用制度保障流動兒童“上好學”

進城務工人員是我國改革開放和城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動大軍，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進城市發(fā)展繁榮作出了重大貢獻。中國家庭金融調(diào)查中心根據(jù)進城務工人員隨遷子女樣本數(shù)據(jù)推算，全國16歲以下的隨遷子女人數(shù)大約為2100萬人。由此產(chǎn)生的流動兒童教育公平問題已成為中國社會轉(zhuǎn)型期的一個獨特社會問題，引起了廣泛關注。保障好流動兒童的公平受教育權，讓流動兒童盡快融入城市，對保障和改善民生、創(chuàng)新社會管理、促進社會和諧具有重要意義。

不僅要“有學上”，還要“上好學”

國家和各地政府為保障流動兒童公平受教育權利做出了大量努力。新修訂的《義務教育法》實施以來，各地積極落實“以流入地政府負責解決為主、以進入當?shù)厝罩乒k學校為主”的“兩為主”的政策，流動兒童“有學上”的問題已基本得到解決，但“上好學”的迫切愿望依然沒有得到滿足。由于歷史和制度原因，流動兒童在接受教育方面仍面臨諸多問題。

教育機會不均等。在入學方面，流動兒童在進入城市公辦學校尚存在一定障礙，部分公辦學校入學“門檻”過高，使得流動兒童只能就讀于辦學條件比較簡陋的民辦學?；驘o正規(guī)辦學資質(zhì)的民工子女學校。即便是進入全日制公辦學校的流動兒童也不能按照“就近入學”的原則，進入住所附近的學校，導致流動兒童基本無緣分享流入地的優(yōu)質(zhì)教育資源。因此，流動兒童入學難問題還未得到切實解決。在升學方面，現(xiàn)行的“兩為主”政策主要針對義務教育階段，并沒有涉及中考以及以后的升學制度。由于中、高考政策的限制，很多流動兒童無法在當?shù)亟邮芨咧须A段教育或參加高考。

教育資源不平等。城市教育資源普遍比較稀缺，流動兒童就讀的民辦學校、民工子女學校在師資、設備、校舍等辦學條件上與公辦學校存在很大差距，加上流動兒童教育經(jīng)費不足，少數(shù)學校收取借讀費，加重了流動兒童的經(jīng)濟負擔。還有一些未獲批準的民辦民工子女學校普遍存在辦學條件差、教師學歷層次較低、師資隊伍不穩(wěn)定等問題。

教育效果不如意。由于知識基礎、文化背景、學習能力與習慣和心理特征等方面與城市戶籍學生有著較大的差異，導致流動兒童對城市學校生活“適應性困難”，學業(yè)不良問題較為普遍。家庭關愛的缺失，文化融合困難，以及教育分層問題明顯，使流動兒童的思想狀況、行為習慣、心理狀態(tài)存在很多問題，嚴重影響孩子的健康成長。同時，流動兒童的流動性給學校正常的教學秋序和學籍管理帶來困難，也影響其義務教育權利的實現(xiàn)。

若干影響流動兒童教育問題的因素分析

流動兒童教育問題的背后有著復雜的歷史和現(xiàn)實原因，涉及到政府、家庭、學校和社會等各個方面。但探尋需要從制度的層面進行，從而找到影響流動兒童教育公平問題的關鍵性因素。

一是法制不完備?，F(xiàn)有關于流動兒童平等受教育權保護的法律規(guī)定比較籠統(tǒng)，難以起到應有的保護作用。雖然《義務教育法》明確規(guī)定了“適齡兒童必須接受九年制義務教育”，黨和政府也十分重視流動兒童的受教育權問題，并多次強調(diào)要保障流動兒童平等受教育權，但在具體保障舉措和對應的懲罰措施上缺乏相關規(guī)定。在教育政策及制度安排上，“重點?！薄ⅰ暗胤截撠?、分級管理”等政策使流動兒童受教育權的實現(xiàn)有很多障礙。另外，很多地方?jīng)]有把解決流動兒童的教育問題納入城市建設發(fā)展計劃，使流動兒童的教育保障得不到相應的重視。

二是城鄉(xiāng)二元社會結構的影響?，F(xiàn)行戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元結構將城市兒童與農(nóng)村兒童割裂開來，讓城鄉(xiāng)兒童在不同的制度架構中獲取不均等的教育資源。流動兒童由于沒有所在城市的戶口而不能享有受教育的權利，一些城市公辦學校也以種種理由拒收或少收流動兒童。有的地方政府還采取指定部分學校招收流動兒童，造成了“隔離”。

三是義務教育財政體制的過度分權。我國義務教育階段的財政撥款是依據(jù)當?shù)貞艏m齡人口來計算的。一方面，不少地方財政困難，由于缺少教育經(jīng)費的支持，難以接收更多的流動兒童入學；另一方面，現(xiàn)行的戶籍管理制度下，當流動兒童在流入城市就學時，他們實際上占用了所流入城市的教育資源，給當?shù)氐慕逃龓硪欢▔毫?，因而，流入地政府往往沒有足夠的動力為外來適齡教育人口提供相應的服務。

在制度的構建和引導中破解難題

十八大報告提出，要“積極推動農(nóng)民工子女平等接受教育”。讓流動兒童能就近享受更好更公平的教育是發(fā)展方向，也是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的內(nèi)在要求。破解這一難題，答案要到制度的構建和引導中去尋找。

完善立法保障機制。完善《義務教育法》，明確流動兒童義務教育條件的法律保障，規(guī)定義務教育的“無償”范圍，增加國家在流動兒童義務教育條件保障上的義務條款。適時制定有關平等受教育的專門法律，對流動兒童平等受教育權利給予全面、具體、詳細的規(guī)定，是促進流動兒童平等地接受教育的基本法律保障。國外許多發(fā)達國家都制定了類似“反教育歧視”的法律，如瑞典、日本、美國等早在上個世紀70年代就實施了教育機會平等法，消除受教育者在經(jīng)濟地位、性別、種族等方面的歧視，并將教育平等權貫穿于就學、升學、教育機會、教育效果等多方面，對促進本國公民平等受教育發(fā)揮了重要作用。我們可以借鑒其立法經(jīng)驗，加快制定促進平等受教育法律的進程。

加快相關制度改革。流動兒童的教育公平，不僅是一項教育改革，還涉及就業(yè)、住房、社保、公共服務、人口管理等諸多方面的綜合改革，是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。地方政府應根據(jù)城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結構布局和城市資源承載能力，完善就業(yè)、居住、社會保障、計劃生育等相關政策，建立起流動兒童權利保障的常態(tài)化長效機制。同時，加快戶籍制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)差別，打破維系多年的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟體制”，這是解決流動兒童教育公平問題的根本所在。

建立財政轉(zhuǎn)移支付專項資金機制。進城務工人員為經(jīng)濟社會發(fā)展和城市繁榮作出了重要貢獻，也為國家提供了稅收，應同當?shù)鼐用褚粯酉硎芷降鹊摹笆忻翊觥?。流入地政府應切實根?jù)國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等六部委的《意見》精神，將流動兒童教育納入城市發(fā)展規(guī)劃，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度。中央和省級政府應充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式設立流動兒童教育專項資金，分擔流入地政府的財政壓力，而不能將此負擔轉(zhuǎn)嫁到進城務工人員身上。

健全義務教育補償機制。義務教育補償是國家或社會為保障處境不利兒童接受完整的義務教育而采取的各種補償措施或行動，比如投入傾斜和優(yōu)惠措施，提供額外的學前教育和課外輔導。應正視流動兒童的弱勢地位，大力改建、擴建公辦學校，增強接收農(nóng)民工流動兒童就學能力，加強對民辦農(nóng)民工子女學校的管理、規(guī)范和扶持。建立政府主導，民政、教育、公安、婦聯(lián)、共青團等多部門參與的工作聯(lián)動機制，關愛流動兒童的生活和學習。學校應以“一視同仁”的責任和愛心，對流動兒童進行特別輔導，根據(jù)語言習慣、學習方式等方面存在的差別，在教育活動中給予更多的關愛、照顧和補償，讓流動兒童盡快融入新的學習環(huán)境。

總之，教育公平是促進社會公平的“最偉大工具”，是社會和諧穩(wěn)定的“平衡器”。讓每個流動兒童能上得起學、上好學是黨和國家的鄭重承諾，更關系到千家萬戶的實際利益。政府和社會各界應共同努力，堅持并充分體現(xiàn)教育公平的原則，大力關愛和幫助流動兒童，讓流動兒童能與城市孩子共享“中國夢”。

（作者單位分別為：河海大學法學院、江蘇省委省級機關工委）

責任編輯：蘇勝利