涉扶貧惠民補貼職務犯罪的調(diào)查報告黃 嫣

隨著扶貧開發(fā)工作的深入，江州區(qū)的各項扶貧惠民政策及惠民補貼紛至沓來。也正因為如此，各類針對惠民補貼類專項資金的職務犯罪，特別是貪污賄賂犯罪逐漸多起來。江州區(qū)人民檢察院自2009年至今，[1]共對扶貧補貼類職務犯罪行為立案10件24人，其中已向法院提起公訴并由法院作出有罪判決21人，3人還在調(diào)查階段，立案數(shù)占了該院2009年以來全部貪污賄賂案件立案數(shù)的56.7%，涉案金額合計約100余萬元。這些案件中，犯罪對象涉及水產(chǎn)養(yǎng)殖補貼、農(nóng)村死亡教師遺屬生活補貼、農(nóng)機補貼、學生伙食補貼、農(nóng)村公益電影放映補貼等扶貧惠民專項資金，犯罪主體包括村委會主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站站長、國營林場經(jīng)理、電影放映管理處財務人員、鄉(xiāng)村小學校長等基層國家工作人員或依照法律以國家工作人員論的人員，涵蓋了水產(chǎn)畜牧、教育、農(nóng)業(yè)、文化等部門和系統(tǒng)，涉及的罪名有貪污罪、私分國有資產(chǎn)罪、挪用公款罪等。

一、涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件的類型化分析

如其他類案一樣，涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件在其紛繁不一的表現(xiàn)形式下亦存在著共同的特點。

（一）涉及罪名較為集中，多數(shù)為貪污罪

江州區(qū)人民檢察院查處的24人中，涉及的罪名主要包括貪污罪、私分國有資產(chǎn)罪，另有少數(shù)案件為挪用公款罪和受賄罪。其中，貪污罪有15人，約占62.5%；私分國有資產(chǎn)罪有6人，約占25%；挪用公款罪有2人，約占8%；受賄罪有1人，約占4%。由于扶貧補貼類資金的使用、監(jiān)管由特定的部門和特定的人員經(jīng)辦，在政府部門及其工作人員與扶貧對象（受補貼對象）之間又缺乏嚴密正規(guī)的聯(lián)系，所以管理上往往存在漏洞，為個人將專項資金據(jù)為己有提供了便利，從而造成此類案件中貪污罪、私分國有資產(chǎn)罪集中凸顯。

[案例一]2009年14號臺風過后，廣西政府部門下發(fā)了災后重建補助金，崇左市江州區(qū)的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶也在享受補助的范圍。文件規(guī)定，發(fā)放給水產(chǎn)養(yǎng)殖戶的補助金通過發(fā)放魚苗的方式分發(fā)。從事養(yǎng)殖業(yè)的彭某等人得知這一消息后，分別找到了時任水產(chǎn)技術(shù)推廣站站長的韋某，要求韋某將彭某的魚苗場指定為受災戶的魚苗供應地。韋某答應了彭某等人的要求，并為彭某等提供了受補助人員名單。2009年9月，彭某到江州區(qū)畜牧水產(chǎn)局核對發(fā)放魚苗的數(shù)目，最終核定他已發(fā)放的魚苗魚種價值為8萬多元。此時，韋某利用其管理救災補助資金的職務便利，以及資金管理不公開不透明的條件，私自為彭某提供了不符合實際情況的水產(chǎn)站魚苗發(fā)放證明，要求彭某到稅務局開具金額為11萬余元的發(fā)票，后將多套取出來的2萬多元占為已有。

（二）犯罪主體較單一，多為基層公務人員及財務人員

涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件的主體，通常是直接經(jīng)手或管理該類資金的基層公務人員，在江州區(qū)人民檢察院所查處的24人中，只有2人是科級干部，其余22人均為鄉(xiāng)科級以下，占總?cè)藬?shù)的92%。在查處的案件中，財務人員犯罪的比例也較高，共有8人，占全部人數(shù)的33%，他們通常擔任基層單位的會計或出納。由于這些財務人員具有經(jīng)手資金發(fā)放的職務便利條件，從而易與單位主管領(lǐng)導形成共同犯罪。

（三）犯罪客觀方面極其相似，手段通常是作假賬而虛報、冒領(lǐng)資金

涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件的犯罪對象是國家財政劃撥的資金，所以對該類資金施行犯罪，犯罪人員往往首先具有非法占有的主觀目的，進而通過長時間制作假賬，或者不入賬的手段將扶貧資金在單位內(nèi)部私分或占為己有。具體的操作方法有二：一是虛構(gòu)開支或加大開支，套取扶貧資金，而后私分或貪污；二是虛構(gòu)受補貼人員、冒充受補貼人員領(lǐng)取補貼資金歸個人所有。

[案例二]李某是某區(qū)電影放映管理處的副主任，2009年至2010年間，李某與本單位會計、出納共謀，通過虛列電影放映的場數(shù)以及下鄉(xiāng)放電影的油費、餐費等開支，套取農(nóng)村公益電影放映補助專項資金，其中一部分歸他三人共同貪污，另一部分私分給電影管理處職工。

[案例三]蒙某是某村委會副主任，于2007年至2009年間，利用其協(xié)助鎮(zhèn)政府對該村低保戶進行統(tǒng)計、上報及入戶調(diào)查工作的職務便利，虛報其已故父親及其他不符合條件的親戚名字，從而騙取農(nóng)村特困戶居民最低生活保障金歸個人使用。

（四）判決的刑罰較輕，多為緩刑或免于刑事處罰

在江州區(qū)人民檢察院所查處的10件24人涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件中，截至目前已經(jīng)由法院作出判決21人，[2]該21人全部為有罪判決，但其中僅有1人被判處有期徒刑七年的實刑，有6人被判處緩刑，另外14人免于刑事處罰。由于該類案件犯罪主體多為基層國家工作人員，受其職務條件所限，往往犯罪金額都比較小，所以法院在量刑時對這類犯罪人員更傾向于輕型化，在“寬嚴相濟”形勢政策中取其“寬”。

二、涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件法律評價與社會評價之博弈

由于涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件的犯罪對象特殊，故其不可避免的牽涉到法律之外的多方價值考量，因而在法律適用上也就需要面臨更多的法律評價和社會評價的沖突，也更明顯地表現(xiàn)了法學理論中法律作用和社會作用的博弈。

（一）在立案偵查階段，立案與否受到法律以外的多方因素制約

1.受當?shù)攸h委政府對社會經(jīng)濟發(fā)展決策的制約。根據(jù)我國憲法，檢察機關(guān)上下級機關(guān)之間屬于領(lǐng)導關(guān)系，而非采取審判機關(guān)特有的指導關(guān)系，并且檢察院要對人大負責。所以在司法實踐中，檢察機關(guān)查辦職務犯罪案件不可避免要考量法律之外的多種因素，其中當?shù)攸h委政府的經(jīng)濟社會發(fā)展決策是法律適用中重要的權(quán)衡點。

[案例四]在查辦某小學私分國有資產(chǎn)案時，檢察機關(guān)就面臨了黨委政府維護校園穩(wěn)定打造優(yōu)質(zhì)教育長遠規(guī)劃與立案偵查打擊犯罪之間的價值權(quán)衡。該案的基本情況是：校長及財務人員等從地方財政補貼給鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學內(nèi)宿學生的伙食經(jīng)費當中虛報開支，加大糧油、蔬菜、肉類、柴火等各項物品的采購支出費用，并制作一真一假兩套財務賬，將加大伙食開支套取出來的學生伙食費私分給個人。一方面，從黨委政府的決策考慮，教育系統(tǒng)需要穩(wěn)定和諧的育人環(huán)境，而大面積地查處學校有關(guān)人員不可避免地要影響到校園的安定和諧和正常的教學秩序，因此對犯罪的打擊面不宜過大；另一方面，單就法律適用來說，只要有犯罪事實和犯罪主體，就應該依法立案偵查。兩種價值考量不同，必然產(chǎn)生沖突，檢察機關(guān)面臨選擇。

2.受被調(diào)查人一方所代表的團體利益和其他社會力量的同時制約。在法律評價的范圍內(nèi)，案件的情況往往非黑即白，被調(diào)查人只存在有罪與無罪之分，但在社會評價的范圍內(nèi)，問題往往會復雜化，特別是扶貧資金類的職務犯罪案件。

在案例四中，雖然犯罪主體所針對的犯罪對象是國家惠民補貼資金，但其涉及的罪名卻是私分國有資產(chǎn)罪。私分國有資產(chǎn)罪本身所包含的法律評價不同于貪污罪，它不僅僅針對被追究刑事責任的幾名犯罪嫌疑人進行評價，同時也對該幾名犯罪嫌疑人所代表的團體利益進行評價。被私分的國有資產(chǎn)最終是分到了學校教職工手里，平均下來每人分到幾千元不等，數(shù)額并不大。在崇左市這樣一個欠發(fā)達的地區(qū)，教師福利待遇偏低眾所周知，該案犯罪嫌疑人實際上代表了教師這一特殊的團體利益要求，若單從該團體利益的社會價值來衡量，則其行為并未十分違背社會公平正義，反而得到人們一定的理解和共鳴。而若從利益天平另一端的學生家長這一團體的價值要求來判斷，則學校一方的行為就應該受到法律及道德的譴責。如此，將簡單的案件置于法律評價與社會評價之間時，二者便難以協(xié)調(diào)。

（二）在審判階段，法律適用與社會效果往往存在矛盾

涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件的量刑普遍輕刑化與社會公平正義之要求產(chǎn)生了矛盾。該類案件犯罪主體多為基層國家工作人員，受到其地位、職權(quán)的限制，往往犯罪金額都比較小。另一方面，部分個案中被告人的主觀動機社會危害性不大，且悔罪態(tài)度好。所以就法律適用而言，該類案件判決輕刑化無可非議。然而該類案件特殊之處就在于涉及民生民利，社會反響大，關(guān)注度高，其判決結(jié)果可以直接影響社會穩(wěn)定，間接影響經(jīng)濟發(fā)展。在我們對該類案件判決后的回訪中了解到，群眾對于該類犯罪人員的普遍從輕量刑表示不滿意，特別是對貪污救災補助款、貪污農(nóng)村生活補助款等行為。所以，該類案件的法律適用和社會效果存在明顯沖突，這是法律評價和社會評價之間博弈的再一次升級。

三、涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件司法實踐問題的解決

（一）將個案的法律適用置于社會價值綜合考量中權(quán)衡

由于涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件的特殊性，使其在司法實踐中面臨著較其他案件更多的法律適用及社會效果間的沖突問題，而正因為該類案件存在于法律價值與社會價值的評價之中，才更需要避免單一的從法律適用角度作出評判。最主要的是要避免類案的普遍輕刑化。涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪的犯罪對象是扶貧資金，直接關(guān)系著民生民利，關(guān)系國家的穩(wěn)定和發(fā)展，因而在個案的審理中，法官就要將案件放在法律框架內(nèi)的社會價值綜合考量中作出正確評判，既要防止社會輿論操縱判決，又要避免脫離社會價值的要求，無視社會善良風俗的存在。

例如在審理案例四私分國有資產(chǎn)案件時，區(qū)別犯罪對象就十分必要。我國《刑法》第396條規(guī)定：“國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體，違反國家規(guī)定，以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給個人，數(shù)額較大的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；數(shù)額巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！蹦敲丛诜缸飻?shù)額相同，未達數(shù)額巨大標準的情況下，私分國有資產(chǎn)罪的量刑范圍應該是拘役或者三年以下有期徒刑，包含緩刑和免于刑事處罰。即：若該學校私分國有資產(chǎn)的金額不大，則其直接負責的主管人員和其他直接責任人員即可處以三年有期徒刑，又可處以拘役，甚至可以免于刑事處罰，這些都在法律許可的范圍內(nèi)。那么支持法官作出最后評判的，就看犯罪行為的社會評價如何了。若學校私分的是經(jīng)營性收益，即所謂的“小金庫”，則其后果就相對輕微，社會的否定性評價就相對少，在量刑時就應該從輕；若學校私分的是劃撥給學生的伙食費補貼專項資金，則其社會危害性就大，社會否定性評價就多，量刑就應該從重。

（二）建立并完善預防機制

強調(diào)職務犯罪的預防有著堅實的理論基礎。總結(jié)這些理論，職務犯罪的預防符合以下原理：（1）預防犯罪的效益性原理。[3]“效益”這一概念產(chǎn)自經(jīng)濟學，可以理解為投入和產(chǎn)出之比。運用到犯罪預防上，“效益”是指人類在控制和減少職務犯罪的實踐活動中通過最小的投入謀求最顯著的效果。對職務犯罪的預防是使用非刑事手段對其防患于未然，而懲治是事后的補救，要動用到刑事手段。國家追究犯罪行為所投入的人力物力以及犯罪本身對社會所產(chǎn)生的危害程度，構(gòu)成預防犯罪的價值成本，成本越大，則懲治手段越不可取。因此對職務犯罪的預防符合科學的價值追求，體現(xiàn)了效益性原理。（2）預防犯罪的可認識性原理。[4]馬克思主義認為，犯罪是一種歷史的社會現(xiàn)象，是客觀存在的事物，世界上所有事物的發(fā)生發(fā)展和變化都有其內(nèi)在的客觀規(guī)律性，這種規(guī)律是可以被認識的，而且這一過程中存在的特點越多，其本身所具有的規(guī)律性就更容易被人們所認識和掌握。關(guān)于職務犯罪，通過對不同時期大量案例的主體、客體、主觀方面、客觀方面的分析研究，總結(jié)出其發(fā)生發(fā)展和變化得規(guī)律，是對檢察人員能夠為職務犯罪預防的實踐活動制定出科學方案十分有幫助的。職務犯罪及其規(guī)律的可認識性，為開展預防工作提供了哲學基礎。因此，職務犯罪預防有章可循。

目前職務犯罪預防已經(jīng)正式提升為檢察機關(guān)的日常業(yè)務之一，自上而下的職務犯罪預防局也已經(jīng)成立，但成熟而完善的預防工作機制仍在進一步探索中，所以建立完善的預防機制，從根本上說，是推進法律運行的有益之舉，是解決司法實踐問題的治本之舉，這其中當然包括涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件在法律適用及社會價值間的沖突問題。

綜上，涉扶貧惠農(nóng)補貼職務犯罪案件由于其自身的特殊性，社會影響深遠，處于深層的法律評價與社會評價博弈之中，司法機關(guān)自立案到審判，需始終掌握二者的平衡，才能使法律的運行真正暢通。

注釋：

[1]指本文寫作完成時，截止2013年5月31日。

[2]同注[1]。

[3]李燕：《淺議職務犯罪預防的價值取向》，來源于新浪新聞網(wǎng)，2012年3月26日訪問。

[4]同注[3]。