民法院報》2011年6月1日。