四部門聯(lián)合發(fā)文整治地方融資 涉?zhèn)?guī)模12萬(wàn)億

2012年最后一天下午，財(cái)政部官方網(wǎng)站悄然掛出《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱《通知》）。彼時(shí)，滬深股市已經(jīng)收盤，各方面尚來(lái)不及做出反應(yīng)。

面對(duì)地方債務(wù)加速演進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)隱患積累沉重、潛在投資熱潮再涌，監(jiān)管部門需要提前預(yù)警，新的經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力逐步顯現(xiàn)，正是整治地方融資平臺(tái)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。

2012年最后一天下午，財(cái)政部官方網(wǎng)站悄然掛出《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱《通知》）。彼時(shí)，滬深股市已經(jīng)收盤，各方面尚來(lái)不及做出反應(yīng)。

這份由財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會(huì)四部門聯(lián)合下發(fā)的通知，與2010年中央對(duì)地方融資平臺(tái)清理的文件（《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)（2010）19號(hào)）性質(zhì)相近。

不同之處在于，本次《通知》的約束性條件更為明確，列明了須收緊的地方政府融資項(xiàng)目的條件，以及必須禁止的違規(guī)、違法融資具體行為。

這是財(cái)政部主管地方政府性債務(wù)以來(lái)，首次聯(lián)合相關(guān)部門，就地方政府性債務(wù)管理公開發(fā)文，涉及地方政府性債務(wù)可能在12萬(wàn)億元左右，且與多數(shù)融資渠道相關(guān)，整治力度之大，涉及范圍之廣，均屬空前。

這一整治行動(dòng)，亦是2011年以來(lái)金融業(yè)界和監(jiān)管部門呼吁多時(shí)、遲早會(huì)進(jìn)行的關(guān)鍵性舉措。其意在全面制止地方投資亂象，并對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行階段性梳理，為接下來(lái)的地方投融資規(guī)范發(fā)展及相關(guān)體制改革奠定基礎(chǔ)。

財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人近日表示，2013年要強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理，抓緊建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)。

據(jù)悉，為落實(shí)此次整治行動(dòng)，2012年9月初，財(cái)政部便啟動(dòng)了全國(guó)性地方政府債務(wù)專項(xiàng)檢查。這是2011年審計(jì)署進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)結(jié)束后，中央部委牽頭進(jìn)行的又一輪全面摸底。一位財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，專項(xiàng)檢查除了摸清債務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、加強(qiáng)債務(wù)管理外，還將為中央經(jīng)濟(jì)決策提供重要參考。

此次專項(xiàng)檢查，聚焦于各地在2011年初至2012年6月30日舉借的地方政府性債務(wù)，總額數(shù)以萬(wàn)億元計(jì)。在此期間，地方政府因面臨大量到期債務(wù)和穩(wěn)增長(zhǎng)雙重壓力，相繼再度發(fā)力舉債。

傳統(tǒng)商業(yè)銀行信貸融資基本被卡死后，各地以“影子銀行”為代表的銀行表外融資迅速膨脹，2012年至少新增1.6萬(wàn)億元。同期國(guó)家發(fā)改委企業(yè)債發(fā)行的閘門松動(dòng)，銀行間信用債發(fā)行增加，致使城投債勢(shì)頭迅猛，2012年新增逾8800億元。這一時(shí)期，各地方政府舉債手段更加市場(chǎng)化和多元化，債務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，潛在風(fēng)險(xiǎn)趨于復(fù)雜，全面摸底因此更顯緊迫。

2012年底，《財(cái)經(jīng)》記者先后在成都、北京等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著宏觀政策向“穩(wěn)增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向，本已趨緩的地方基建投資重新升溫。

按照各地當(dāng)前己出臺(tái)的建設(shè)規(guī)劃，今后五至十年內(nèi)，全國(guó)的高速公路、城市軌道交通等基建領(lǐng)域投資規(guī)模數(shù)以萬(wàn)億元計(jì)，資金需求再度旺盛。

銀監(jiān)會(huì)銀行監(jiān)管二部主任余勇向媒體表示，四部門出臺(tái)文件，是對(duì)前幾次的遺留問(wèn)題和將來(lái)可能發(fā)生的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范和警示。主要是最近一些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢(shì)?！暗胤秸呢?cái)政壓力很大。再有就是房地產(chǎn)調(diào)控，土地出讓收入減少。只能靠地方政府投資，沖動(dòng)還挺大。”余勇說(shuō)。

根據(jù)2012年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，2013年“寬財(cái)政、穩(wěn)貨幣”的適度寬松政策基調(diào)已經(jīng)確立，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展思路的逐漸清晰，新一輪建設(shè)將很快提速，這與十年一次的政府大換屆所引發(fā)的投資沖動(dòng)效應(yīng)相疊加，全國(guó)各地未來(lái)更大規(guī)模的政府性舉債、投資，將從2013年起重現(xiàn)（相關(guān)報(bào)道見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》本期“貨幣謹(jǐn)慎寬松”一文）。

面對(duì)地方債務(wù)加速演進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)隱患積累沉重，潛在投資熱潮再涌，監(jiān)管部門因此提前預(yù)警并整肅融資通道。

更重要的是，2012年10月，工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比增速開始由負(fù)轉(zhuǎn)正，在基建與地產(chǎn)投資兩大宏觀推手穩(wěn)步上揚(yáng)的背景下，新的經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力開始顯現(xiàn)，掣肘監(jiān)管發(fā)力的宏觀經(jīng)濟(jì)因素明顯減弱，當(dāng)前正是整治地方融資平臺(tái)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。

在財(cái)政部等四部門聯(lián)合發(fā)文之前，2012年12月，國(guó)家發(fā)改委也對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率較高的地方融資平臺(tái)公司，按不同標(biāo)準(zhǔn)收緊企業(yè)債發(fā)行審核。而過(guò)去一年間，企業(yè)債發(fā)行創(chuàng)歷史新高，達(dá)到6500億元。近日，審計(jì)署亦公開表示，2013年，將再次對(duì)2011年到2012年間地方政府性債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

地方債務(wù)沉疴痼疾，由來(lái)己久，債務(wù)期限錯(cuò)配、以債養(yǎng)債、償債能力較弱等問(wèn)題一直存在。當(dāng)下，地方債務(wù)問(wèn)題逐漸長(zhǎng)期化，成為左右中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最大不確定因素，并牽制著決策層對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)走向的判斷及政策的取舍。

近幾年，著眼于地方政府性債務(wù)這一統(tǒng)計(jì)口徑，財(cái)政部試圖通過(guò)建立數(shù)據(jù)庫(kù)、專項(xiàng)檢查等基礎(chǔ)性、技術(shù)性手段加強(qiáng)債務(wù)管理，但涉及財(cái)稅體制改革、投融資管理體制改革等治本之策的研究和推出，較為遲緩。

因此，新一輪針對(duì)地方投融資亂象的整治，在業(yè)界看來(lái)，正是為了從2013年起更好地再度出發(fā)。

某全國(guó)性股份制銀行副行長(zhǎng)表示，中國(guó)現(xiàn)有財(cái)稅體制存在不對(duì)等問(wèn)題，地方政府投融資平臺(tái)模式有其必要性。從中長(zhǎng)期看，通過(guò)財(cái)稅體制改革或改變政府職能，也許是可行的改革思路，但在短期內(nèi)，沒(méi)有體制性改革的情況下，地方政府負(fù)債不斷增加，將是一個(gè)趨勢(shì)性問(wèn)題，須及早整治，降低風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部再摸底

地方債務(wù)存在統(tǒng)計(jì)口徑不準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)不完整、更新滯后等突出問(wèn)題。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)粗略測(cè)算，2012年底地方政府性債務(wù)規(guī)?？赡茉?2萬(wàn)億元左右

2012年9月初，財(cái)政部下發(fā)開展地方政府性債務(wù)專項(xiàng)檢查工作的通知，這是財(cái)政部歸口管理此項(xiàng)工作以來(lái)，首次主動(dòng)進(jìn)行地方政府性債務(wù)情況摸底。

過(guò)去幾年，地方債務(wù)問(wèn)題一直引發(fā)市場(chǎng)和決策層擔(dān)憂。2011年上半年，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一安排，審計(jì)署對(duì)中國(guó)地方政府性債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。結(jié)果顯示，地方債務(wù)規(guī)模為10.7萬(wàn)億元。地方債務(wù)隱患終于有了一個(gè)官方說(shuō)法。

但其采納的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，一直存在爭(zhēng)議。一部分人認(rèn)為此數(shù)據(jù)可能有高估，但更多的機(jī)構(gòu)和研究者相信，審計(jì)署恐有遺漏，地方政府性債務(wù)總額應(yīng)遠(yuǎn)超過(guò)10萬(wàn)億元的規(guī)模，這還不包括一些難以歸類的隱性債務(wù)。