高校全面預(yù)算管理模式應(yīng)用的構(gòu)想

摘 要：文章針對現(xiàn)階段高等學(xué)校預(yù)算管理過程中普遍存在的編制、執(zhí)行、分析等方面問題，借鑒全面預(yù)算管理在企業(yè)中運用的方法和經(jīng)驗，闡述了全面預(yù)算管理引入高等學(xué)校管理的內(nèi)涵及職能，通過深入分析現(xiàn)階段高等學(xué)校預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在問題，對預(yù)算工作中的難點提出了進一步深化全面預(yù)算管理的幾點構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：高校 全面預(yù)算管理 應(yīng)用 構(gòu)想

中圖分類號：G640 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-144-02

我國教育制度改革使高等教育從“精英型”向“大眾化”轉(zhuǎn)變，高等學(xué)校資金運行規(guī)模不斷擴大。值得注意的是，公辦高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，在管理上存在類似于國有企業(yè)存在的問題：所有者管理缺位、產(chǎn)權(quán)主體虛置，經(jīng)營者與所有者在某種程度上的錯位，造成委托代理效率低下等問題，導(dǎo)致了預(yù)算的“軟約束”，從而造成預(yù)算資金的浪費，影響學(xué)校的資源配置和辦學(xué)質(zhì)量效益。所以，如何統(tǒng)籌安排高校的業(yè)務(wù)、籌資、資金營運等各項活動，綜合調(diào)配人力、財力、物力等各項資源，使高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行能夠同戰(zhàn)略規(guī)劃有機結(jié)合，最大程度上提高資金使用效率，推行全面預(yù)算管理是現(xiàn)階段廣為關(guān)注的問題。

一、全面預(yù)算管理引入高校的內(nèi)涵及職能概述

高校全面預(yù)算管理的內(nèi)涵可以概括為：高校根據(jù)自身制定的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及任務(wù)，對未來某一特定期間的財務(wù)收支和各項資源配置運用貨幣化的手段進行計劃，通過對年度預(yù)算執(zhí)行過程進行管控，綜合運用計劃、監(jiān)控、分析等方法，逐層分解、分級落實預(yù)算任務(wù)，最終實現(xiàn)預(yù)算既定目標(biāo)乃至戰(zhàn)略目標(biāo)的行為。全面預(yù)算一般包括三個層級的預(yù)算：

1.單位總預(yù)算?？傤A(yù)算是高等學(xué)校所屬各部門預(yù)算和學(xué)校專項預(yù)算的集合，反映學(xué)校一定時期內(nèi)資金運行整體的收入、支出安排情況，是高校年度資金運行的總“指揮棒”。

2.所屬部門預(yù)算。高等學(xué)校所屬的各二級部門，包括各學(xué)院、系、機關(guān)部（處）室、教學(xué)輔助機構(gòu)、校辦產(chǎn)業(yè)等部門，均要在學(xué)校總預(yù)算的指導(dǎo)下，結(jié)合自身實際情況，對相應(yīng)的工資、離退休金、獎助學(xué)金、教學(xué)培訓(xùn)業(yè)務(wù)、公務(wù)運行、科研等項目的收支進行合理規(guī)劃安排，這部分預(yù)算是全面預(yù)算管理體系中最基礎(chǔ)的部分，預(yù)算切塊的合理性以及編制的準(zhǔn)確性直接決定總預(yù)算執(zhí)行效率。

3.專項經(jīng)費預(yù)算。專項經(jīng)費預(yù)算因校而異，主要是服務(wù)于學(xué)校事業(yè)發(fā)展的各項事業(yè)費、科研經(jīng)費的預(yù)算。部屬院校每年預(yù)算中的“985專項”、“211工程專項”、“優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺”以及各種縱向科研經(jīng)費等都可列入專項經(jīng)費預(yù)算。專項經(jīng)費預(yù)算是學(xué)校總預(yù)算的補充，是全面預(yù)算管理體系的重要組成部分。

全面預(yù)算管理綜合反映學(xué)校規(guī)模和事業(yè)發(fā)展，概括起來，其職能主要有：

1.制定階段性目標(biāo)。高校的年度乃至中長期規(guī)劃，為全面預(yù)算的編制確定了總體目標(biāo)，要對總體目標(biāo)進行層層分解，各部門和二級單位在明確具體目標(biāo)后，將預(yù)算規(guī)劃目標(biāo)做為執(zhí)行預(yù)算的行動綱領(lǐng)。在階段性目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下，部門間消除界限、通力配合，直至達(dá)到總預(yù)算控制的各項任務(wù)要求。

2.對部門經(jīng)濟活動有效控制。高校全面預(yù)算管理要抓好事前、事中、事后三個控制環(huán)節(jié)。編制是基礎(chǔ)、執(zhí)行是關(guān)鍵、預(yù)算的差異分析與考核是保障。過程中監(jiān)控，往往能夠及時發(fā)現(xiàn)部門執(zhí)行預(yù)算偏差的原因，從而督促所屬部門及時采取措施予以改進，發(fā)揮全面預(yù)算控制對日常工作的管理控制作用。同時，事后的考核可以客觀地評價所屬部門的業(yè)績，通過獎懲措施進一步提高工作質(zhì)量和效率。

3.對部門工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。全面預(yù)算管理是系統(tǒng)工程，高校在制定預(yù)算總體目標(biāo)的同時，應(yīng)充分結(jié)合所處內(nèi)外部環(huán)境、結(jié)合自身擁有各項資源狀況，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度對其進行優(yōu)化配置。全面預(yù)算的職能就是統(tǒng)領(lǐng)各部門從全局利益出發(fā)，用預(yù)算控制的手段，增強所屬部門的大局意識，使其明確各自定位、加強相互聯(lián)動、確保階段性預(yù)算控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、當(dāng)前高校預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在問題分析

1.預(yù)算編制環(huán)節(jié)問題突出。首先，不能以發(fā)展、連續(xù)的眼光完成預(yù)算的編制。由于受舊的預(yù)算模式影響，高校的預(yù)算編制不能站在事業(yè)規(guī)劃的高度，前瞻性不足。高校預(yù)算的編制往往以年度為期間，結(jié)合上年的情況進行簡單修訂，簡單的預(yù)計增加數(shù)并不能客觀反映學(xué)校年度規(guī)劃收支情況，且收支預(yù)算沒有圍繞學(xué)校中長期規(guī)劃編制，僅憑經(jīng)驗進行調(diào)整不僅使預(yù)算缺乏科學(xué)性，而且會造成預(yù)算與實際執(zhí)行的巨大偏差，失去預(yù)算控制的意義，資金供求勢必難以同步反映學(xué)校事業(yè)發(fā)展實際。

其次，高校普遍存在預(yù)算口徑不一、編制較粗、不具體的問題。目前，各高校在預(yù)算編制涵蓋范圍、組成內(nèi)容細(xì)分等方面口徑不同。特別是當(dāng)前普遍實行政府收支分類改革和國庫集中支付后，針對各預(yù)算項目不能分別按實際要求具體到“類”、“款”、“項”級，預(yù)算編制不細(xì)化，在很大程度上影響到對預(yù)算工作的監(jiān)督和評價。

2.預(yù)算控制弱化。現(xiàn)階段許多高校尚未建立起健全的預(yù)算管理制度，有的雖已建立預(yù)算管理制度但仍缺乏完善的預(yù)算控制系統(tǒng)，預(yù)算的實施重“執(zhí)行”、輕“控制”。高校各項資金年度收支隨意性較大、更改頻繁。高校缺乏統(tǒng)一的資金計劃安排，資金流向與控制脫節(jié)、使用較為混亂、甚至體外循環(huán)嚴(yán)重，預(yù)算執(zhí)行過程中受各種因素的影響使高校難以對變化及時反映。事中控制的不力直接影響預(yù)算執(zhí)行效果的評價和監(jiān)督，高?！叭趶筋A(yù)算”的特征難以體現(xiàn)。

3.預(yù)算下達(dá)與執(zhí)行脫節(jié)。值得注意的是，目前絕大多數(shù)高校仍是在5、6月下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)，預(yù)算“一上”、“二上”的編報一般在7月、11月，而預(yù)算年度考核往往從年初開始，預(yù)算下達(dá)的滯后使預(yù)算難以發(fā)揮事前和事后控制的作用，預(yù)算編制與下達(dá)執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)。

三、規(guī)范高校全面預(yù)算管理運行機制應(yīng)注意的三個問題

1.預(yù)算管理業(yè)務(wù)內(nèi)容的細(xì)化。高校全面預(yù)算管理涉及教學(xué)、科研、日常行政管理、工程建設(shè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營等方方面面，要進一步細(xì)化這些職能部門的任務(wù)分工，做到預(yù)算任務(wù)分解明確，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任清晰。關(guān)于預(yù)算業(yè)務(wù)的具體分配，高?？山Y(jié)合自身實際予以劃分，具體見表1。

2.預(yù)算管理組織體系的梳理。高等學(xué)校要有效實施全面預(yù)算管理，就必須對預(yù)算管理組織體系進行科學(xué)設(shè)置，并對各層級關(guān)系進行全面梳理，從而提高預(yù)算執(zhí)行效率。高校要形成組織體系覆蓋全面、自下而上層級清晰的組織結(jié)構(gòu)體系。學(xué)校的決策議事機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)全面預(yù)算，預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)預(yù)算編制、下達(dá)、執(zhí)行的全面實施，審計委員會監(jiān)督全面預(yù)算的執(zhí)行，充分發(fā)揮其控制的作用。預(yù)算管理委員會下設(shè)預(yù)算工作、業(yè)績考核、審計三個辦公室，再由預(yù)算工作辦公室具體協(xié)調(diào)各學(xué)院、部處室及附屬機構(gòu)的預(yù)算編制、執(zhí)行。全面預(yù)算管理組織機構(gòu)如圖1。

3.預(yù)算管理實施流程的優(yōu)化。全面預(yù)算管理在做好任務(wù)分工細(xì)化、組織體系梳理的基礎(chǔ)上，要進一步優(yōu)化其實施的流程。概括地講，高校全面預(yù)算管理主要包括以下5個環(huán)節(jié)：全面預(yù)算的編制、全面預(yù)算的審批、全面預(yù)算的下達(dá)與執(zhí)行、預(yù)算差異的分析與調(diào)整以及預(yù)算的考核評價，以上各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、依次遞進，形成一個閉合的預(yù)算控制體系。編制審批環(huán)節(jié)是基礎(chǔ)、下達(dá)執(zhí)行環(huán)節(jié)是關(guān)鍵，差異分析調(diào)整可以確保預(yù)算執(zhí)行的靈活性，考核與評價是保障，通過考核評價結(jié)果可以使執(zhí)行部門明確預(yù)算執(zhí)行存在的問題及差距，督促其及時作出調(diào)整。預(yù)算管理實施流程如圖2。

現(xiàn)階段高校預(yù)算的編制普遍采用“零基”、“增量”和“滾動”預(yù)算相結(jié)合的方式，在遵循“量入為出、收支平衡”的原則下，還要兼顧“統(tǒng)籌安排、保證重點”，從學(xué)校事業(yè)發(fā)展的實際出發(fā)，尋求學(xué)校發(fā)展需求同自身財力相匹配的平衡點。預(yù)算的編制下達(dá)要執(zhí)行嚴(yán)格的審批程序。全面預(yù)算管理不僅僅是簡單將學(xué)校各部門、各項業(yè)務(wù)納入到體系當(dāng)中，重要的是執(zhí)行的過程要強調(diào)控制、監(jiān)督，確保預(yù)定預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)然，預(yù)算執(zhí)行差異在所難免，對差異及時作出調(diào)整是預(yù)算控制科學(xué)性的直接體現(xiàn)。

與此同時，學(xué)校圍繞預(yù)算的執(zhí)行也應(yīng)該制定科學(xué)合理的考核評價制度。各預(yù)算職能部門的編報執(zhí)行、控制預(yù)算等情況可直接納入考評體系，學(xué)?？梢酝ㄟ^一系列的獎懲措施激勵各預(yù)算部門及參與人員，從而不斷提高預(yù)算執(zhí)行效率。

四、新形勢下高校全面預(yù)算管理工作的幾點構(gòu)想

1.要切合高校發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前國家制定了中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，各高校相應(yīng)制定了自身的中長期發(fā)展規(guī)劃，學(xué)校的全面預(yù)算工作要切實圍繞自身事業(yè)發(fā)展規(guī)劃展開，預(yù)算工作的每個環(huán)節(jié)不能脫離既定的發(fā)展目標(biāo)，學(xué)校要設(shè)置專門的預(yù)算管理常設(shè)機構(gòu)，學(xué)校的短期預(yù)算的規(guī)劃均要充分考慮發(fā)展總目標(biāo)，即年度預(yù)算資金安排應(yīng)松弛有度，同高校遞進式發(fā)展保持步調(diào)一致。

2.要轉(zhuǎn)變預(yù)算管理工作觀念。高等教育的繁榮發(fā)展給高校帶來機遇，高校作為龐大的法人經(jīng)濟體也必須在預(yù)算管理觀念上與時俱進。過去預(yù)算“局部代表整體”、“內(nèi)緊外松”、“定額加增量”的預(yù)算觀念，應(yīng)積極向“大收大支大結(jié)余”方向轉(zhuǎn)變，高校預(yù)算管理工作應(yīng)更加突出法人意識，將預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金統(tǒng)籌考慮。

3.要運用現(xiàn)代化的方法和手段。高校全面預(yù)算不僅要在編制方法上，而且要在編制程序、定額標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整等環(huán)節(jié)采用現(xiàn)代化的信息處理手段，通過強大的計算機信息系統(tǒng)管理預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、考評各環(huán)節(jié)工作，避免憑經(jīng)驗和手工造成的預(yù)算差錯的發(fā)生。

4.提高預(yù)算管理人員素質(zhì)。全面預(yù)算管理的復(fù)雜性決定了必須強化“人本位”的思想。預(yù)算管理工作決定性要素是實施預(yù)算的每個個體，預(yù)算工作的質(zhì)量取決于人。所以，高校不僅要在全面預(yù)算工作中突出“人人參與、責(zé)任到人”，更要“以人為本，著力培養(yǎng)人”。眾所周知，目前高校的預(yù)算工作主要由財務(wù)人員參與，財務(wù)人員自身預(yù)算專業(yè)知識的缺乏和專業(yè)性直接影響到預(yù)算工作的效率。所以，必須加強對財務(wù)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，提升預(yù)算參與人員的預(yù)算工作水平。

全面預(yù)算管理是現(xiàn)階段高校事業(yè)發(fā)展面臨的新課題，也是高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要保障。全面預(yù)算管理體系的建立健全必將為高校改革的繼續(xù)深入注入新的活力。

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（作者單位：中國礦業(yè)大學(xué) 北京 100083）（責(zé)編：李雪）