“兩管理、兩綜合”體系的現(xiàn)狀與思考

一、“兩管理、兩綜合”工作進(jìn)展

“兩管理、兩綜合”作為人民銀行的創(chuàng)新工作，自2010年開始，在人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)嘗試性開展，并呈現(xiàn)出逐步規(guī)范、深化發(fā)展的趨勢(shì)。

（一）總體概述

所謂兩管理是指開業(yè)管理和營(yíng)業(yè)管理。開業(yè)管理要求新設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)必須到人民銀行申請(qǐng)加入金融管理與服務(wù)體系；營(yíng)業(yè)管理是以重大事項(xiàng)報(bào)告制度為依托，對(duì)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)報(bào)重大事項(xiàng)的時(shí)間、內(nèi)容作出具體規(guī)定，以便于審查分析。所謂兩綜合是指綜合執(zhí)法檢查與綜合評(píng)價(jià)，綜合執(zhí)法檢查是通過整合監(jiān)管力量、統(tǒng)一綜合執(zhí)法檢查，督促金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)；綜合評(píng)價(jià)是依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行金融法律法規(guī)、政策措施、管理規(guī)定等情況進(jìn)行全面評(píng)估，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理水平提高。

對(duì)于“兩管理、兩綜合”管理體系，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)根據(jù)屬地管理原則建立有關(guān)指引性文件，出臺(tái)各項(xiàng)工作的實(shí)施細(xì)則，對(duì)開業(yè)管理等工作做出詳細(xì)、明確且具有地方特點(diǎn)的規(guī)范性要求。開業(yè)管理與綜合執(zhí)法作為“兩管理、兩綜合”實(shí)施比較早的兩項(xiàng)工作，現(xiàn)階段開展較為成熟，推進(jìn)較為順利。而營(yíng)業(yè)管理工作，目前部分人民銀行分支機(jī)構(gòu)只對(duì)重大事項(xiàng)報(bào)告制度進(jìn)行部署，具體由金融穩(wěn)定部門負(fù)責(zé)，沒有就其他內(nèi)容進(jìn)行拓展。綜合評(píng)價(jià)作為“兩管理、兩綜合”中的創(chuàng)新工作，尚處在研究和摸索階段，很多地方有待改善。

（二）開業(yè)管理方面

開業(yè)管理的辦理過程可以分為受理、辦理、核驗(yàn)和反饋四個(gè)階段，各地均采取“集中受理、分項(xiàng)辦理”的方式，而核驗(yàn)和反饋階段，有的行由業(yè)務(wù)部門各自分別進(jìn)行，有的行采取統(tǒng)一核驗(yàn)與反饋，其中采取統(tǒng)一形式的占多數(shù)。目前各地開業(yè)管理的主要差異在于對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出開業(yè)申請(qǐng)的“時(shí)間點(diǎn)”界定方面。金融機(jī)構(gòu)的新設(shè)分為籌建和開辦兩個(gè)階段，主要根據(jù)銀監(jiān)會(huì)對(duì)其作出同意籌建和同意開業(yè)批復(fù)作為劃分依據(jù)。而各分支機(jī)構(gòu)在開業(yè)管理中對(duì)于受理金融機(jī)構(gòu)開業(yè)申請(qǐng)的“時(shí)間點(diǎn)”界定各有不同，有的要求金融機(jī)構(gòu)在籌建階段就向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行提出開業(yè)申請(qǐng)，有的則要求在取得《金融許可證》、《組織機(jī)構(gòu)代碼證》等，即進(jìn)入開辦階段再提出開業(yè)申請(qǐng)，還有的要求在籌建階段即與人民銀行接觸，提出初審申請(qǐng)，在開辦階段正式提交開業(yè)申請(qǐng)。

（三）營(yíng)業(yè)管理方面

絕大部分分支機(jī)構(gòu)目前重點(diǎn)開展了重大事項(xiàng)報(bào)告工作，由金融穩(wěn)定部門承辦。部分分支機(jī)構(gòu)將重大事項(xiàng)報(bào)告的對(duì)象范圍拓展到證券、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)。對(duì)營(yíng)業(yè)管理中的日常管理和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督工作，各地的整合程度不高，少部分有涉及，但基本停留在制度和內(nèi)容的梳理層面。

（四）綜合評(píng)價(jià)方面

此項(xiàng)工作目前還處于探索階段，從評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)程序以及評(píng)價(jià)結(jié)果來看，絕大部分分支機(jī)構(gòu)采取的做法較為相似，評(píng)價(jià)對(duì)象目前限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，按照A、B、C、D四類對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果有的采取全部通報(bào)的方式，有的采取分別通知的方式，有的還將評(píng)價(jià)結(jié)果抄報(bào)給被評(píng)價(jià)對(duì)象的上級(jí)單位。評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要由各業(yè)務(wù)部門結(jié)合其管理的內(nèi)容、權(quán)限以及相關(guān)工作要求來決定。評(píng)價(jià)工作主要在溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、評(píng)價(jià)體系建立等方面有待進(jìn)一步探討和改進(jìn)。

（五）綜合執(zhí)法方面

綜合執(zhí)法工作實(shí)質(zhì)是對(duì)檢查資源的整合，以形式創(chuàng)新為主，各地開展此項(xiàng)工作共性較多，如檢查與處罰的程序等。從審計(jì)調(diào)查的情況來看，主要差異有以下幾點(diǎn)：一是檢查的規(guī)模與頻率。有的分支機(jī)構(gòu)每年選取1到2家金融機(jī)構(gòu)開展綜合執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查隊(duì)伍平均在10至15人之間；有的每年選取3家以上金融機(jī)構(gòu)開展綜合執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查隊(duì)伍由30—40人組成。二是檢查對(duì)象的范圍。目前絕大部分分支機(jī)構(gòu)開展綜合執(zhí)法的檢查對(duì)象為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，個(gè)別行延伸到證券、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)。三是檢查對(duì)象的選取。部分分支機(jī)構(gòu)在選取檢查對(duì)象時(shí)，依據(jù)綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果，對(duì)評(píng)價(jià)排名靠后的金融機(jī)構(gòu)開展綜合執(zhí)法；部分采取輪流方式，每家金融機(jī)構(gòu)在同一輪次中只被檢查一次。

二、“兩管理、兩綜合”工作存在的障礙

（一）“兩管理、兩綜合”體系尚不夠完整和協(xié)調(diào)

目前部分人民銀行開展的“兩管理、兩綜合”工作存在工作銜接不到位、程序脫節(jié)和體系性不強(qiáng)的問題。究其原因，一是體系設(shè)計(jì)上偏重各項(xiàng)工作的獨(dú)立功能設(shè)置，但是體系構(gòu)建整體性不強(qiáng)，各業(yè)務(wù)之間通路閉塞，無法形成綜合管理的統(tǒng)籌效應(yīng)。二是各環(huán)節(jié)工作開展不同步，缺乏科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)一部署，比如開業(yè)管理和綜合執(zhí)法往往開展的比較早，而且這兩項(xiàng)工作由于在“兩管理、兩綜合”管理體系中管理距離較遠(yuǎn)，聯(lián)系不多，往往自成體系，然而營(yíng)業(yè)管理和綜合評(píng)價(jià)工作逐步啟動(dòng)以后，各個(gè)內(nèi)設(shè)部門之間的職能劃分不清以及行政效率低下的問題逐步暴露，導(dǎo)致整個(gè)體系運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。

（二）個(gè)別管理環(huán)節(jié)的法律屬性存在爭(zhēng)議

部分監(jiān)管部門或金融機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行開展新設(shè)金融機(jī)構(gòu)開業(yè)管理工作的法律屬性存在不同看法，認(rèn)為此項(xiàng)工作屬于增設(shè)行政許可。實(shí)際上，目前絕大部分分支機(jī)構(gòu)能夠認(rèn)識(shí)到開業(yè)管理和行政許可之間的區(qū)別。比如在受理金融機(jī)構(gòu)開業(yè)申請(qǐng)時(shí)向其出具《申報(bào)材料審核告知書》，有區(qū)別于行政許可的受理通知書，以函告的形式通知金融機(jī)構(gòu)其加入金融管理與服務(wù)體系的結(jié)果，不體現(xiàn)為決定書。目前這些做法屬于各分支機(jī)構(gòu)的自行設(shè)計(jì)。

（三）業(yè)務(wù)流程構(gòu)建不盡科學(xué)

比如開業(yè)管理，目前絕大部分人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)新設(shè)金融機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行提交開業(yè)申報(bào)文件的時(shí)間期限沒有做出較為明確的要求。實(shí)際工作中存在部分金融機(jī)構(gòu)在臨近開業(yè)前提交開業(yè)申請(qǐng)，短時(shí)間內(nèi)為其辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，往往影響辦理質(zhì)量。再比如，有些單位在綜合執(zhí)法檢查和綜合評(píng)價(jià)之間的銜接方面不夠合理。一是某些分支機(jī)構(gòu)將綜合執(zhí)法結(jié)果作為當(dāng)年綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)考核因素，容易造成部分金融機(jī)構(gòu)因綜合執(zhí)法檢查被扣分，而其他金融機(jī)構(gòu)因未接受綜合執(zhí)法檢查而無扣分的矛盾，評(píng)價(jià)結(jié)果的公允性受到質(zhì)疑。二是將綜合執(zhí)法檢查結(jié)果直接納入綜合評(píng)價(jià)，在檢查對(duì)象的選取方面存在漏洞。部分地區(qū)選擇綜合執(zhí)法對(duì)象時(shí)，以上一年度綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果作為主要依據(jù)，若某家金融機(jī)構(gòu)上一年度接受過綜合執(zhí)法檢查，綜合評(píng)價(jià)總分會(huì)受影響，可能再一次被列入綜合執(zhí)法檢查對(duì)象。

（四）綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系無法體現(xiàn)監(jiān)管要求

從綜合評(píng)價(jià)的內(nèi)容看，絕大部分單位開展的綜合評(píng)價(jià)工作，能夠基本涵蓋金融機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行人民銀行有關(guān)法規(guī)政策和管理規(guī)定的主要內(nèi)容，初步構(gòu)建了具有各自特色的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但設(shè)計(jì)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果客觀、全面地反映金融機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)人民銀行金融法規(guī)政策，還需要一個(gè)不斷完善的過程。目前的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要關(guān)注日常操作性、事務(wù)性方面的情況，如何從宏觀層面對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣信貸政策、日常管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，促進(jìn)人民銀行加強(qiáng)宏觀審慎管理、提高履職效力，還有待進(jìn)一步探索和完善。

（五）對(duì)于證券、保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)開展綜合執(zhí)法檢查有一定難度

首先，人民銀行僅在反洗錢和外匯管理方面可對(duì)證券、保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法檢查。在實(shí)施過程中，由反洗錢部門擬定為檢查對(duì)象的非銀行金融機(jī)構(gòu)，卻無外匯業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)量很少；而外管部門擬定為檢查對(duì)象的非銀行金融機(jī)構(gòu)，在反洗錢監(jiān)測(cè)工作中卻未發(fā)現(xiàn)問題，因此兩者往往難以匹配。其次，《人民銀行法》對(duì)證券、保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限還不夠明確。應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，酌情考慮是否將證券、保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)納入綜合執(zhí)法檢查范圍。

三、完善“兩管理、兩綜合”體系的思考

（一）完善工作運(yùn)行機(jī)制框架

兩管理、兩綜合是一項(xiàng)整體工作，四項(xiàng)業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立卻又彼此聯(lián)系。開業(yè)管理作為“兩綜合、兩管理”的前置業(yè)務(wù)，主要對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入人民銀行金融服務(wù)體系進(jìn)行管理，新設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入該體系后，應(yīng)納入營(yíng)業(yè)管理的管理范圍，在營(yíng)業(yè)過程中接受人民銀行的指導(dǎo)與管理。人民銀行營(yíng)業(yè)管理應(yīng)包括重大事項(xiàng)報(bào)告制度、日常管理及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，營(yíng)業(yè)管理的內(nèi)容與結(jié)果應(yīng)作為綜合評(píng)價(jià)工作的主要依據(jù)，并據(jù)此對(duì)納入金融服務(wù)體系的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)綜合評(píng)價(jià)的不同結(jié)果，應(yīng)考慮建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，反饋到開業(yè)管理和營(yíng)業(yè)管理中。綜合執(zhí)法主要根據(jù)綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果，綜合考慮相關(guān)因素，選定執(zhí)法對(duì)象以及確定檢查內(nèi)容、期限等。對(duì)上一年度綜合執(zhí)法檢查整改情況的后續(xù)評(píng)估應(yīng)反饋至對(duì)該金融機(jī)構(gòu)本年度的評(píng)價(jià)中。

（二）完善“兩管理、兩綜合”工作的具體建議

一是加快制度頂層設(shè)計(jì)的步伐，完善基層行工作制度。應(yīng)盡早出臺(tái)“兩管理、兩綜合”有關(guān)工作指引，統(tǒng)一規(guī)范此項(xiàng)工作，避免出現(xiàn)各地做法不一，風(fēng)險(xiǎn)不可控的現(xiàn)象。建議綜合考慮基層行與上級(jí)行的業(yè)務(wù)銜接、屬地管理等因素，統(tǒng)一出臺(tái)相關(guān)制度和操作規(guī)范，推動(dòng)央行金融管理與服務(wù)質(zhì)量的提升。應(yīng)在現(xiàn)有制度框架體系下，充分考慮并深入研究目前面臨的困難以及相關(guān)單位和金融機(jī)構(gòu)的意見，在現(xiàn)有政策條件下，通過不斷修訂工作制度，使該項(xiàng)工作更加趨于科學(xué)、合理、公平、公正。

二是強(qiáng)化各部門、各單位之間的溝通與協(xié)調(diào)?！皟晒芾怼删C合”工作涉及多個(gè)人民銀行職能處室，每項(xiàng)工作都需要牽頭部門與各職能部門之間的密切配合來完成。應(yīng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，統(tǒng)一思想、明確流程、落實(shí)責(zé)任，提高各部門的配合程度。

三是加強(qiáng)對(duì)綜合評(píng)價(jià)體系的研究?？傂袑用鎽?yīng)適時(shí)出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，明確綜合評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容、操作程序和評(píng)價(jià)框架，在考慮人民銀行各業(yè)務(wù)部門日常性管理要求的同時(shí)，應(yīng)更加重視宏觀審慎監(jiān)管手段的貫徹以及金融機(jī)構(gòu)自身風(fēng)險(xiǎn)控制等因素。評(píng)價(jià)體系框架的搭建還應(yīng)給予基層行適度擴(kuò)展和自由掌握的空間?；鶎有袘?yīng)不斷完善，保證評(píng)價(jià)體系的嚴(yán)肅性，控制潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四是建立長(zhǎng)期的人才培養(yǎng)機(jī)制。高素質(zhì)的人才隊(duì)伍建設(shè)是推進(jìn)“兩管理、兩綜合”工作的重要支撐。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)“兩管理、兩綜合”相關(guān)人員的培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性；各實(shí)施單位應(yīng)建立執(zhí)法人員庫，加強(qiáng)執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷提高執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)能力。

①注：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) XS）