農(nóng)村土地承包制度的完善與創(chuàng)新

今年中央一號文件強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系”，明確要求“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”，“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”，是今后一段時期完善與創(chuàng)新農(nóng)村土地承包制度的政策依據(jù)和重要任務(wù)。

農(nóng)村土地樂包制度逐步完善，卜地承包管理步入法制化軌道。江蘇省全面開展土地承包是在1983年秋天，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展，孕育了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展，為全省經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。1998年，江蘇按照中央要求，堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則，除極少部分開發(fā)區(qū)域暫緩和不超過5%的機(jī)動地之外，普遍開展土地承包二輪延包，并給農(nóng)民群眾頒發(fā)由原省委農(nóng)村工作部監(jiān)制、各縣人民政府蓋章的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。黨的十五屆三中全會強(qiáng)調(diào)堅持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。2002年和2009年國家先后出臺《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，2007年出臺的《物權(quán)法》中明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)。江蘇省2004年出臺《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)條例》。這幾部法律法規(guī)的頒布實施，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包管理工作走上依法管理軌道。農(nóng)業(yè)部在《農(nóng)村土地承包法》實施不久后，專門出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書管理辦法》。我省淮安、揚(yáng)州等地陸續(xù)開展換發(fā)、補(bǔ)發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證工作。目前，江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放率達(dá)到98.4%。到2012年底，全省納入統(tǒng)計的17808個村（社區(qū)），家庭承包經(jīng)營耕地面積5104.1萬畝，承包農(nóng)戶1288.4萬戶；基本建立鄉(xiāng)村協(xié)商調(diào)解、市縣仲裁、訴調(diào)對接體系。

總體上看，我省農(nóng)村土地承包關(guān)系是穩(wěn)定的，但從我們接聽政風(fēng)熱線和接待農(nóng)民上訪情況看，土地承包方面的問題也是存在的，比如有的農(nóng)民一輪承包時有地，二輪承包時撂荒，現(xiàn)在又回來要地；有的是由土地征用補(bǔ)償費分配和拆遷安置補(bǔ)償所引發(fā)的承包糾紛；個別地方還存在強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象。解決好這些問題，事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益的維護(hù)，事關(guān)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定，必須按照中央和省委、省政府的要求，堅持和發(fā)展中國特色社會主義的農(nóng)村土地承包制度，不斷完善和創(chuàng)新，賦予農(nóng)民群眾農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變。

賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，做好土地承包確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)工作。黨的十七屆三中全會指出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！蓖恋爻邪P(guān)系長久不變，應(yīng)該包括農(nóng)村土地承包所形成的全部權(quán)利義務(wù)關(guān)系長久不變，還包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度長久不變，承包期限更長，權(quán)利更加充分而有保障，義務(wù)更加明確，地塊也不再動。為探索研究長久不變的涵義，農(nóng)業(yè)部會同幾個部委開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。第一批試點全國共50個縣，我省海門、高郵是試點縣，宿遷、金壇、江寧等地還選擇了若干村進(jìn)行省級試點。去年底，我省高淳、銅山、昆山、興化等4個縣（市、區(qū)）成為部里第二批試點縣。按照中央要求，我省將在今后五年內(nèi)全面開展土地承包登記試點工作。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是一種物權(quán)登記，由縣級以上地方人民政府將農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。事實上，現(xiàn)有土地承包關(guān)系是在一輪承包關(guān)系基礎(chǔ)上，通過二輪承包和后續(xù)完善形成的，得到了農(nóng)民群眾認(rèn)可，得到了法律確認(rèn)，是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系。這次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，不是推倒重來，而是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善，要以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，查清承包地塊的面積、四至等情況，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，不得借機(jī)違法調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地。這次確權(quán)登記工作與過去相比：一是性質(zhì)不同。過去是承包合同關(guān)系，現(xiàn)在是按照法律規(guī)定進(jìn)行登記，真正賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。二是四至到位。利用國土部門二調(diào)圖成果，落實四至。我省海門市作為部級試點縣，采取以村或組為單位，繪制承包界限圖，再在承包證書上進(jìn)行標(biāo)注。三是共有人等信息齊全。證書注明承包共有人，可以加強(qiáng)對承包人的保護(hù)，包括對婦女權(quán)益等的保護(hù)。四是建立登記簿和信息化臺賬。登記是政府對農(nóng)戶承包土地財產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，具體通過查實面積、公示確認(rèn)、登記在冊、頒發(fā)證書等形式實現(xiàn)。登記簿歸登記機(jī)關(guān)保管，避免了過去發(fā)生的村里登記臺賬丟失現(xiàn)象發(fā)生。同時，我省海門、高郵等試點地區(qū)還統(tǒng)一開發(fā)了登記軟件，加強(qiáng)土地承包登記信息化管理，用信息化的手段進(jìn)行管理。五是探索蘇州、無錫等發(fā)達(dá)地區(qū)確權(quán)登記方式?？梢砸怨蓹?quán)的形式保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是一項重要的基礎(chǔ)性工作。我省東海、張家港等地探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，探索土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，努力讓土地資源流動起來。

創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。大力培育家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。土地流轉(zhuǎn)是個好事，能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但如果不能妥善保護(hù)好原承包戶的利益，好事就會變成壞事。目前江蘇全省累計流轉(zhuǎn)土地面積2409萬畝，占家庭承包面積的47.5%。土地流轉(zhuǎn)一般應(yīng)由本人直接與流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同。但在實際操作中，各地創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，先由村組集體與農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，再以集體出面整體流轉(zhuǎn)，與土地經(jīng)營方簽訂流轉(zhuǎn)合同。這種做法在實際中是可行的。關(guān)鍵要抓住幾點：一是公開透明，流出農(nóng)戶獲得的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是公開的，土地流入經(jīng)營方支付的補(bǔ)償金也是公開的。二是招標(biāo)協(xié)商，土地流入經(jīng)營方的選擇要通過招標(biāo)協(xié)商的辦法進(jìn)行，不得變?yōu)榇褰M集體私相授受。三是村組集體做好服務(wù)。江都一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以村為單位整體流轉(zhuǎn)，對外議標(biāo)競價，幾個承租人獲得幾十畝至幾百畝不等的流轉(zhuǎn)土地，交納550斤稻子，畝，原承包戶得500斤廟稻子和50斤/畝麥子，政策性補(bǔ)貼全部歸原承包戶，每畝收益近900元，村集體獲得了每畝50斤稻子與50斤麥子的差價，作為服務(wù)費用，由此集體、土地流出戶、流入戶實現(xiàn)多方利益共贏。

今年中央一號文件4次提到“家庭農(nóng)場”，要求“努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平”，加大對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社的傾斜扶持。一般講，家庭農(nóng)場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這種形態(tài)在世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)是最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形態(tài)。家庭農(nóng)場的特征是農(nóng)民職業(yè)化、經(jīng)營規(guī)?；?。我國平均戶均經(jīng)營規(guī)模7.4畝（0.5公頃），相當(dāng)于日本的41%、法國的1.7%、美國的0.38%。江蘇省戶均3.9畝，相當(dāng)全國平均水平的一半。農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散，兼業(yè)化的農(nóng)民占主體，但這種兼業(yè)所經(jīng)營的土地不足以保證最基本的經(jīng)濟(jì)收入。而家庭農(nóng)場的產(chǎn)生和發(fā)展，有可能使經(jīng)營者有一定的經(jīng)營規(guī)模，形成固定的、穩(wěn)定的一個職業(yè)，農(nóng)民就將成為一個專門的職業(yè)。浙江省和我省無錫、泰州等地已經(jīng)給注冊家庭農(nóng)場發(fā)證，加大扶持。家庭農(nóng)場區(qū)別于工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，中央明確提出“不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”，其目的就是要引導(dǎo)工商企業(yè)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前和產(chǎn)后服務(wù)，不與農(nóng)民爭利。與工商企業(yè)不同的是，家庭農(nóng)場是農(nóng)民自身發(fā)展的規(guī)模農(nóng)業(yè)，可以更多地解決農(nóng)民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收問題。要鼓勵有條件的地方率先建立家庭農(nóng)場注冊登記制度，明確家庭農(nóng)場認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、登記辦法，制定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等扶持政策，推動家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)揮更大的作用。

（作者單位：江蘇省農(nóng)業(yè)委員會）

責(zé)任編輯：金雯