巨額外匯儲(chǔ)備能否充實(shí)社保？

馬玉榮

巨額外匯儲(chǔ)備資金能否注入到社保基金之中？在3月份召開(kāi)的中國(guó)發(fā)展高層論壇上，當(dāng)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉被問(wèn)到這個(gè)問(wèn)題時(shí)，明確表示不贊成外匯儲(chǔ)備充實(shí)社保。就此問(wèn)題，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉美研究所所長(zhǎng)、世界社保研究中心主任鄭秉文、中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院貨幣金融系教授涂永紅和復(fù)旦大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心副主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授封進(jìn)。

外匯儲(chǔ)備充實(shí)社?；鸩豢尚?/p>

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》：截至2013年3月末，中國(guó)外匯儲(chǔ)備余額達(dá)到了3.44萬(wàn)億美元，如何善用巨額外匯儲(chǔ)備是近來(lái)的熱議話題。在中國(guó)發(fā)展高層論壇2013年會(huì)上，來(lái)自耶魯大學(xué)的高級(jí)研究員史蒂芬·羅奇向中國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉提問(wèn)：面對(duì)人口老齡化、養(yǎng)老等方面的需要，中國(guó)是否會(huì)考慮將外匯儲(chǔ)備資金注入到社?；鹬?。之前，美國(guó)耶魯大學(xué)校長(zhǎng)理查德·雷文建議，可以拿出1萬(wàn)億美元投入中國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)，這將有助于釋放中國(guó)過(guò)高的儲(chǔ)蓄率，同時(shí)又不會(huì)加劇通脹。你們?nèi)绾慰催@個(gè)問(wèn)題？

鄭秉文（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉美研究所所長(zhǎng)、世界社保研究中心主任）：耶魯大學(xué)的高級(jí)研究員史蒂芬·羅奇的提問(wèn)，本質(zhì)是中國(guó)是否考慮將外匯儲(chǔ)備資金注入到全國(guó)社保基金之中，壯大它的規(guī)模。而雷文的建議是將1萬(wàn)億美元外匯儲(chǔ)備投入到中國(guó)的社會(huì)保障制度里面去，羅奇和雷文的觀點(diǎn)是不一樣的。

我們知道，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)賬結(jié)合，它既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)，顯性債務(wù)是指空帳，2011年空賬額達(dá)22156億。個(gè)人賬戶空賬額繼2007年突破萬(wàn)億大關(guān)后，再次突破2萬(wàn)億。我們幾年前曾有一個(gè)測(cè)算，空帳額最大時(shí)大概是在2020年左右，那時(shí)將達(dá)到6萬(wàn)億人民幣。這個(gè)規(guī)模，正好是雷文說(shuō)的1萬(wàn)億美元左右。所謂充實(shí)到社保制度里面去，那么我理解就是用來(lái)做實(shí)個(gè)人賬戶，對(duì)這個(gè)顯性債務(wù)進(jìn)行公開(kāi)補(bǔ)償。當(dāng)期的收支不用立馬進(jìn)行補(bǔ)貼；社會(huì)統(tǒng)籌是有隱性債務(wù)的，但目前也不用將現(xiàn)鈔準(zhǔn)備在那里。

所以，在我看來(lái)，所謂“用外匯注入到社保制度”，其實(shí)就是指用于做實(shí)賬戶。羅奇先生的這個(gè)建議是很專(zhuān)業(yè)的，很內(nèi)行的，他們沒(méi)說(shuō)用外匯去彌補(bǔ)當(dāng)期有可能出現(xiàn)的收支缺口。中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制是非常落后的，投入進(jìn)來(lái)是要承受貶值風(fēng)險(xiǎn)的。所以，權(quán)衡是否注入的一個(gè)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)就是看這個(gè)投資體制是否有效率，即它的投資回報(bào)率是否能跑贏外匯管理局的投資收益率。很顯然，目前的社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收益率是跑不贏外管局的。

涂永紅（中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院貨幣金融系教授）：我認(rèn)為羅奇的說(shuō)法不可行。外匯儲(chǔ)備是國(guó)家從企業(yè)和個(gè)人手中購(gòu)買(mǎi)的外匯，與外匯儲(chǔ)備等價(jià)的人民幣已經(jīng)給了企業(yè)和個(gè)人，進(jìn)入到國(guó)內(nèi)的流通中。如果國(guó)家將1萬(wàn)億外匯儲(chǔ)備撥給社?；?，社?；鹩闷鋬稉Q成6.2萬(wàn)億人民幣，央行就需要增發(fā)6.2萬(wàn)億人民幣，加上之前央行購(gòu)買(mǎi)這1萬(wàn)億美元時(shí)已經(jīng)支付的6.2萬(wàn)億人民幣，這樣的安排使得一筆1萬(wàn)億美元的外匯儲(chǔ)備，對(duì)應(yīng)了兩筆6.2萬(wàn)億的人民幣，相當(dāng)于在兩個(gè)不同的時(shí)間要從一條牛身上剝兩張皮，憑空多增加6.2萬(wàn)億的人民幣投放，怎么會(huì)不增加通脹壓力？因此，這樣的提議，只能說(shuō)明對(duì)外匯儲(chǔ)備的性質(zhì)及其與本幣之間的資金往來(lái)關(guān)系，缺乏正確的認(rèn)識(shí)。如果用外匯儲(chǔ)備購(gòu)買(mǎi)外國(guó)的商品與勞務(wù)來(lái)補(bǔ)充養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)的不足，倒是一個(gè)可行的建議。

封進(jìn)（復(fù)旦大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心副主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）：外匯儲(chǔ)備不可直接投入社會(huì)保險(xiǎn)基金，但可形成外匯資產(chǎn)，其管理所獲得收益可以劃撥補(bǔ)充社?；稹?duì)內(nèi)看，外匯儲(chǔ)備是中央銀行的負(fù)債，是央行通過(guò)發(fā)行信用貨幣換取的。企業(yè)和其他微觀主體將貿(mào)易所獲得的外匯收入向中央銀行兌換成人民幣，隨著貿(mào)易順差不斷增加，央行所持有的外匯儲(chǔ)備也增加，相應(yīng)地，投放市場(chǎng)的人民幣數(shù)量也在增加。實(shí)際上，央行是用創(chuàng)造出來(lái)的信用貨幣換取外匯，外匯儲(chǔ)備的所有權(quán)并不屬于央行或政府，而是屬于微觀經(jīng)濟(jì)體。實(shí)際上這些外匯收入也并不是企業(yè)的凈利潤(rùn)，其中還未扣除必要的成本。

因此外匯儲(chǔ)備不能直接用于補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金，我也認(rèn)為相當(dāng)于再次發(fā)行了本幣貨幣。如果將1萬(wàn)億美元投入到養(yǎng)老基金中，老百姓拿到這些美元，需要再去換成人民幣，央行就要多發(fā)行貨幣，這會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹，使得養(yǎng)老金的實(shí)際收入下降。

另一方面，中央銀行需要將負(fù)債轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)進(jìn)行投資，需要在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行運(yùn)作，為儲(chǔ)備資產(chǎn)進(jìn)行保值和增值。如果能夠保證外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的安全性，并獲得收益，這部分收益是資產(chǎn)管理創(chuàng)造的凈收益，有可能用于補(bǔ)充社?；?。

外匯儲(chǔ)備不能用來(lái)發(fā)福利

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》：樓繼偉不贊成外匯儲(chǔ)備充實(shí)社保，他說(shuō)，社保基金投資的收益必須覆蓋成本，假如做不到，風(fēng)險(xiǎn)就太大。 羅奇、雷文與樓繼偉的觀點(diǎn)有所分歧，如何看待他們的分歧？

鄭秉文：基于上述事實(shí)，我同意樓繼偉的觀點(diǎn)，不贊成目前立即用外匯儲(chǔ)備用于充實(shí)社保制度里面來(lái)，比如用于做實(shí)個(gè)人賬戶，把空帳給做實(shí)，條件還不成熟，起碼要等社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制改革之后。但是，羅奇先生可能不太知道，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障制度中的個(gè)人帳戶與社會(huì)統(tǒng)籌帳戶都沒(méi)有改革投資體制，巨大的外匯儲(chǔ)備放在社保制度里面不可能保值增值，銀行獲活期存款利息，遠(yuǎn)低于多元化在海外投資水平，還不如現(xiàn)在放在外匯管理局那里獲得的投資收益率高，所以，動(dòng)，宏觀上看是劃不來(lái)的。

封進(jìn)：3.44萬(wàn)億美元外匯儲(chǔ)備，其中至少1.26萬(wàn)億美元是美國(guó)國(guó)債，美國(guó)的通貨膨脹會(huì)削弱中國(guó)持有的美國(guó)國(guó)債的實(shí)際價(jià)值。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，為什么偏要去買(mǎi)國(guó)債而不加強(qiáng)社會(huì)福利建設(shè)。我認(rèn)為，外匯儲(chǔ)備不能直接用于發(fā)福利。

社?；?001年以來(lái)的平均投資收益率超過(guò)了8%。今后增加國(guó)有資產(chǎn)劃撥給社?；鸨壤黾訃?guó)企紅利上繳比例并更多用于社會(huì)保障是一個(gè)值得進(jìn)一步討論的方向。

涂永紅：外匯儲(chǔ)備是外幣資產(chǎn)，不可避免地有匯率風(fēng)險(xiǎn)，收益不穩(wěn)定，例如，近三年美元對(duì)人民幣貶值超過(guò)20%，歐元也如此。

外匯儲(chǔ)備與國(guó)家的糧食儲(chǔ)備一樣，有其特定的功能。外匯儲(chǔ)備要足夠支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)口、投資、償債的外匯需求；要足夠滿足支付干預(yù)匯率、防止國(guó)際投機(jī)勢(shì)力沖擊本幣。在這次國(guó)際金融危機(jī)中，中國(guó)政府手中擁有巨額外匯儲(chǔ)備，現(xiàn)金為王，不僅支持了人民幣升值，而且還購(gòu)買(mǎi)了價(jià)格比較低廉的資源、物資和技術(shù)，有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)債是安全性最好、流動(dòng)性較高的資產(chǎn)，在當(dāng)今國(guó)際金融危機(jī)頻發(fā)的時(shí)代，保持流動(dòng)性良好的足夠多的外匯儲(chǔ)備，是國(guó)家金融安全、危機(jī)管理機(jī)制的重要組成部分。中國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的前景吸引了全球熱錢(qián)，在中國(guó)資本賬戶逐漸開(kāi)放過(guò)程中，中國(guó)很可能遭遇類(lèi)似亞洲金融危機(jī)中熱錢(qián)攻擊港幣的事情，必須準(zhǔn)備足夠多的外匯儲(chǔ)備。

社保漏洞

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》：樓繼偉的“社保漏洞”論，引發(fā)輿論對(duì)社保體制的關(guān)注。他指出，現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)等各方面的制度漏洞太多，如果不把這些制度的漏洞堵上，提供一些有約束、有激勵(lì)的機(jī)制安排，包括管理方式上的改變，給多少錢(qián)也會(huì)吃光。你們同意這個(gè)說(shuō)法嗎？

鄭秉文：由于制度設(shè)計(jì)的原因和歷史的原因，中國(guó)的社保制度確實(shí)存在很多問(wèn)題，如果說(shuō)漏洞，其中一個(gè)最大的漏洞就是個(gè)人賬戶的空帳問(wèn)題。按照制度的設(shè)計(jì)，這個(gè)賬戶是應(yīng)該做實(shí)的，里面是應(yīng)該有真金白銀的。但由于種種原因，這個(gè)賬戶是難以做實(shí)的，因此，這是一個(gè)巨大的漏洞，記賬額天天增加，年年增長(zhǎng)，每天早上醒來(lái)，啥還沒(méi)干呢，政府就欠大家個(gè)人賬戶幾十億元，每年幾千億元。可以說(shuō)，政府找錢(qián)做實(shí)賬戶的速度跟不上記賬額增長(zhǎng)的速度：2006年記賬額是0.99萬(wàn)億元，2011年是2.49萬(wàn)億元，我們能有這個(gè)能力去做實(shí)它嗎？我們從2001年就開(kāi)始做實(shí)賬戶試點(diǎn)，10多年過(guò)去了，目前還不到3000億元，就是說(shuō)，大約9個(gè)參保人里，只有1個(gè)人的賬戶是做實(shí)的。這個(gè)漏洞之所以說(shuō)是漏洞，還因?yàn)椋覀儾坏?.1萬(wàn)億的現(xiàn)鈔來(lái)做實(shí)賬戶，而且還要必須讓他保值，否則，就真的是個(gè)漏洞：做實(shí)的規(guī)模越大，貶值風(fēng)險(xiǎn)就越大。之所以說(shuō)它是漏洞，還因?yàn)?，即使投資體制改革了，投資收益率提高了，但如果它不能趕上社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率的話，也是要產(chǎn)生巨大的福利損失的。

在過(guò)去的幾十年里，城鎮(zhèn)在崗職工平均工資增長(zhǎng)率是14%以上，那么，即使社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制改革了，但如果投資收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于14%，其福利損失也是巨大的，這個(gè)福利損失可以量化，量化的標(biāo)準(zhǔn)就是替代率。比如，20年前從工資里每月都代扣代繳8%進(jìn)入個(gè)人賬戶，年收益率率如果是14%，那么今天它提取成為退休金的話其替代率還跟以前差不多。但如果不是這樣，它的年利率僅為2%，那么，今天退休獲得的替代率就損失了12%，這就是生物收益率的概念，就是說(shuō)，當(dāng)人口自然增長(zhǎng)率與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率之和遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于積累制條件下社?；鸬耐顿Y回報(bào)率時(shí)，這個(gè)積累制就是低效的，應(yīng)該放棄，而應(yīng)采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，這樣就可獲得一個(gè)生物收益率，或稱(chēng)作內(nèi)部收益率。

現(xiàn)在看來(lái)，即使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革了，收益率也未必達(dá)能夠超過(guò)10%，如果能達(dá)到或超過(guò)10%，這個(gè)制度是有效的，達(dá)不到就應(yīng)選現(xiàn)收現(xiàn)付的融資方式，這時(shí)帳戶就應(yīng)做空，而不是做實(shí)。

個(gè)人賬戶的引入顯然不是一件成功的事情。它是一個(gè)“麻煩制造者”，很多問(wèn)題都出在它的身上。就是說(shuō)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入實(shí)賬積累的個(gè)人賬戶是有條件的，換言之，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)條件下，引入個(gè)人賬戶是劃不來(lái)的，大家是不愿意讓儲(chǔ)蓄僅享有銀行利息的收益率，對(duì)相當(dāng)一部分人來(lái)說(shuō)，而是愿意去投資，于是，綠豆、君子蘭、普洱茶、大蒜等都有可能成為投資品，樓市當(dāng)然就必然都成了最佳的投資品，所以，樓價(jià)不管想什么辦法都控制不下來(lái)。正是在這個(gè)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，你建立的社保制度強(qiáng)制性地僅給2%的利率，很顯然，從參保人到政府，都沒(méi)有積極性做實(shí)賬戶。

這里說(shuō)的個(gè)人賬戶空帳只是其中的一個(gè)漏洞，這個(gè)漏洞甚至成為一個(gè)漏斗，這個(gè)漏斗的含義是指，它只保輸不保贏：賬戶資產(chǎn)是以平均壽命預(yù)期來(lái)計(jì)算的（比如60歲退休就除以139個(gè)月，55歲退休就除以170個(gè)月等等），但高于平均預(yù)期壽命的賬戶持有人就會(huì)產(chǎn)生缺口，它由統(tǒng)籌基金予以補(bǔ)充，而統(tǒng)籌基金由財(cái)政來(lái)補(bǔ)貼，等于缺口由財(cái)政補(bǔ)貼；而壽命短的人，其賬戶資產(chǎn)由家屬予以繼承。

還有很多其他一些漏洞。其中，參數(shù)碰不上是其中一個(gè)重要問(wèn)題：制度贍養(yǎng)率是33%左右，在當(dāng)期收入和支出大致相抵的情況下（做實(shí)賬戶資產(chǎn)也都算進(jìn)來(lái)），28%的繳費(fèi)率應(yīng)獲得80%以上的替代率，但目前的替代率不到50%，這充分說(shuō)明，費(fèi)基和費(fèi)率等都嚴(yán)重不實(shí)，費(fèi)率很高很高，那只是名義上的；再如，按照當(dāng)?shù)厣弦荒昶骄杖胱鳛榛鶖?shù)，這是嚴(yán)重的不合理，一下子就少了14%的費(fèi)基，且收入多少存在太多的不平等。再例如，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)參保的比重越來(lái)越多，而他們的費(fèi)率要低于正規(guī)部門(mén)的8%，這也等于是拉低了費(fèi)基。再如，多繳多得的激勵(lì)因素太弱，大家都情愿以最低的門(mén)檻進(jìn)入這個(gè)制度，再以最少的繳費(fèi)去換取一個(gè)終生的權(quán)益資格。再如，越是富足的省份，執(zhí)行的實(shí)際費(fèi)率就越低，因?yàn)樯绫；鹨?guī)模已經(jīng)十分龐大，銀行活期利率使其損失太大，只能人為降低費(fèi)率，減少他們的正常征繳收入，這就增強(qiáng)了發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使發(fā)達(dá)地區(qū)越發(fā)達(dá)；再比如，雙重征繳體制（地稅系統(tǒng)和社保部門(mén)征收社保繳費(fèi)，在地域和人口比重上目前基本上各占半壁江山）在制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》過(guò)程中曾達(dá)白熱化，但最終還是沒(méi)能解決，保留至今，這個(gè)體制存在的問(wèn)題很多，比如，地稅征繳導(dǎo)致的后果是很多人和錢(qián)對(duì)不上；再比如，非正常繳費(fèi)比重太大，它已逐漸成為補(bǔ)充制度收入和平衡財(cái)務(wù)的一個(gè)常規(guī)手段：2010年非正常繳費(fèi)占養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入的12%，高達(dá)991億元；2011年非正常繳費(fèi)占養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入比例上升到13.6%，高達(dá)1900億元。大量的非正常征繳收入導(dǎo)致大量人員以較低的繳費(fèi)水平進(jìn)入到制度當(dāng)中來(lái)，彌補(bǔ)了當(dāng)屆政府的制度收入，但卻永遠(yuǎn)地把這個(gè)定時(shí)炸彈留給了未來(lái)；再如，每年非正常退休人數(shù)都不少，2006年是63萬(wàn)人，占當(dāng)年退休人數(shù)的22%，2007年這兩組數(shù)據(jù)分別是74萬(wàn)和21%，2008年是85萬(wàn)和20%，2009年為86萬(wàn)和16%，2010年是67萬(wàn)和13%。在法定退休年齡本來(lái)就已經(jīng)很低的條件下，每年有規(guī)模如此龐大的非正常退休人員，這顯然成為未來(lái)財(cái)務(wù)不可持續(xù)的又一個(gè)定時(shí)炸彈；由于種種原因，由于統(tǒng)籌層次低，地區(qū)間基金積累嚴(yán)重失衡，支付能力差距很大，發(fā)達(dá)地區(qū)每年沉淀大量基金余額，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)每年都收不抵支，不得不每年接受財(cái)政補(bǔ)貼，造成一方面基金結(jié)余太多，而另一方面則需要大量財(cái)政補(bǔ)貼，每年多達(dá)2000多億，十幾年來(lái)已超過(guò)1.3萬(wàn)億元。

封進(jìn)：社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行原理是封閉運(yùn)行，要求能自我平衡，不能長(zhǎng)期依靠外源資金，否則難以持續(xù)。中國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡的主要問(wèn)題是未能解決好轉(zhuǎn)型成本問(wèn)題，即由于改革形成的對(duì)老人的養(yǎng)老金債務(wù)。為彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型成本，個(gè)人賬戶缺口達(dá)2.2萬(wàn)億，財(cái)政補(bǔ)貼逐年上漲，繳費(fèi)率高達(dá)28%。因此，需要進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一是明確轉(zhuǎn)型成本融資渠道。二是改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如降低繳費(fèi)率、明確個(gè)人賬戶收益率等，提高參保收益率，增加參保人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心。

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《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》：用巨額外匯儲(chǔ)備做實(shí)個(gè)人帳戶有必要嗎？對(duì)于“缺口”爭(zhēng)議點(diǎn)在哪里？

鄭秉文：從我個(gè)人的研究來(lái)看，與其當(dāng)期用于分配，像阿拉斯加那樣，就不如用于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期建設(shè)；在投資體制沒(méi)有改革的前提下，與其用于注入空帳，就不如建立一支主權(quán)養(yǎng)老基金，用于境外的投資以應(yīng)對(duì)未來(lái)中國(guó)老齡化。眾所周知，由于計(jì)劃生育的原因，中國(guó)人口老齡化形勢(shì)異常嚴(yán)峻，比許多發(fā)達(dá)國(guó)家都嚴(yán)峻得多。

所以，我認(rèn)為自然資源和外匯資源等都不要當(dāng)期用光，要從長(zhǎng)計(jì)議，將一部分資源或以金融資產(chǎn)的形態(tài)、或以物理的原本形態(tài)保留給后代，要考慮到人口結(jié)構(gòu)的未來(lái)變化及其導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，甚至未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速增長(zhǎng)到穩(wěn)態(tài)增長(zhǎng)的這樣一個(gè)過(guò)程和結(jié)果。在這方面，很多國(guó)家值得我們學(xué)習(xí)，雖然他們的人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于中國(guó)，資源比中國(guó)還富有，但他們這種精神是值得我們學(xué)習(xí)的。比如，挪威石油、礦產(chǎn)、森林等很多自然資源人均水平都高于中國(guó)，但他們?nèi)匀粡拈L(zhǎng)計(jì)議，其中，他們用石油的出口收入建立起一支主權(quán)養(yǎng)老基金即全球政府養(yǎng)老基金，將其在海外進(jìn)行投資，增值保值，用來(lái)給子孫后代應(yīng)對(duì)老齡化。用他們的話來(lái)說(shuō)，就是將石油的物理形態(tài)變成金融形態(tài)，他們認(rèn)為，金融形態(tài)的資產(chǎn)容易保值增值，容易投資，比石油的物理形態(tài)要強(qiáng)得多。我們用出口商品換回外匯，就用財(cái)富的物理形態(tài)變成金融形態(tài)，那么，就應(yīng)該讓他真正地成為金融產(chǎn)品。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速趨于緩慢有很多原因，長(zhǎng)期看，勞動(dòng)人口減少也是一個(gè)原因。國(guó)務(wù)院將中國(guó)GDP增速下調(diào)到7.5%就是一個(gè)信號(hào)，也是一個(gè)警示，對(duì)建立主權(quán)養(yǎng)老基金是有意義的。

需要澄清的是，我們當(dāng)前每年養(yǎng)老金制度的收支大致可以相抵，幾乎沒(méi)有缺口，如果加上2000億元的財(cái)政補(bǔ)貼和非正常繳費(fèi)收入，每年還能有幾千億的盈余，每年還能形成積累，不用四處籌資發(fā)放養(yǎng)老金。所以，從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行來(lái)看，龐大的外匯儲(chǔ)備還暫時(shí)難以充實(shí)或注入到這個(gè)制度當(dāng)中來(lái)，比較可行的辦法就是建立起一支主權(quán)養(yǎng)老基金。

封進(jìn)：需要指出的是，全國(guó)社會(huì)保障基金（社?；穑┖蜕鐣?huì)保險(xiǎn)基金（如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金）是完全不同的兩個(gè)基金。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益由企業(yè)和職工繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼形成，基金支出為日常的養(yǎng)老待遇支出，2012年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體上有約1.9萬(wàn)億的結(jié)余，其中包含了各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼，例如2011年各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼在2272億元。目前有不少省份并沒(méi)有結(jié)余，而是有虧空，需要政府補(bǔ)貼才能收支平衡。在這種情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益微乎其微。隨著人口老齡化，未來(lái)養(yǎng)老基金收支平衡需要更多的財(cái)政補(bǔ)貼。而采用社?；鹦纬傻膬?chǔ)備資產(chǎn)是未來(lái)補(bǔ)貼來(lái)源的重要渠道。

社?；鹗莾?chǔ)備基金，不用于日常支付，其目的是應(yīng)對(duì)未來(lái)的社會(huì)保障支出風(fēng)險(xiǎn)，社?；鹉壳百Y產(chǎn)為1.1萬(wàn)億。社?；鹬泻艽笠徊糠謥?lái)源于財(cái)政撥款，占60%，另外的資產(chǎn)來(lái)源于投資收益、發(fā)行彩票收益、國(guó)企紅利等。

如前所述，外匯儲(chǔ)備不能直接沖抵養(yǎng)老金隱性債務(wù)，不能直接用于彌補(bǔ)空帳。社?；鸨旧聿⒉淮嬖凇叭笨凇币徽f(shuō)。

涂永紅：再次強(qiáng)調(diào)，外匯儲(chǔ)備對(duì)應(yīng)的是對(duì)國(guó)外商品和勞務(wù)的購(gòu)買(mǎi)力，不能簡(jiǎn)單地拿來(lái)兌換成人民幣用，用外匯儲(chǔ)備來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老金空帳，一方面會(huì)造成通貨膨脹，使得養(yǎng)老金縮水，缺口更大；另一方面在人民幣國(guó)際化過(guò)程中，人民幣有很大的升值空間，匯率風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)不斷縮水，因此外匯儲(chǔ)備不是理想的補(bǔ)充養(yǎng)老金的資金來(lái)源。彌補(bǔ)社?；鹑笨?，關(guān)鍵在于初次分配和二次分配。降低2-3個(gè)百分點(diǎn)的投資，補(bǔ)充社保缺口的資金來(lái)源問(wèn)題就可解決。當(dāng)人們有了社會(huì)保障的安全感，就敢花錢(qián)，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)的貢獻(xiàn)就會(huì)增加，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)不會(huì)因?yàn)橥顿Y減少而受到不利的影響。

他山之石

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》：利用外匯儲(chǔ)備充實(shí)社保，國(guó)外有類(lèi)似做法嗎？

鄭秉文：將資源留給后代，應(yīng)對(duì)老齡化，這些舉措在其他國(guó)家可以，為什么在中國(guó)不可以？可以借鑒的例子就是剛才說(shuō)的挪威的例子。挪威1969年在北海發(fā)現(xiàn)石油，很快成為北歐最大的產(chǎn)油國(guó)和世界第三大石油出口國(guó)，為保值增值，把物理形態(tài)轉(zhuǎn)換為金融形態(tài)，石油出口以后獲得外匯，創(chuàng)立主權(quán)養(yǎng)老基金。2010年挪威65歲以上人口占比為15%，預(yù)計(jì)在2020年和2030年將分別上升至17.6%和20.4%。該主權(quán)養(yǎng)老基金是挪威為應(yīng)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金缺口而建立的養(yǎng)老金儲(chǔ)備，平橫由于老齡化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)沖擊。所以，利用外匯儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)老齡化，這是一個(gè)好主意，也是外匯儲(chǔ)備的一個(gè)好出路。

主權(quán)養(yǎng)老基金大到一定程度應(yīng)分拆，通過(guò)讓其競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)提高運(yùn)作效率，所以，我剛才說(shuō)到，除充實(shí)現(xiàn)存的全國(guó)社?；穑ɡ硎聲?huì)）之外，應(yīng)再建立一支新的主權(quán)養(yǎng)老基金，讓這兩支主權(quán)養(yǎng)老基金相得益彰，在海外投資時(shí)有不同功能和目的，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖，配置資產(chǎn)時(shí)相互彌補(bǔ)。

封進(jìn)：和其他國(guó)家相比，中國(guó)財(cái)政收入中用于民生方面的支出占比相對(duì)較少，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，今后財(cái)政支出需要更多投入到公共品供給。但值得指出的是，政府參與社會(huì)福利并不是越多越好，歐洲國(guó)家的債務(wù)危機(jī)暴露出高福利導(dǎo)致的國(guó)家財(cái)政的脆弱性，其中重要的原因是經(jīng)濟(jì)衰退和老齡化趨勢(shì)下沉重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，這種高福利難以持續(xù)，而且損害了經(jīng)濟(jì)效率，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府提供的福利應(yīng)定位于廣覆蓋，低水平。較高水平的養(yǎng)老需求、醫(yī)療需求等應(yīng)由市場(chǎng)解決。另外，為了讓更多國(guó)民分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，減稅讓利是一個(gè)不可忽視的方面。

建立主權(quán)養(yǎng)老基金運(yùn)作外匯儲(chǔ)備，這是一個(gè)可以進(jìn)一步研究的思路。中國(guó)的外匯儲(chǔ)備已經(jīng)超過(guò)3萬(wàn)億美元，如何管好用好這些儲(chǔ)備是一個(gè)挑戰(zhàn)。建立主權(quán)養(yǎng)老基金，完善主權(quán)養(yǎng)老基金的治理結(jié)構(gòu)，可以制定更為契合的資產(chǎn)管理戰(zhàn)略，更明確的投資收益用途，一方面有助于提高資產(chǎn)管理收益，另一方面，可能成為社?；鹜顿Y收益的一個(gè)來(lái)源。建立主權(quán)財(cái)富基金，用于應(yīng)對(duì)老齡化是很多國(guó)家的做法。

兩個(gè)選擇

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》：“讓中國(guó)的萬(wàn)億外匯儲(chǔ)備資金發(fā)揮作用”，具體操作上哪種模式比較符合中國(guó)的國(guó)情？

鄭秉文：首先要說(shuō)的是，外匯儲(chǔ)備不能沖抵養(yǎng)老金的隱性債務(wù)，而只能用于支付未來(lái)的隱性債務(wù)，因?yàn)殡[性債務(wù)的顯性化是逐年發(fā)生的。羅奇的本意其實(shí)是想擴(kuò)大社?；鹳Y產(chǎn)規(guī)模，應(yīng)對(duì)未來(lái)的老齡化，而不是當(dāng)下的養(yǎng)老金支出。這就涉及兩個(gè)思路，龐大的外匯儲(chǔ)備如何支持國(guó)家未來(lái)應(yīng)對(duì)老齡化。中國(guó)面臨的選擇有兩個(gè)：

一個(gè)思路是壯大現(xiàn)有的全國(guó)社?；穑ɡ硎聲?huì)）。另一個(gè)思路是另外再建立一支主權(quán)養(yǎng)老基金，它純粹來(lái)自外匯儲(chǔ)備。

我認(rèn)為，既然中國(guó)外匯儲(chǔ)備的體量如此龐大，且在預(yù)見(jiàn)到的未來(lái)仍有擴(kuò)大的趨勢(shì)，而另一方面，中國(guó)人口老齡化趨勢(shì)嚴(yán)峻，那么，上述兩種思路和方式都可以去做，就是說(shuō)，可以同時(shí)去做。最新數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)社保基金托管資產(chǎn)規(guī)模11000億元人民幣（權(quán)益是9000億），折合美元只有2000億，相對(duì)于人口這么龐大的中國(guó)，這支主權(quán)養(yǎng)老基金是微不足道的。相比之下，挪威人口只有480萬(wàn)，但其主權(quán)養(yǎng)老金卻超過(guò)3000億歐元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中國(guó)。所以，我認(rèn)為，可以新建立起一支3000-4000億美元的主權(quán)養(yǎng)老基金，再用1000億美元用來(lái)充實(shí)目前的社保基金理事會(huì)，二者形成有效競(jìng)爭(zhēng)，在投資區(qū)域和策略上稍有分工和側(cè)重，會(huì)提高外匯使用效率的。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》：對(duì)于鄭所長(zhǎng)提出的，利用外匯儲(chǔ)備建立主權(quán)養(yǎng)老基金以緩解老齡化為社保制度帶來(lái)的財(cái)務(wù)支付壓力，你們二位如何看？

封進(jìn)：很多國(guó)家建立了主權(quán)財(cái)富基金，其來(lái)源于財(cái)政預(yù)算，特別是自然資源方面的收入，目的是為后代儲(chǔ)備資產(chǎn)，如挪威的主權(quán)財(cái)富基金，新西蘭的Superannuation Fund、澳大利亞的Future Fund、中國(guó)的中投公司等。成立主權(quán)財(cái)富基金的目的是將外匯儲(chǔ)備或商品收益（如石油出口收入）投資于國(guó)外資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)分散投資和提高收益的目的，減輕本國(guó)經(jīng)濟(jì)受大宗商品價(jià)格波動(dòng)的影響。據(jù)估計(jì)，截止2011年底，全球主權(quán)財(cái)富基金的總額達(dá)到5.2萬(wàn)億美元，而2006年僅3萬(wàn)億美元，同時(shí)，還有超過(guò)8.4萬(wàn)億美元外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)未進(jìn)入主權(quán)財(cái)富基金中管理。從這個(gè)角度說(shuō)，將中國(guó)的外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)劃撥一部分建立專(zhuān)門(mén)用于養(yǎng)老的主權(quán)養(yǎng)老基金是有可能的。新西蘭、愛(ài)爾蘭、智利等基金既是主權(quán)財(cái)富基金（SWFs），也是公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金（PPRFs）

問(wèn)題的核心還是在于，如何運(yùn)用這一基金，讓其保值增值。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，主權(quán)財(cái)富基金資產(chǎn)規(guī)模龐大、由政府或公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，同時(shí)，它們也越來(lái)越多地投資于海外市場(chǎng)和另類(lèi)資產(chǎn)（如不動(dòng)產(chǎn)、私募股權(quán)、對(duì)沖基金等）。一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)對(duì)于基金業(yè)績(jī)表現(xiàn)至關(guān)重要，具體包括：理事會(huì)的構(gòu)成、理事的提名與終止、問(wèn)責(zé)性、業(yè)績(jī)衡量方法、理事會(huì)的職責(zé)、行為準(zhǔn)則、信息披露透明度等。有一項(xiàng)研究對(duì)28個(gè)國(guó)家的32支主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)行評(píng)分，中國(guó)投資公司的評(píng)分為6分，低于樣本平均分10.5分。

涂永紅：挪威、新加坡等國(guó)，都有一部分養(yǎng)老金是外匯基金，也有一些中東國(guó)家用外匯儲(chǔ)備建立主權(quán)養(yǎng)老金。事實(shí)上，較大的匯率風(fēng)險(xiǎn)，以及國(guó)際投資能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力的差異，使得有的基金實(shí)現(xiàn)了比國(guó)內(nèi)更好的保值增值目的，而有的基金卻賠了本。中國(guó)早在2005年就進(jìn)行了外匯養(yǎng)老金國(guó)際運(yùn)作的嘗試，在遭遇人民幣的持續(xù)強(qiáng)勁升值后，這些外匯養(yǎng)老金的投資回報(bào)差強(qiáng)人意。因此，在人民幣升值預(yù)期較高，中國(guó)養(yǎng)老金國(guó)際管理人才不足的情況下，用外匯儲(chǔ)備建立主權(quán)養(yǎng)老金不是一個(gè)可行的選擇。