社會(huì)公正如何掙脫“潛規(guī)則”的束縛

本期話題嘉賓：

龔?fù)⑻?江蘇省政府參事、南京師范大學(xué)法治發(fā)展研究院院長(zhǎng)；

張仲濤 南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院副院長(zhǎng)、教授；

王俊 東南大學(xué)哲學(xué)與科學(xué)系教授；

李躍華 特約評(píng)論員。

編者：十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕后，李克強(qiáng)總理在會(huì)見中外記者時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)促進(jìn)社會(huì)公正的改革，不斷清理有礙社會(huì)公正的規(guī)則，使明規(guī)則戰(zhàn)勝潛規(guī)則。規(guī)則，是一個(gè)社會(huì)公平遵守的章法，改革開放以來，我們不斷摸索完善適合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)公平正義的制度規(guī)則，為權(quán)力運(yùn)行、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)管理等各方面確立準(zhǔn)繩，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，仍有一些非正常、非正式的隱蔽“秩序”以“潛規(guī)則”面目出現(xiàn)，上學(xué)“自愿贊助”、求職崗位“蘿卜招聘”、升遷“拼關(guān)系”……形形色色的“潛規(guī)則”屢屢取代正式的“規(guī)章”，其結(jié)果就是社會(huì)效率降低，權(quán)力逐步異化，公平受到踐踏。當(dāng)下，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，一定程度上說，“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難”。向“潛規(guī)則”宣戰(zhàn)，就是要徹底斬?cái)喔鞣N各樣隱形的“利益鏈”，把見不得人的“灰色交易”暴曬到陽(yáng)光下，讓改革發(fā)展紅利惠及每一個(gè)人，為社會(huì)公正鋪就康莊大道。

從規(guī)則公正到社會(huì)公正

李躍華：“規(guī)則公平”是“權(quán)利公平”、“機(jī)會(huì)公平”的基礎(chǔ)保障

黨的十八大報(bào)告提出，加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。所謂權(quán)利公平，就是起點(diǎn)要平等，基本權(quán)利不能因財(cái)富、出身等不同而區(qū)別對(duì)待。所謂機(jī)會(huì)公平，就是要通過有效的制度設(shè)計(jì)，努力尋求兼顧各方利益的平衡點(diǎn)，既調(diào)動(dòng)大眾的積極性，又能讓相對(duì)弱勢(shì)群體過上體面、有尊嚴(yán)的生活。所謂規(guī)則公平，就是要建立全社會(huì)對(duì)法律法規(guī)等正式制度的信仰，打破灰色收入、制度歧視、行政壟斷等形形色色的“潛規(guī)則”和“特權(quán)”。某種程度上說，“規(guī)則公平”是“權(quán)利公平”和“機(jī)會(huì)公平”的基礎(chǔ)保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同群體能力有高低，競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果會(huì)不同，但規(guī)則公平了，大家的心態(tài)也會(huì)理性平和。

王?。涸凇皾撘?guī)則”的生成中，當(dāng)事人并不只是交易的兩方，還有代表正式規(guī)則的第三方

“潛規(guī)則”，是相對(duì)于“明規(guī)則”而言的。是指看不見的、沒有明文規(guī)定的、約定俗成的，但又是廣泛認(rèn)同、實(shí)際起作用的、人們比較普遍“遵循”的一種規(guī)則。這種在實(shí)際上得到遵從的規(guī)矩，背離了正義觀念或正式制度規(guī)定，侵犯了主流意識(shí)形態(tài)或正式制度所維護(hù)的利益，因此不得不以隱蔽的形式存在。通過這種隱蔽，當(dāng)事人將正式規(guī)則的代表屏蔽于局部互動(dòng)之外，或者將其拉入私下交易之中，憑借這種私下的規(guī)則替換，獲取正式規(guī)則所不能提供的利益。在潛規(guī)則的生成過程中，當(dāng)事人并不只是交易的兩方，而應(yīng)加上代表正式規(guī)則的第三方。當(dāng)事雙方利用潛規(guī)則進(jìn)行私下交易的時(shí)候，他們實(shí)際上聯(lián)合形成了一個(gè)對(duì)抗第三方正式規(guī)則的聯(lián)盟。

張仲濤：一旦公正偏離了合理的規(guī)則之軌，就會(huì)發(fā)生規(guī)則的異化

一個(gè)社會(huì)中最重要的規(guī)則體系是制度，就制度的設(shè)計(jì)和安排而言，最為重要的是以基本的價(jià)值理念作為依據(jù)。在現(xiàn)代社會(huì)中，制度的設(shè)計(jì)與安排的基本理念就是公正。公正是制定規(guī)則的基礎(chǔ)，同時(shí)公正離不開合理規(guī)則的保障。馬克思曾說，規(guī)則和秩序本身對(duì)任何要擺脫單純偶然性或任意性而取得社會(huì)的固定性和獨(dú)立性的生產(chǎn)方式來說，是一個(gè)必不可少的要素。反思一些社會(huì)不公現(xiàn)象，我們發(fā)現(xiàn)，一旦公正偏離了合理的規(guī)則之軌，就會(huì)發(fā)生規(guī)則的異化。一方面，有人把規(guī)則作為謀取私利、維護(hù)不當(dāng)利益的工具。另一方面，當(dāng)一些規(guī)則不再為公正代言，也就喪失了公信力和約束力，其所造成的“權(quán)力真空”，會(huì)迅速被各種“潛規(guī)則”填補(bǔ)占據(jù)。當(dāng)“潛規(guī)則”大行其道，就會(huì)排擠、侵蝕“明規(guī)則”，使社會(huì)公平正義受到損害。

龔?fù)⑻阂苑蔀榇淼摹懊饕?guī)則”被平等適用于同類社會(huì)主體的同類行為，社會(huì)公正才能得到保障

維系社會(huì)的良性發(fā)展和有序運(yùn)行，離不開一定的社會(huì)調(diào)整體系，這就需要一定的規(guī)則。社會(huì)調(diào)整的規(guī)則體系是多元的：有道德規(guī)則、宗教規(guī)則、法律規(guī)則等等。在社會(huì)發(fā)展的不同歷史時(shí)期，這些規(guī)則體系在社會(huì)發(fā)展中的功能地位不同?，F(xiàn)代社會(huì)，法律規(guī)則成為社會(huì)系統(tǒng)的主要調(diào)整手段。通過法律對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制，是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志。社會(huì)公平正義要求法律規(guī)則被平等適用于同類社會(huì)主體的同類行為，任何人、任何組織都不得被區(qū)別對(duì)待。制度可以分為正式制度與非正式制度，法律制度就是一種正式制度，是通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定、認(rèn)可和解釋的，以權(quán)利義務(wù)雙向規(guī)定為調(diào)整機(jī)制的，通過一定程序而強(qiáng)制予以實(shí)施的規(guī)則體系。只有嚴(yán)格按法律辦事，才能遏制和防止導(dǎo)致社會(huì)不公的規(guī)則產(chǎn)生，有效地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。

尋根“潛規(guī)則”

王?。簜鹘y(tǒng)文化的歷史根源

我國(guó)歷來就有“血緣關(guān)系”、“熟人關(guān)系”的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)文化造就了時(shí)下流行的“潛規(guī)則”，與現(xiàn)代成文的“明規(guī)則”（法律、制度）共存，形成我國(guó)社會(huì)交往中特有的“雙軌制”?，F(xiàn)代社會(huì)是建立在契約基礎(chǔ)上的，強(qiáng)調(diào)不同背景、出身的人都能憑借個(gè)人努力，在同等條件下公平競(jìng)爭(zhēng)。而傳統(tǒng)倫理秩序強(qiáng)調(diào)的“差序結(jié)構(gòu)”（費(fèi)孝通語(yǔ)）仍然建立在血緣、地緣等先天因素基礎(chǔ)上。我們現(xiàn)在正處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，現(xiàn)代制度和規(guī)則要求社會(huì)個(gè)體作為理性守約的個(gè)體而存在，可傳統(tǒng)倫理卻讓人們顧及血緣親情，在規(guī)則遇到人情時(shí)，很多人會(huì)選擇拐彎子，這就為“潛規(guī)則”的滋生保留了土壤。

李躍華：體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)土壤

體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，正式的制度規(guī)則本身就在不斷調(diào)整，制度變遷一方面使公眾無(wú)所適從，另一方面也會(huì)帶來特定時(shí)間段的“規(guī)則真空”，給各種“非正式”的規(guī)則以生存空間。這些“非正式”的規(guī)則，有些合理的部分逐漸被納入正式的制度體系，有些不合理的部分如不及時(shí)遏制，就會(huì)沉淀成為大家深惡痛絕，卻不得不默默遵守的“潛規(guī)則”。理論上講，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制的完善，這些“潛規(guī)則”會(huì)逐漸被正式的規(guī)章制度替代，但現(xiàn)實(shí)中往往發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。一方面，既得利益者因“潛規(guī)則”比“明規(guī)則”更容易獲益，而成為“潛規(guī)則”的自覺維護(hù)者；另一方面，“明規(guī)則”執(zhí)行隨意性大，也鼓勵(lì)了機(jī)會(huì)主義，促使一部分利益相關(guān)者形成一種新的均衡規(guī)則——“潛規(guī)則”。

張仲濤：權(quán)力缺乏制約的制度誘因

政治的本質(zhì)就是圍繞公共權(quán)力而展開的活動(dòng)以及政府運(yùn)用公共權(quán)力而進(jìn)行資源的權(quán)威性的分配過程。由于社會(huì)資源總是相對(duì)稀缺的，難以滿足每個(gè)社會(huì)成員的需求。作為經(jīng)濟(jì)人的公民、法人和其他組織為了追逐自身的最大利益，當(dāng)“明規(guī)則”成為其不當(dāng)?shù)美恼系K時(shí)，就會(huì)尋求“潛規(guī)則”的幫助。掌握公共權(quán)力者若缺乏一定的權(quán)力監(jiān)督和制約，就會(huì)用他們手中的權(quán)力，制定對(duì)策以達(dá)到某些利益訴求者的需求，本身因獲租金而成為“潛規(guī)則”的同盟。制度是規(guī)范調(diào)節(jié)人們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的地位及其相互關(guān)系的“公共產(chǎn)品”，健全規(guī)范的制度即是制約公權(quán)力的籠子。著名學(xué)者孫立平認(rèn)為，由于社會(huì)群體缺乏正式的、制度化的保障，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中存在著一定程度的“非制度化生存”現(xiàn)象。由于制度安排在一些領(lǐng)域的缺失，出現(xiàn)了鉆制度缺陷的空子或搭便車現(xiàn)象，一些人繞過制度（明規(guī)則）的約束而獲取超常規(guī)的收益，損害了社會(huì)公正。

龔?fù)⑻河蟹ú灰?、?zhí)法不嚴(yán)的執(zhí)行力疲軟

當(dāng)代中國(guó)“潛規(guī)則”的成因是復(fù)雜的，其中法律意識(shí)、法治理念、法治精神尚未成為社會(huì)認(rèn)同的普遍價(jià)值，應(yīng)該說是重要的原因。法律意識(shí)、法治理念、法治精神是一個(gè)國(guó)家法治建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的精神依托和價(jià)值基礎(chǔ)。從當(dāng)前中國(guó)社會(huì)法治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況來看，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，改革開放之初無(wú)法可依的狀況已經(jīng)得到根本改變。但是，法律實(shí)施的問題仍不容樂觀，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的現(xiàn)象仍一定程度存在。社會(huì)“信人不信法”、“信權(quán)不信法”、“信‘訪’不信法”，為“潛規(guī)則”滋生提供了土壤?？梢哉f，正式制度的缺陷越多、實(shí)施效果越差，“潛規(guī)則”就越有市場(chǎng)、效能范圍就越大。一些人通過“潛規(guī)則”，獲得了通過正式制度運(yùn)行無(wú)法獲得的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等利益，對(duì)正式制度的權(quán)威性造成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

“明規(guī)則”何以戰(zhàn)勝“潛規(guī)則”

王俊：讓合理的規(guī)則“露出表面”，讓不合理的規(guī)則無(wú)處棲身

對(duì)“潛規(guī)則”而言，不排除其有合理的地方，那么，就讓合理的地方“露出表面”，不要讓它們都“潛”下去。對(duì)決策者而言，那些“不露在表面”的，就要讓它無(wú)處棲身，不能讓這些“潛規(guī)則”大行其道。為此，必須進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，讓人民群眾享有充分的知情權(quán)，消除因信息不對(duì)稱造成的規(guī)則異化現(xiàn)象。同時(shí)，盡可能減少規(guī)則制定和執(zhí)行的隨意性，讓規(guī)則制定者首先成為規(guī)則遵守者。規(guī)則的神圣性就在于，制定規(guī)則者將自己放在規(guī)則之下，而不是讓制定規(guī)則者成為特權(quán)階層，變成一種“刑不上大夫，禮不下庶人”，這樣，規(guī)則就失去了它的普適性，就不可能得到所有人的尊重，就為“潛規(guī)則”設(shè)置了保留地。

李躍華：改革社會(huì)資源配置方式，夯實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)

在目前這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)要清除有礙社會(huì)公正的規(guī)則，有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。我們知道，改革開放至今，我們更多是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上下功夫，追求的是做大經(jīng)濟(jì)總量，現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已在世界名列前茅，如何公平分享改革紅利的問題日益凸顯。不患寡而患不均，一定程度上說，利益的分配是比利益的創(chuàng)造更重要的問題。決定分配格局的是各種社會(huì)資源的配置，如教育資源、醫(yī)療資源等。資源配置必須按照共有的規(guī)則來，不能被某些“特權(quán)”和“地下秩序”左右，否則就不可避免發(fā)展成果被少數(shù)人獨(dú)占的結(jié)果。為此，政府要改革社會(huì)資源配置方式，一方面不斷做大社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源規(guī)模，另一方面在優(yōu)質(zhì)資源的配置上合理分散，避免集中到少數(shù)區(qū)域和部門，優(yōu)質(zhì)資源過分集中將會(huì)滋生權(quán)力的異化。同時(shí)，進(jìn)一步完善通過市場(chǎng)配置資源的體制機(jī)制，市場(chǎng)是對(duì)所有人一視同仁的。唯有如此，才能構(gòu)筑一個(gè)所有成員公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)基礎(chǔ)。

張仲濤：對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)督，杜絕權(quán)力尋租

其一，必須轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)。厘清和理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，明確行政權(quán)力的邊界，政府管住、管好它應(yīng)該管的事即可，將不應(yīng)管和管不好的事還給社會(huì)，這樣人情關(guān)系和權(quán)力尋租也就減少了容身之處，“潛規(guī)則”的生存空間就會(huì)受到擠壓和限制。其二，通過制度創(chuàng)新降低權(quán)錢交易的預(yù)期收益。一方面，制度確定了公共權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，影響著公共資源的配置方式，隨著制度的進(jìn)一步健全完善，權(quán)力尋租的預(yù)期收益值會(huì)越來越小；另一方面，制度確定了合法與違法的界限，制度的進(jìn)一步健全以及有效運(yùn)行，使政府官員尋租的預(yù)期成本、實(shí)施成本和風(fēng)險(xiǎn)成本不斷提高。其三，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。一手抓黨內(nèi)監(jiān)督，一手抓社會(huì)監(jiān)督，包括媒體的輿論監(jiān)督，兩手都抓，兩手都硬。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能從根本上遏制“潛規(guī)則”。

龔?fù)⑻哼M(jìn)一步確立法制權(quán)威，用制度正義來保障公民權(quán)益和社會(huì)公正

用“明規(guī)則”替代“潛規(guī)則”，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，從法治的角度來看，必須用進(jìn)一步確立法制的權(quán)威，用制度正義來保障公民權(quán)益和社會(huì)公正，潛規(guī)則自然也就會(huì)失去其存在的土壤。這就要求：在立法層面，進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，拓展人民有序參與立法途徑，確保立法的民主性和科學(xué)性。特別在行政法規(guī)立法過程中，堅(jiān)決防止立法者偏私，杜絕把部門利益法制化。在執(zhí)法層面，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善問責(zé)制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。在司法層面，進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。在法治文化建設(shè)層面，深入開展以法治理念為導(dǎo)引的法治文化培育，通過法治文化宣傳與普及，讓社會(huì)大眾理解法治的真諦，樹立起對(duì)依法辦事的信仰。

編者：“潛規(guī)則”無(wú)影無(wú)形，但社會(huì)大眾卻能真實(shí)感受到其存在。讓社會(huì)公正掙脫“潛規(guī)則”的束縛，一方面要鏟除“潛規(guī)則”產(chǎn)生的制度土壤，一方面也要喚醒公眾，在全社會(huì)樹立對(duì)法律法規(guī)等“明規(guī)則”的信仰，這不是一時(shí)一日之功，需要每一個(gè)社會(huì)成員共同踐行。邊痛罵其危害，邊千方百計(jì)找關(guān)系、求捷徑的行為一天不除，“潛規(guī)則”的夢(mèng)魘就一天不會(huì)消失。

責(zé)任編輯：尤健