我所經(jīng)歷的破產(chǎn)法立法過程

李曙光

我與破產(chǎn)法結(jié)緣不得不提到一位著名人物，他也是我的同鄉(xiāng)，曹思源。記得在1985年，我曾隨曹思源一起去北大宣講新中國(guó)第一部國(guó)企破產(chǎn)法。曹思源還編寫了一本有關(guān)破產(chǎn)法的小冊(cè)子，到處散發(fā)?？梢哉f，他為破產(chǎn)法在中國(guó)早期的傳播做出了重要的貢獻(xiàn)，慢慢地我也被破產(chǎn)法所吸引。當(dāng)時(shí)，通過曹思源和破產(chǎn)法的宣傳，我還認(rèn)識(shí)了幾位有意思的朋友。如沈陽(yáng)市工商行政管理局集體經(jīng)濟(jì)辦公室主任韓耀先，他主導(dǎo)了“中國(guó)破產(chǎn)第一案”沈陽(yáng)防爆器材廠的破產(chǎn)。1986年8月3日，中國(guó)青年報(bào)攝影記者鄭鳴所拍攝的“倒閉廠長(zhǎng)的滋味”的照片，定格了改革最陣痛的表情，并獲得了當(dāng)年全國(guó)攝影大獎(jiǎng)。中央電視臺(tái)經(jīng)濟(jì)部編導(dǎo)傅思，他用中央電視臺(tái)的直播鏡頭記錄了第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第17次會(huì)議審議討論破產(chǎn)法的會(huì)議過程，引起極大的社會(huì)反響。這些人和事在我心中留下了深刻的印象。

1986年12月2日，《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》正式出臺(tái)，但該法僅適用全民所有制的國(guó)有企業(yè)，而且是試行。當(dāng)時(shí)反對(duì)的聲浪太大，用試行的辦法是鄧小平政治智慧的體現(xiàn)。有試行字樣的法律，破產(chǎn)法是第一個(gè)，開創(chuàng)了先河。同時(shí)，該法雖然頒布了，但生效要等《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》試行滿三個(gè)月后。當(dāng)時(shí)沒有企業(yè)法，1988年8月1日企業(yè)法才頒布實(shí)施，我很清楚地記得，破產(chǎn)法是1988年11月1日正式實(shí)施，其他法律都沒有這種情況。一部法律出臺(tái)后應(yīng)該是大刀闊斧地實(shí)施，而破產(chǎn)法很低調(diào)，1989年全國(guó)各級(jí)法院受理的破產(chǎn)案件只有98件，到1990年降到32件。

1986年企業(yè)破產(chǎn)法通過之后，我參與了曹思源組建全國(guó)第一家企業(yè)兼并與破產(chǎn)事務(wù)所的工作。因?yàn)槲耶?dāng)時(shí)正在法大讀博士，起先只承擔(dān)一些兼職研究與學(xué)術(shù)組織工作，1989年我成為這家事務(wù)所的兼職副所長(zhǎng)。1992年和1993年連續(xù)兩年，我們與國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理局共同舉辦了第一屆和第二屆全國(guó)企業(yè)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)與破產(chǎn)研討會(huì)，均由我擔(dān)任會(huì)議主持人，國(guó)際破產(chǎn)協(xié)會(huì)也專門派來專家參加會(huì)議。這兩場(chǎng)研討會(huì)在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了巨大的社會(huì)影響，并導(dǎo)致了1986年破產(chǎn)法實(shí)施之后國(guó)內(nèi)新一撥破產(chǎn)兼并的熱潮。

1993年3月，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》的一位記者到福建做調(diào)研，了解到三十多個(gè)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況后寫了一個(gè)內(nèi)參，內(nèi)容大致是：中國(guó)國(guó)有企業(yè)狀況非常不好，一些企業(yè)連年虧損，可政府沒辦法，還是通過財(cái)政輸血養(yǎng)著這些企業(yè)，我們有一個(gè)破產(chǎn)法，為什么不去用它。這個(gè)內(nèi)參到了當(dāng)時(shí)的副委員長(zhǎng)、書記處書記王漢斌手上，引起重視，王漢斌寫了一封信給當(dāng)時(shí)的朱鎔基副總理，大意是：這個(gè)記者的調(diào)研報(bào)告請(qǐng)朱總理一閱，虧損的國(guó)有企業(yè)老用政府的補(bǔ)貼對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，我們1986年就頒布了破產(chǎn)法，法律的作用沒有發(fā)揮出來，破產(chǎn)法可以用一用，請(qǐng)朱總理研究。朱總理連夜把文件批示給國(guó)家體改委主任李鐵映、常務(wù)副主任賀光輝以及國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主任王忠禹，大意說：漢斌同志的意見很重要，要盡快研究，拿出解決國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的辦法來。經(jīng)貿(mào)委王忠禹主任立即又把朱總理的批示批給了陳清泰副主任。

陳清泰主任是一位非常開明、開放，很有改革思想的領(lǐng)導(dǎo)?？吹街炜偫砼竞螅?993年7月的一天，他與當(dāng)時(shí)的企業(yè)司蔣黔貴司長(zhǎng)找到曹思源和我去開會(huì)，讓我們拿意見。在那次小型會(huì)議上，我提出我們對(duì)于國(guó)企破產(chǎn)關(guān)閉的現(xiàn)實(shí)狀況不是很了解，能否成立一個(gè)專門的調(diào)研組，到各地進(jìn)行調(diào)研，摸摸狀況。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委接受了這個(gè)建議，并由經(jīng)貿(mào)委結(jié)構(gòu)調(diào)整處副處長(zhǎng)狄娜與我共同起草報(bào)告，就調(diào)研的設(shè)想、目的、人員組成以及調(diào)研路線、內(nèi)容、機(jī)構(gòu)提出建議。我們的這篇報(bào)告在一周之內(nèi)就報(bào)給了朱總理，朱總理很快做了第二個(gè)批示，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委牽頭組成調(diào)研小組，并破例批了一筆10萬人民幣的政策調(diào)研專項(xiàng)資金。由總理批專項(xiàng)調(diào)研經(jīng)費(fèi)這在當(dāng)時(shí)是絕無僅有的。調(diào)研小組由五人組成，企業(yè)司蔣黔貴司長(zhǎng)牽頭，成員有結(jié)構(gòu)調(diào)整處狄娜、駢繼紅（后郭小偉），中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)李力強(qiáng)以及我。

1993年年底，我們這個(gè)國(guó)企破產(chǎn)專題調(diào)研組，跑了數(shù)個(gè)城市與數(shù)十家國(guó)有企業(yè)。在深圳調(diào)研時(shí)住在深圳迎賓館，還見到了正在那養(yǎng)病的習(xí)仲勛同志，印象深刻。經(jīng)過兩個(gè)多月的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)企破產(chǎn)難度主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)上，朱總理后來概括為：人往哪里去？錢從哪里來？怎么解決這些難點(diǎn)問題，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委專題調(diào)研組最后搞了一個(gè)報(bào)告，第一次提出建議制定一部新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)法，或者是修改現(xiàn)行破產(chǎn)法，同時(shí)解決職工安置與銀行呆壞賬的問題。報(bào)告上去不到一個(gè)星期，朱總理就批下來，要22個(gè)部委進(jìn)行討論，要我們專題調(diào)研組立即拿出一個(gè)具體的政策辦法。1994年3月，我們起草了后來被稱為59號(hào)文件的雛形。在這一過程中，關(guān)于制定一部新的破產(chǎn)法的建議朱總理轉(zhuǎn)給當(dāng)時(shí)的委員長(zhǎng)喬石，喬石委員長(zhǎng)批給了人大法工委、財(cái)經(jīng)委，1994年人大財(cái)經(jīng)委開始成立新破產(chǎn)法起草小組，當(dāng)時(shí)破產(chǎn)法起草小組的組長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家董輔礽，副組長(zhǎng)為人大財(cái)經(jīng)委副主任張彥寧。最早的領(lǐng)導(dǎo)小組成員還有原財(cái)經(jīng)委委員、兵器工業(yè)總公司原總經(jīng)理來金烈，財(cái)經(jīng)委辦公室副主任吳春生、財(cái)經(jīng)委工作人員王文越以及我。這段時(shí)間，我一方面幫助國(guó)家經(jīng)貿(mào)委起草完善59號(hào)文件，另一方面作為張彥寧牽頭的調(diào)研小組成員到各地進(jìn)行立法調(diào)研。

最初國(guó)務(wù)院想制定一個(gè)全國(guó)性的國(guó)企破產(chǎn)政策，后來朱總理決定先搞試點(diǎn)，第一批試點(diǎn)了18個(gè)城市。1994年10月25日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[1994]59號(hào)）出臺(tái)，這個(gè)文件第一稿就是我與狄娜執(zhí)筆的。文件的中心精神，是解決兩個(gè)問題：第一是解決職工往哪里去的問題。當(dāng)時(shí)有一件事情引起很大的震動(dòng)，即重慶針織總廠的破產(chǎn)。重慶針織總廠是一家老牌國(guó)有企業(yè)，曾經(jīng)租借了北京東方租賃公司價(jià)值1個(gè)億的設(shè)備，欠租賃費(fèi)和利息幾千萬元，債務(wù)由重慶市政府紡織局做擔(dān)保。當(dāng)時(shí)北京市中院受理了東方租賃公司訴重慶針織總廠返還利息和租賃費(fèi)的訴訟，判定重慶針織總廠敗訴。重慶針織總廠和重慶紡織局連夜商議方案，決定破產(chǎn)。東方租賃公司告到法院，北京市中院的法官法警帶槍到重慶針織總廠執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，把重慶紡織局局長(zhǎng)辦公室都給查封了，所以后來國(guó)務(wù)院發(fā)文不允許政府擔(dān)保。結(jié)果重慶針織總廠的工人上街了，反對(duì)破產(chǎn)，重慶街上亂成一鍋粥。工人鬧得非常厲害，整整三天，數(shù)千工人上街游行，喊“我們要吃飯”，“我們要毛主席”，“我們要回到以前”，時(shí)任重慶市委書記肖揚(yáng)親自到現(xiàn)場(chǎng)做解釋、安撫，最后才平息了風(fēng)波。雖然重慶的事情影響很大，但大家認(rèn)為搞不好的國(guó)有企業(yè)還是要破產(chǎn)，前提是要解決好職工安置的問題。

當(dāng)時(shí)起草59號(hào)文件的時(shí)候，對(duì)如何解決破產(chǎn)國(guó)企職工的問題，我提出一個(gè)理論，后來概括為“人力資本補(bǔ)償理論”。職工在國(guó)企工作是在做貢獻(xiàn)，他們一直拿的是低工資，利潤(rùn)的大部分被國(guó)家拿走了。理論上，一旦他們失業(yè)，國(guó)家要從拿走的利潤(rùn)中拿出一部分來補(bǔ)償職工或提供社會(huì)保障，我將其稱為國(guó)企職工的“人力資本補(bǔ)償”或清償“歷史的勞動(dòng)債權(quán)”理論。我把職工勞動(dòng)債權(quán)分為“歷史的勞動(dòng)債權(quán)”和“即時(shí)的勞動(dòng)債權(quán)”?！皻v史的勞動(dòng)債權(quán)”是國(guó)家對(duì)國(guó)企職工的歷史負(fù)債；“即時(shí)的勞動(dòng)債權(quán)”是現(xiàn)今的工資拖欠等負(fù)債。國(guó)企破產(chǎn)要職工走一個(gè)從身份到契約的路，就要給破產(chǎn)國(guó)企職工一個(gè)對(duì)價(jià)的補(bǔ)償，即解決“歷史的勞動(dòng)債權(quán)”的補(bǔ)償問題。我在國(guó)內(nèi)最早提出解決國(guó)企職工“歷史勞動(dòng)債權(quán)”的問題。

第二個(gè)問題是解決錢從哪里來的問題。這里說的錢指的是兩筆費(fèi)用：一個(gè)是職工安置費(fèi)，第二個(gè)是國(guó)企破產(chǎn)后銀行資產(chǎn)負(fù)債表的虧損如何解決。職工安置和銀行債權(quán)是當(dāng)時(shí)國(guó)企破產(chǎn)的兩大障礙。

關(guān)于職工安置費(fèi)的來源，我們起草文件時(shí)，最后想到了土地。我們從上海浦東新區(qū)開發(fā)時(shí)批租土地與1992年修憲中得到啟示，即劃撥給國(guó)有企業(yè)的土地，交納土地出讓金后可以將土地使用權(quán)進(jìn)行買賣，土地出售所得可以用來安置職工。當(dāng)然，這筆錢還不夠，所以有后來的“三家抬”政策，即企業(yè)、社會(huì)和政府各出一部分。

銀行反對(duì)破產(chǎn)主要是呆壞賬沖銷沒有資金來源，當(dāng)時(shí)銀行貸款還未進(jìn)行正常、次級(jí)、關(guān)注、可疑、損失的五級(jí)分類，銀行自身的商業(yè)化改革才剛剛開始。于是我們想到了建立呆壞賬準(zhǔn)備金制度，即國(guó)際上通行的從貸款中提取1%的準(zhǔn)備金來沖銷銀行的呆壞賬。有了這一制度，銀行也不反對(duì)破產(chǎn)了，甚至支持破產(chǎn)。59號(hào)文件發(fā)布后，大家從反對(duì)破產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極支持破產(chǎn)。

后來，國(guó)務(wù)院專門成立了國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)是當(dāng)時(shí)的副總理吳邦國(guó)，下設(shè)國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)辦公室。從1995年起，全國(guó)國(guó)有企業(yè)的兼并破產(chǎn)工作轟轟烈烈展開，并迅速出現(xiàn)國(guó)企破產(chǎn)高潮。1995年、1996年，一下子四五千件破產(chǎn)案件都與59號(hào)文件的實(shí)施有關(guān)。于是，在實(shí)踐中出現(xiàn)了“假破產(chǎn)、真逃債”的現(xiàn)象，有的地方搞“換殼經(jīng)營(yíng)”或“企業(yè)分立”。為解決這一問題，1997年國(guó)務(wù)院制定了國(guó)發(fā)10號(hào)文件，朱總理提出“破產(chǎn)還債，關(guān)門走人”，以遏止各地的“惡意破產(chǎn)”現(xiàn)象。1996年破產(chǎn)試點(diǎn)城市擴(kuò)展到56個(gè)，1997年擴(kuò)展到111個(gè)城市，2000年破產(chǎn)試點(diǎn)基本全面推開，這就是政策性破產(chǎn)的概況。

我認(rèn)為，從1994年到2004年是新破產(chǎn)法立法的十年準(zhǔn)備期。反思政策性破產(chǎn)，在中國(guó)國(guó)有企業(yè)有破產(chǎn)法都不能破產(chǎn)的情況下，能把國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)推動(dòng)起來，應(yīng)該說政策性破產(chǎn)是有歷史功績(jī)的。但在十年政策性破產(chǎn)中，真正保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中債權(quán)人的概念還沒有完全樹立起來，一些試點(diǎn)城市和企業(yè)還是想投機(jī)取巧，撈各種政策優(yōu)惠，出現(xiàn)了一些“假破產(chǎn)、真逃債”、損害債權(quán)人特別是擔(dān)保債權(quán)人利益的行為與現(xiàn)象。所以政策性破產(chǎn)注定不能長(zhǎng)久，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是要靠法律規(guī)則治理，還是要建立有信用的商業(yè)環(huán)境。2008年政策性破產(chǎn)進(jìn)入尾聲。

1995年到1999年，我的工作重心主要是參與國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)試點(diǎn)的政策指導(dǎo)工作以及新政策的出臺(tái)、解釋，并且參與亞洲開發(fā)銀行、世界銀行對(duì)中國(guó)改革的政策支持、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究以及相關(guān)官員培訓(xùn)的工作。2000年2月，我到哈佛大學(xué)法學(xué)院作訪問學(xué)者，較完整地學(xué)習(xí)了美國(guó)的破產(chǎn)法制度。2001年5月歸國(guó)后，我組建了中國(guó)第一家破產(chǎn)法研究機(jī)構(gòu)——中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心。

2003年全國(guó)人大重新成立了新破產(chǎn)法起草小組。我回到新破產(chǎn)法起草小組，參與設(shè)計(jì)了破產(chǎn)法的幾個(gè)重要制度，包括管理人制度、重整制度，在破產(chǎn)法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒和新破產(chǎn)法的社會(huì)宣傳方面做了大量工作。當(dāng)時(shí)那一屆全國(guó)人大的決心很大，原副總理吳邦國(guó)是委員長(zhǎng)，提出五年之內(nèi)一定要完成新破產(chǎn)法的立法。對(duì)這個(gè)決策我也起了一些作用。2003年年初，當(dāng)時(shí)全國(guó)人大在人民大會(huì)堂開五年立法規(guī)劃座談會(huì)，請(qǐng)了幾位專家，每人談15分鐘，我當(dāng)時(shí)講了40分鐘，因?yàn)槲覝?zhǔn)備了一份2萬字的報(bào)告，重點(diǎn)談加快新破產(chǎn)法立法問題，也談到公司法、證券法與反壟斷法的立法修法問題。2004年5月和2006年6月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委召開了兩次重要的破產(chǎn)法會(huì)議，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李鐵映、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委主任委員傅志寰、新破產(chǎn)法起草小組組長(zhǎng)、原湖北省委書記賈志杰參加了這兩次會(huì)議，我被安排在會(huì)上做了重點(diǎn)發(fā)言。這兩次會(huì)議為新破產(chǎn)法的通過奠定了重要基礎(chǔ)。

2006年8月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議并表決通過了《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》，這是新中國(guó)第一部遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的破產(chǎn)法。大會(huì)表決時(shí)，我就在現(xiàn)場(chǎng)。當(dāng)人大常委們以157票贊成、2票反對(duì)、2票棄權(quán)的高票通過這部法案的時(shí)候，我不禁感慨萬千。會(huì)后，我接受了新華社、人民日?qǐng)?bào)、中央電視臺(tái)等七十多家媒體的采訪。從1993年提出立新法的建議，1994年開始起草，2003年重新搭班子，到2006年新破產(chǎn)法出臺(tái)，我很慶幸能夠從頭到尾參與破產(chǎn)法的立法進(jìn)程。這一過程雖然起伏跌宕，但是總的來說是一個(gè)認(rèn)知、發(fā)現(xiàn)真理的過程。新破產(chǎn)法雖已頒布實(shí)施，但是這一破產(chǎn)法還只是“半個(gè)破產(chǎn)法”。我們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中還沒有個(gè)人破產(chǎn)、事業(yè)單位破產(chǎn)以及市場(chǎng)其他主體破產(chǎn)的規(guī)則，破產(chǎn)法實(shí)施得也不順利，破產(chǎn)案件太少。但是，筆者仍然認(rèn)為中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與破產(chǎn)法的前景是光明的。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)。本文是作者為《破產(chǎn)法的轉(zhuǎn)型》一書撰寫的自序。標(biāo)題為編者所加。）