淺談城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)與管理

劉讓貴

【摘要】積極融入經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化，正在成為越來越多城鎮(zhèn)發(fā)展的選擇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變化不可避免地影響到城鎮(zhèn)各個(gè)方面的發(fā)展和變化，包括城鎮(zhèn)的定位、發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模以及空間結(jié)構(gòu)和布局等，因而也對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃提出了新的挑戰(zhàn)，本文簡(jiǎn)單論述了城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)及管理中的若干問題。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)規(guī)劃；管理方式

1. 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)成整體協(xié)調(diào)發(fā)展的格局

根據(jù)“可持續(xù)發(fā)展”要求，必須緊緊圍繞加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)環(huán)境三個(gè)方面開展城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作，用科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、突出重點(diǎn)、有序推進(jìn)的發(fā)展思路，努力強(qiáng)化中心城市功能，提高城鎮(zhèn)集聚能力和建設(shè)水平，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成以城帶鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)帶村、整體協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

1.1系統(tǒng)協(xié)調(diào)。系統(tǒng)協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的首要任務(wù)。在規(guī)劃中，必須重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)，資源、基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)。

1.1.1鎮(zhèn)與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)。我國(guó)具有人多地少、資源貧乏、城市少實(shí)力弱和城鎮(zhèn)多規(guī)模小等特點(diǎn)，因此城鎮(zhèn)發(fā)展方一針必須合理發(fā)展核心城市，積極發(fā)展地區(qū)中心城市，改善提高小城鎮(zhèn)，以加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。明確把發(fā)展城市作為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重點(diǎn)，使城鎮(zhèn)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。有利于城市規(guī)?？茖W(xué)合理、職能分工明確、空間布局有序。

1.1.2資源與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)。資源與城鎮(zhèn)發(fā)展相協(xié)調(diào)包括土地資源與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)、水資源與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)、旅游資源與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)。我國(guó)城鎮(zhèn)用地的發(fā)展與保護(hù)耕地的矛盾突出，地表水資源比較豐富，但地域之間分配不均，因此，城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)需考慮各省市自身情況，根據(jù)不同特點(diǎn)和實(shí)際，使資源與城鎮(zhèn)發(fā)展相互協(xié)調(diào)。

1.1.3基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)調(diào)。區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)在交通，交通是聯(lián)系著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樞紐，因此，要發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，必須考慮拓展擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)和接受經(jīng)濟(jì)輻射的特點(diǎn)，加快鐵路和公路的出省通道建設(shè)，將核心城市建設(shè)成為綜合性交通樞紐，中心城市建設(shè)成為區(qū)域性交通樞紐，加強(qiáng)各中心城市的交通聯(lián)系。通過便捷通暢的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)協(xié)調(diào)、合理的城鎮(zhèn)體系的形成。

1.2科學(xué)整合。空間的整合。就全國(guó)范圍而言，城鎮(zhèn)特別是沿海城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)充分利用各地區(qū)位條件，立足于發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)化閩臺(tái)合作的中轉(zhuǎn)和通道作用。一方面要合理發(fā)展核心城市，另一方面要改善提高小城鎮(zhèn)，大力扶持中心城鎮(zhèn)發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展中心城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)整合。對(duì)小城鎮(zhèn)加強(qiáng)科學(xué)整合，并加快中心城鎮(zhèn)的發(fā)展，對(duì)中心城鎮(zhèn)重點(diǎn)扶持，優(yōu)先發(fā)展，將小城鎮(zhèn)按照地域或交通特征分類指導(dǎo)。

1.3整體提升。整體提升是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃最終要達(dá)到的目的，我國(guó)已經(jīng)形成比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制，基本形成與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌、與國(guó)內(nèi)外廣泛聯(lián)系的全方位、多功能的開放格局，構(gòu)筑布局合理、功能協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)也成了新形勢(shì)下的必然要求。

2. 目前城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的主要問題

2.1城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍低下，市場(chǎng)觀念狹窄。我國(guó)大多數(shù)城鎮(zhèn)的職能構(gòu)成還停留在為周圍農(nóng)村提供產(chǎn)品交換、物資集散的初級(jí)階段。農(nóng)村與城市的二元結(jié)構(gòu)占主導(dǎo)地位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型城鎮(zhèn)在數(shù)量上占絕對(duì)多數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，作為城鎮(zhèn)集聚所需求的二、三產(chǎn)業(yè)仍處在次要地位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還在一、二、三或者一、三、二的階段。城鎮(zhèn)的市場(chǎng)發(fā)育處于低層次的階段，長(zhǎng)期得不到改善。多限于與上一級(jí)和下級(jí)的市場(chǎng)之間的交換，而未在更大的環(huán)境中尋求發(fā)展機(jī)遇與空間，沒有形成跳躍式的發(fā)展。對(duì)市場(chǎng)動(dòng)向與體系外部的機(jī)遇把握上缺乏足夠的主動(dòng)性，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)單一，彼此不能協(xié)同發(fā)展，反而進(jìn)人惡性循環(huán)之中，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加劇。加上地域文化習(xí)俗和陳舊觀念的制約，“靠山吃山，靠地種地”的小富即安的價(jià)值觀在潛意識(shí)中斷絕了窮則思變的創(chuàng)新思想，安于現(xiàn)狀的行為準(zhǔn)則影響了人們的價(jià)值取向。

2.2城鎮(zhèn)規(guī)劃工作滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展，規(guī)劃思路和作用有待完善。經(jīng)濟(jì)全球化和信息社會(huì)的出現(xiàn)，對(duì)城市和區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響，城市體系結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大的變化，原有的城鎮(zhèn)（市）體系結(jié)構(gòu)被打破，世界城市體系的不斷形成和發(fā)育，促使國(guó)家和地區(qū)的城鎮(zhèn)體系變得更加開放。一些地方在編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過程中，沒有重視經(jīng)濟(jì)全球化的宏觀背景對(duì)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要影響，忽視區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的特點(diǎn)和真正應(yīng)解決的問題，不顧區(qū)域城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的發(fā)展目標(biāo)，就區(qū)域論區(qū)域，片面追求區(qū)域城鎮(zhèn)體系的完整，而沒有充分考慮到其作為一個(gè)整體參與更大范圍的區(qū)域所產(chǎn)生的多方面的影響，忽視了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的本質(zhì)和規(guī)劃編制的意義。另外，從全國(guó)情況看，不論是獨(dú)立的省域規(guī)劃，還是結(jié)合城市總體規(guī)劃所作的市域和縣域的規(guī)劃，真正能指導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)揮作用的不多。其主要原因在于：一方面，規(guī)劃指導(dǎo)城市和區(qū)域發(fā)展的方式需要轉(zhuǎn)變和調(diào)整。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立、城市快速發(fā)展以及地方自主權(quán)擴(kuò)大，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實(shí)施管理是當(dāng)前城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作面臨的關(guān)鍵問題。另一方面，有些地方政府對(duì)區(qū)域規(guī)劃重視不夠，規(guī)劃的宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益未被充分認(rèn)識(shí)，也嚴(yán)重制約了規(guī)劃發(fā)揮作用。

2.3城鎮(zhèn)規(guī)劃的難度大大增加。在全球經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下城鎮(zhèn)規(guī)劃研究的范圍擴(kuò)大了。而且因?yàn)槌擎?zhèn)、區(qū)域之間相互聯(lián)系更為緊密、競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，人口、資本、技術(shù)等的流動(dòng)性大大增強(qiáng)，不確定因素增多，城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模（用地和人口）在區(qū)域中的地位很難確定，城鎮(zhèn)規(guī)劃的難度大大增加。加上外來人口大量涌人，流動(dòng)性增強(qiáng)，有的地方外來人口數(shù)量要超過本地人口數(shù)量，甚至出現(xiàn)了移民城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口預(yù)測(cè)難度增大。城鎮(zhèn)住宅除了滿足不斷增長(zhǎng)的市民的需求還要滿足大量外來投資者、外地人士生活、工作、商務(wù)活動(dòng)的要求。以往根據(jù)城鎮(zhèn)人口未來發(fā)展來確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)規(guī)劃方式受到挑戰(zhàn)。

3. 城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的對(duì)策

3.1構(gòu)架城市聯(lián)盟協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，做好保障措施。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃就是從區(qū)域整體利益出發(fā)，促使城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)有序地發(fā)展。從而避免經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中出現(xiàn)行政壁壘、生態(tài)惡化、重復(fù)建設(shè)等問題。從區(qū)域整體發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)共存共保、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的角度出發(fā)，突出強(qiáng)調(diào)不同行政區(qū)劃之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分工、基礎(chǔ)設(shè)施共享、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)空間延續(xù)等方面的銜接和協(xié)調(diào)。針對(duì)實(shí)施機(jī)制、政策、措施研究與制定普遍不被重視，缺乏規(guī)劃實(shí)施必須的后續(xù)手段，對(duì)新編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游和水資源開發(fā)利用以及各城鎮(zhèn)之間邊緣空間布局等區(qū)域性共同的問題上應(yīng)建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。建議建立由省級(jí)機(jī)關(guān)和市、縣政府組成的城市聯(lián)盟協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨行政區(qū)域重大項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城鎮(zhèn)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)，協(xié)商解決發(fā)生的重大問題，確保城鎮(zhèn)體系規(guī)劃付諸實(shí)施。

3.2建立健全規(guī)劃的實(shí)施管理機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的重要作用。為切實(shí)發(fā)揮城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的作用，在努力提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性的同時(shí)，必須加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實(shí)施管理。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在體現(xiàn)宏觀規(guī)劃的政策性、指導(dǎo)性和戰(zhàn)略性的同時(shí)，要加強(qiáng)規(guī)劃文本的規(guī)定性和條款性，提高規(guī)劃執(zhí)行的力度。要把城鎮(zhèn)體系規(guī)劃轉(zhuǎn)化為政府宏觀管理區(qū)域和城市發(fā)展的有關(guān)政策和措施，真正成為政府宏觀調(diào)控的手段。規(guī)劃必須納入市場(chǎng)運(yùn)作的軌道，在實(shí)踐中接受各方面利益主體的評(píng)判，定期對(duì)規(guī)劃以及相關(guān)政策的實(shí)施效果做出評(píng)價(jià)，并及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。并可根據(jù)實(shí)際需要，適時(shí)編制某個(gè)地區(qū)或某個(gè)方面的專項(xiàng)規(guī)劃，使規(guī)劃隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷深化，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃才真正具有生命力。應(yīng)該把城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為區(qū)域各部門和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的依據(jù)，并把它作為引導(dǎo)區(qū)域城市化與城鎮(zhèn)合理發(fā)展，協(xié)調(diào)和處理區(qū)域中各城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾和問題，合理配置空間資源，防止重復(fù)建設(shè)的手段和行動(dòng)依據(jù)，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展起引導(dǎo)作用。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不應(yīng)只考慮“點(diǎn)”，即城鎮(zhèn)的發(fā)展問題，而應(yīng)點(diǎn)、線、面結(jié)合，即不但要對(duì)單個(gè)城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行研究，更要把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體，納人城鎮(zhèn)發(fā)展過程統(tǒng)一研究。從一個(gè)大的區(qū)域范圍來分析研究，根據(jù)資源的合理配置來確定符合區(qū)內(nèi)大多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展的方針，盡可能達(dá)到一種利益最大化的狀態(tài)，這是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃中擔(dān)負(fù)的重要角色。

3.3突出重點(diǎn)，加大投人，全力加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)仍是基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)，主要是一路二水三防洪四綠化和住宅小區(qū)的建設(shè)。建設(shè)的思路就是在“量”的提高上，重點(diǎn)是“質(zhì)”的突破。城市水、路、熱、氣、訊、綠化是城市的基礎(chǔ)設(shè)施，要加大建設(shè)力度。同時(shí)，要注意城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，城區(qū)道路、給水、排水、供熱、供氣、防洪、園林工程設(shè)施建設(shè)要納入質(zhì)量監(jiān)督和工程竣工驗(yàn)收序列，進(jìn)行定期不定期的質(zhì)量監(jiān)督和認(rèn)證，未經(jīng)質(zhì)量監(jiān)督和工程竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目不得交付使用。同時(shí)還要提高城鎮(zhèn)園林綠化水平，加快住宅建設(shè)，改善居住條件。城鎮(zhèn)住宅建設(shè)關(guān)鍵在于變革現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房分配體制，培育個(gè)人直接支付的住房消費(fèi)市場(chǎng)，實(shí)行住房分配貨幣化。根據(jù)目前全市的住房現(xiàn)狀，合理確定“搬遷安置、經(jīng)濟(jì)適用、舒適豪華”三種類型住宅的比例，以此滿足各階層的需要。工作的重點(diǎn)是老百姓愿意買房，買得起房，買得到房。而以上基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都有賴于城市建設(shè)資金投人問題的解決。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的投人，在現(xiàn)有資金短缺的情況下，要切實(shí)管好用好建設(shè)資金。城市維護(hù)建設(shè)稅要足額收繳，全部用于城市建設(shè)，此外，要引人市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制改革，市政公用設(shè)施經(jīng)營(yíng)方式，從福利服務(wù)型向經(jīng)營(yíng)服務(wù)型轉(zhuǎn)變，改革的著眼點(diǎn)要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順價(jià)格關(guān)系和有償使用三個(gè)環(huán)節(jié)上，尋求城市建設(shè)資金良性循環(huán)發(fā)展的路子。

4. 結(jié)束語(yǔ)

城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、綜合性很強(qiáng)的事業(yè)，建立健全規(guī)劃的實(shí)施管理機(jī)制，突出重點(diǎn)，加大投人，全力加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐已成為規(guī)劃建設(shè)中不可忽略的一項(xiàng)重任。