基于層次分析法的外匯管理績效審計及評價體系研究

摘 要：本文結合基層外匯局履職特點和業(yè)務實際，采用定性與定量相結合的方法，對外匯管理績效審計的制度框架和評價指標體系進行研究，對各指標權重運用層次分析法進行科學測算，并對評價結果的合理運用進行了探索。

關鍵詞：外匯管理；績效審計；層次分析法；指標體系

中圖分類號：F830 文獻標識碼： B 文章編號：1674-2265（2013）02-0030-05

績效審計是現(xiàn)代審計的主流內容，也是公共管理的重要手段。作為行使宏觀調控職能和提供公共服務的外匯管理部門，如何適應現(xiàn)代審計的發(fā)展潮流和依法履職、科學治理的需要，推進內審工作加快轉型，實現(xiàn)由“查錯糾弊”為主的合規(guī)性審計向以“增值提效”為主的績效審計轉變，更好地發(fā)揮內審的監(jiān)督、評價和改進作用，已成為外匯管理內審內控工作的重要課題。本文結合基層外匯局履職特點和業(yè)務實際，采用定性與定量相結合的方法，對外匯管理績效審計的制度框架和評價指標體系進行了探索和研究。

一、外匯管理績效審計的定義及重要意義

績效審計作為一種獨立性的監(jiān)督活動，其定義一般為“對被審計單位在履行職責時利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計”。與傳統(tǒng)的合規(guī)性審計不同，績效審計具有靈活性、主觀性、多樣性和復雜性的特點。根據(jù)績效審計的內涵，外匯管理績效審計可以定義為：圍繞外匯管理的目標和任務，根據(jù)既定的績效審計標準，對外匯局分支機構履行職責的管理措施、管理活動、管理結果和管理目標進行檢查、分析與評價，提出建設性意見，促進外匯局全面、規(guī)范、科學、高效地履行外匯管理職責。

（一）績效審計是外匯管理業(yè)務規(guī)范發(fā)展的內在需要

以2007年6月《國家外匯管理局分支機構內控監(jiān)督工作指導意見》的頒布實施為標志，外匯局系統(tǒng)建立健全了以合規(guī)性為主，內外結合、縱橫結合的內審內控體系，內部監(jiān)督檢查的組織架構、制度體系、方式方法日臻完備。經(jīng)過多年的合規(guī)性審計和內控監(jiān)督檢查，外匯局分支機構在履行職責中的違規(guī)行為和不規(guī)范操作問題日益減少，依法行政和規(guī)范管理已成為主流。在這種情況下，以“查問題、追責任”為主要內容的合規(guī)性審計顯然已不適應外匯管理業(yè)務自身發(fā)展需要，審計的重點應轉向“評效果、提建議”為主要內容的績效審計上來，督促外匯局分支機構不僅依法履職，也要科學履職、高效履職，這樣內審對各項業(yè)務工作的促進作用才能更好地體現(xiàn)出來。

（二）績效審計是督促基層分支局落實上級局政策、提高履職水平的重要途徑

外匯管理是國家宏觀調控的重要手段，具有公共管理和服務的屬性，肩負著維護國際收支基本平衡和促進涉外經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展的重要任務。新形勢對外匯局系統(tǒng)履行職責提出了新要求。過去內控注重對外匯局分支機構履行職責和業(yè)務辦理合法性、合規(guī)性的檢查，缺少對執(zhí)行外匯管理政策效力和履職效果的評價。開展績效審計，對分支機構的工作業(yè)績、效率和效果進行綜合評價，提出建設性的意見，有利于督促外匯局分支機構認真落實國家的宏觀調控措施和外匯管理工作部署，確保外匯管理目標的實現(xiàn)，更加依法、科學、高效地履行職責，不斷增強公共管理與服務能力，確保外匯管理各項工作的高質量完成和外匯管理目標的實現(xiàn)。

（三）績效審計是完善外匯管理系統(tǒng)內控制度的重要方式

當前，人民銀行內審部門開展的外匯管理專項審計、紀檢監(jiān)察部門開展的執(zhí)法檢查以及外匯局內部開展的內控監(jiān)督檢查依據(jù)的標準主要是現(xiàn)行的外匯管理內控制度和操作規(guī)程，對制度本身的規(guī)定是否合理、是否符合當?shù)氐耐鈪R管理工作實際等內容并不做評價。開展績效審計，能夠從內控體系是否健全、內控制度執(zhí)行和風險防范是否到位、內控組織管理是否有效、內控監(jiān)督檢查是否全面等方面對內控制度的科學性和有效性進行評估，及時發(fā)現(xiàn)內控制度不完善和薄弱的環(huán)節(jié)，減少因內控不完善造成的管理不夠規(guī)范、隨意性操作等內部風險，減少因管理不到位造成的工作效率低下、作風拖沓等不良現(xiàn)象，進而有效提升外匯局的自我治理水平。

（四）績效審計是推進“五個轉變”的重要保障

“五個轉變”不僅是新形勢下對外匯管理理念和方式轉變的要求，也對外匯管理內控工作轉型即由合規(guī)性審計向績效型審計轉變提出了要求。目前，國家外管總局正推進外匯管理關鍵領域的改革，行政審核、事前監(jiān)管的項目不斷減少，總量調控、事后管理的項目不斷增加，這對外匯局分支機構履行職責提出了新的挑戰(zhàn)。外匯管理內控工作不能僅局限于對分支機構業(yè)務辦理合規(guī)性的監(jiān)督檢查上，更應注重分支機構在推進改革、轉變方式、促進平衡等工作所采取的措施以及取得效果，切實解決好干與不干一個樣、干好干壞一個樣的問題。開展績效審計，能督促各分支機構自覺踐行“五個轉變”，銳意改革、勇于創(chuàng)新，積極進取，加快轉換職能，轉變管理方式，進一步提高政策執(zhí)行力，推進各項改革措施的有效傳導和落實。

（五）績效審計是內審內控發(fā)展的必然趨勢

目前，外匯局系統(tǒng)主要通過內控監(jiān)督工作來強化內控機制建設。實施內部監(jiān)督，其本質是合規(guī)性審計。隨著政治經(jīng)濟的發(fā)展和社會民主的進步，績效審計逐漸成為現(xiàn)代審計發(fā)展不可逆轉的趨勢。審計署明確提出到2012年所有的審計項目都要開展績效審計，人民銀行也開展了對貨幣信貸、貨幣金銀等部分專業(yè)的績效審計。外匯局開展績效審計是全面落實審計法、加強內部監(jiān)督檢查職能的本質回歸，是發(fā)揮內審保障履行職責“免疫系統(tǒng)”功能的必由之路。

二、外匯管理績效審計評價指標體系設計及評價結果運用

（一）外匯管理績效審計評價指標體系設計思路

績效審計評價指標是績效審計實施方案的關鍵，是對被審計單位外匯管理履職效果進行有效評價的重要工具。在指標設置中遵循的原則有：

一是注重審計的全面性。將工作部署、要點、計劃、崗位職責、考評辦法以及業(yè)務操作規(guī)程和文件規(guī)定等作為審計的依據(jù)，將履職過程是否能結合實際創(chuàng)新工作，體現(xiàn)履職規(guī)范、高效、創(chuàng)新等作為履職過程考評依據(jù)，將履職取得的管理效果、政策效應、社會效益及其他影響等是否達到預期效果作為衡量部門工作績效的重要標志。

二是體現(xiàn)“業(yè)務整合”的思想。外匯管理各部門業(yè)務工作具有極強的相關性。在合規(guī)性審計中，外匯管理各專業(yè)存在較多的性質相似的業(yè)務，如經(jīng)費管理、行政許可、現(xiàn)場核查等。因此在進行績效審計時應將相同或相似的業(yè)務充分合并，減少合規(guī)性檢查中的重復項，提高審計效率。在評價指標的設計上，要體現(xiàn)對不同性質涉匯主體外匯業(yè)務的集中管理即主體監(jiān)管的思想，以提高外匯管理有效性為重點，促進外匯監(jiān)管成本的降低，提高外匯監(jiān)管成效。

三是注重績效審計指標的科學性和可操作性。目前，外匯管理系統(tǒng)績效審計尚處于探索階段，對于評價的指標體系沒有成型的經(jīng)驗或做法可以借鑒。在設計績效審計評價指標體系時，要擺脫合規(guī)性審計的束縛，避免總是按合規(guī)性審計的項目進行扣分；應充分征求內審部門和業(yè)務部門以及外匯一線工作人員的意見，突出評價指標的可操作性；要充分考慮工作的難易程度，對于付出工作多、取得成績難度大的工作給予較大的權重；要注意指標的效果，確保將最能反映審計對象績效特征的指標提煉出來，指標不宜太多，要在科學確定各指標權重的基礎上，注意指標的差異性。

四是與合規(guī)性審計有機結合。應將合規(guī)性審計作為績效審計的基礎，充分體現(xiàn)業(yè)務合規(guī)、風險防范的要求；在合規(guī)性審計的基礎上，對被審計部門履職效能進行全面評價。最終形成以績效審計為主、績效審計與合規(guī)審計并存且有機結合的審計格局，切實提高內審工作的效果，發(fā)揮好內審工作的“保健醫(yī)”作用。

（二）外匯管理績效審計評價指標體系設計

根據(jù)外匯管理的業(yè)務特點，外匯管理績效審計指標分設多級指標，一級指標主要包括基礎類指標、業(yè)務操作類指標、履職效率類指標、改革類指標以及輔助類指標。在一級指標下設立二級子指標，對一級指標予以細化。對各類評價指標分別設定一定的標準分值和指標權重，根據(jù)評價得分確定績效評價結果。

一是基礎類指標。該類指標主要是對外匯履職的基礎性工作進行評價?；A類指標是開展外匯業(yè)務的基礎性保障業(yè)務，是所有外匯工作的前提。主要采取調閱材料和現(xiàn)場查看的方式進行，以扣分為主，側重于合規(guī)性審計。

二是業(yè)務操作類指標。該類指標是對日常工作中外匯局各類操作性業(yè)務進行評價。在業(yè)務操作類指標設計中，應盡可能突出“業(yè)務整合”的思想，打破合規(guī)性審計和內控監(jiān)督檢查中分綜合、國際收支、經(jīng)常項目、資本項目、外匯檢查、內控六個方面分類審計的方式，將外匯局各項操作業(yè)務進行歸類、匯總設定評價指標。該項指標主要采取調閱材料等方式進行，以扣分為主，側重于合規(guī)性審計。

三是履職績效類指標。該類指標主要著眼于履行外匯管理職責的評價，圍繞外匯局外部職能履行和內部管理效率進行評價，是對基礎類指標和業(yè)務操作類指標在經(jīng)濟性、效率性和效果性方面評價的延伸，是績效審計評價指標體系的核心指標。該類指標中部分二級指標難以明確量化，故采用定性與定量分析相結合的方式進行評價——主要采取調閱材料、召開座談會、現(xiàn)場查看、問卷調查等方式開展評價，加分與扣分相結合。

四是改革類指標。近年來，國際、國內形勢變化較快，我國的跨境資金流動復雜多變。監(jiān)測跨境資金流動是外匯局的核心工作，在此情況下，外匯局重點工作也變化較大，部分重點工作是某一階段的核心工作但并非永久性工作。因此，在設定外匯管理績效審計評價指標時應設立改革性指標，突出體現(xiàn)當前外匯管理的階段性工作。2011年下半年以來，控熱錢減順差、貨物貿易外匯管理改革和外匯主體監(jiān)管改革是山東分局重點階段性工作。改革性指標既要突出合規(guī)性審計的要點，也要突出履職效果的特點，是合規(guī)性指標和績效性指標的結合。該類指標應根據(jù)不同審計期間、不同審計對象做適時調整。

五是輔助類指標。此類指標作為參考指標，不包括在100分的評價總分以內，主要包括黨建保障、廉政建設、案件防范、履職問責、制度框架建設。但發(fā)生行政訴訟敗訴、發(fā)生重大案件等對外匯管理履職造成重大不良影響的事件時，應在總分中予以扣除適當分數(shù)，必要時應一票否決。

（三）用層次分析法測算評價指標權重

在測算評價指標的權重時，由于缺少成熟的經(jīng)驗可以借鑒，且外匯管理專業(yè)與貨幣信貸、貨幣金銀等專業(yè)存在較大差異性，指標權重設定存在較大困難。在綜合考慮指標權重測算方法和外匯管理業(yè)務工作實際后，本文決定采取層次分析法進行指標權重測算。層次分析法（AHP）是美國運籌學家T. L. Saaty教授于上世紀70年代初期提出的一種簡便、靈活而又實用的多準則決策方法。這種方法整理和綜合人們的主觀判斷，實現(xiàn)定量化決策。首先將所要分析的問題層次化，根據(jù)問題的性質和目標，將問題分解成不同的組成因素，按照因素間的相互關系及隸屬關系，將各因素按不同層次聚集組合，形成一個多層分析結構模型，最終歸結為最低層（方案、措施、指標等）相對于最高層（總目標）相對重要程度的權重。測算評價指標權重時，對于同一層次上的所有要素，針對上一層（準則層或目標）的影響或重要程度，由專家進行兩兩間對比，得到判斷矩陣（見表1）。

在實際操作時，從山東省轄內選取了五位外匯管理經(jīng)驗豐富、業(yè)務熟悉的專家進行比較，比較時取1—9尺度，具體情況如下：

1. 一級評價指標的權重測算。一級評價指標包括基礎類指標、操作類指標、績效類指標和改革類指標。根據(jù)五位專家對各項指標的對比，形成一級評價指標的判斷矩陣，并進行一致性檢驗。經(jīng)計算可知：

[λ]=4.021103；

CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.021103/3=0.007034<0.1；

CR=0.007034/0.96=0.007327<0.1。

一致性檢驗過程和結果表明判斷矩陣通過了一致性檢驗，其基礎類指標、操作類指標、績效類指標和改革類指標的權重分別為0.086、0.265、0.506和0.143（見表2）。

2. 二級評價指標的權重測算。與一級評價指標權重測算相同，二級指標需要分別對一級指標內部進行指標測算，形成各二級指標判斷矩陣，并對基礎類指標進行一致性檢驗。經(jīng)計算可知：

[λ]=7.5892；

CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.5892/6=0.098207<0.1；

CR=0.098207/1.32=0.0744<0.1。

一致性檢驗過程和結果表明判斷矩陣通過了一致性檢驗，其基礎類中的各項二級指標的權重分別為0.225、0.051、0.088、0.305、0.088、0.372和0.142（見表3）。

對操作類指標進行一致性檢驗。經(jīng)計算可知：

[λ]=7.255716；

CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.255716/6=0.042619<0.1；

CR=0.042619/1.32=0.007103<0.1。

一致性檢驗過程和結果表明判斷矩陣通過了一致性檢驗，其操作類中的各項二級指標的權重分別為0.045、0.062、0.318、0.125、0.125、0.283和0.041（見表4）。

對履職績效類指標進行一致性檢驗。經(jīng)計算可知：

[λ]=8.21727；

CI=（[λ-n]）/（n-1）=0.21727/7=0.031039<0.1；

CR=0.031039/1.41=0.00388<0.1。

一致性檢驗過程和結果表明判斷矩陣通過了一致性檢驗，其績效類中的各項二級指標的權重分別為0.334、0.155、0.060、0.155、0.146、0.060、0.060和0.030（見表5）。

對于改革類指標，由于往往是一段時期內的中心工作，其二級指標重要性相差不大，因此設其權重相同，不再設立判斷矩陣。

綜上，外匯管理績效審計評價指標體系的一級指標和二級指標權重的構成見表6。實際進行績效審計評價時，每項二級指標滿分為100分，根據(jù)各指標的評分標準進行評分，最后按照各項指標的權重測算總得分。

（四）績效審計的評價與運用

在對被審計對象依績效審計指標審計后，應堅持定性分析和定量評價相結合的方式，以定量分析為主，輔之以定性分析的方式對績效審計結果做出客觀、公正的評價。同時，根據(jù)績效評分，將績效審計分為A、B、C、D四個級次。審計期間，被審計單位發(fā)生重大違法案件、重大責任事故的，實行一票否決，直接將其列入D級?？冃徲媹蟾娓鶕?jù)實際情況予以公布。根據(jù)績效審計評級的不同，可對被審計單位實行差別管理，提高內審效率。如對A類被審計對象進行改革政策試點，減少內部審計頻率；對B類、C類被審計對象要加強跟蹤督導，加強非現(xiàn)場監(jiān)督審計；對D類被審計對象要加強問題整改情況的監(jiān)督以及日常業(yè)務的檢查，加大內審頻率，嚴格責任追究，促其規(guī)范管理，有效履職。

（責任編輯 孫 軍；校對 SJ）