中央銀行在地方政府性債務(wù)管理中的作用探析

地方政府性債務(wù)（以下簡稱“地方債”）是地方政府根據(jù)信用原則，以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提籌集資金而形成的負(fù)債，它不僅可以解決地方政府財(cái)政吃緊問題，也能加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。但根據(jù)邊際成本理論，同一債務(wù)人的借貸額越高，借貸成本越高，極端情況下，過度的地方債也能夠引發(fā)金融危機(jī)。我國地方債起步相對(duì)較晚，但近年來也呈現(xiàn)出規(guī)模激增的勢(shì)頭，且由于缺乏與之配套的管理制度與法規(guī)，運(yùn)行中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患，亟待管理完善。中央銀行在經(jīng)濟(jì)金融管理中負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定、管理金融市場和“最后貸款人”的職責(zé)，在地方債管理中可發(fā)揮適當(dāng)作用。

一、我國地方債的現(xiàn)狀

審計(jì)署2011年6月公布的數(shù)據(jù)顯示，全國除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，截至2010年末，省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額超過10.76萬億，其中，62.62%是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，21.8%是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)；15.58%是政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)。從融資對(duì)象上看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)分別舉債4.97萬億和2.5萬億，占地方政府總債務(wù)的近7成。從借款來源看，銀行貸款為8.46萬億元，占79.01%，而發(fā)行債券的占比僅為7.06%。

二、地方債激增的原因

（一）分稅制改革造成地方財(cái)政出現(xiàn)缺口是地方債激增的誘因或借口

1994年分稅制財(cái)政體制改革后，造成收入上移，在地方政府支出相對(duì)未變或增加，收入減少的情況下，造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，扣除經(jīng)常性服務(wù)項(xiàng)目支出之后的地方財(cái)政無力承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的項(xiàng)目資金，形成財(cái)政收支缺口。分稅制改革成為地方政府舉債的直接誘因，也成為地方政府大量舉債的借口。

（二）經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中的配套資金籌集疊加地方政府的投資沖動(dòng)是地方債激增的真實(shí)原因

中央政府在2008年推出的4萬億刺激政策中，需地方政府配套資金1.2萬億，而審計(jì)署報(bào)告地方政府負(fù)債從2008年以來增加5萬多億，甚至超過刺激政策的總規(guī)模。過度負(fù)債背后的根本原因在于地方政府的過度開支和投資沖動(dòng)，以經(jīng)濟(jì)績效來考核官員政績，這就使得地方政府熱衷于追求GDP，大舉借債盲目投資，以投資來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以我國各地區(qū)都在爭先恐后為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而加大投資，2003年以來，地方固定資產(chǎn)投資年平均增速超過25%。

（三）后危機(jī)時(shí)期市場低利率與充足的信貸供應(yīng)為地方政府向銀行大量舉債創(chuàng)造了條件

后危機(jī)時(shí)期，貸款低利率刺激地方政府的債券發(fā)行，寬松的貨幣環(huán)境為地方政府在銀行舉債打開方便之門，為2008年后地主政府舉債創(chuàng)造了外部條件，我國地方債近80%就來源于銀行。

三、中央銀行在地方債管理中作用淺探

（一）加強(qiáng)部門協(xié)作，確保金融體系安全穩(wěn)定

人民銀行與銀監(jiān)、證監(jiān)部門應(yīng)協(xié)手加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)市場準(zhǔn)入、退出、融資計(jì)劃的審核，確保地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債率控制在可以承受的范圍內(nèi)。通過與監(jiān)管部門聯(lián)合建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的監(jiān)測，定期對(duì)融資平臺(tái)貸款進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)向金融機(jī)構(gòu)發(fā)布融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)提示，為金融體系安全運(yùn)行保駕護(hù)航。

（二）健全金融市場，推動(dòng)政府融資多樣化

應(yīng)運(yùn)用市場機(jī)制解決地方政府負(fù)債需求。進(jìn)一步推動(dòng)金融改革，加快利率市場化步伐，為政府及其融資平臺(tái)融資營造良好的環(huán)境。建立地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制，推動(dòng)地方政府融資途徑由單一銀行信貸方式轉(zhuǎn)向市場，將風(fēng)險(xiǎn)的承受主體分散。借鑒地方政府債券發(fā)行的經(jīng)驗(yàn)，抓緊研究和擬定地方政府債券管理辦法，推動(dòng)地方政府以發(fā)行債券替代融資平臺(tái)貸款，利用債券市場的監(jiān)督機(jī)制和信息披露機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方政府和地方財(cái)政的約束與監(jiān)督。

（三）引導(dǎo)銀行業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，控制規(guī)模優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)審慎評(píng)估地方財(cái)務(wù)，掌握政府償債能力，通過建立地方政府融資平臺(tái)償債評(píng)估制度，防止出現(xiàn)資不抵債的償付風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)真評(píng)估其抵押資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值和變現(xiàn)能力，從源頭上防范地方政府融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步加大對(duì)中小企業(yè)、個(gè)體工商戶的信貸支持，不斷優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，防范和化解地方政府融資平臺(tái)貸款過于集中的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加大市場資金監(jiān)測管理與經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析力度，增強(qiáng)貨幣政策調(diào)控的前瞻性

各級(jí)央行應(yīng)通過加強(qiáng)對(duì)貨幣資金的監(jiān)測管理，及時(shí)了解市場資金流向和異動(dòng)，發(fā)現(xiàn)貨幣市場運(yùn)行管理中存在的問題，適時(shí)調(diào)整貨幣政策，推動(dòng)貨幣市場健康有序發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行情況分析，認(rèn)清經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行格局，判斷經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行態(tài)勢(shì)，運(yùn)用結(jié)構(gòu)性改革和逆周期調(diào)控，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)金融健康有序運(yùn)行。

①注：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) XS）