地方政府融資模式的變遷及商業(yè)銀行的應對

趙幼力

2008年金融危機以來，中國地方政府債務快速膨脹。審計署審計結果顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億元，有51.15%是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的，2008年以來新增占到近 50%。其中，政府負有償還責任的6.7萬億元，占62.62%；負有擔保責任的2.3萬億元，占21.8%；可能承擔一定救助責任的1.67萬億元，占15.58%。作為地方政府融資的主要來源方，商業(yè)銀行在此過程中應順勢而為，把握地方政府融資模式變遷的大勢，在防范地方政府融資平臺風險的同時，提前布局地方政府融資模式變遷催生的新業(yè)務。

地方政府現(xiàn)有融資模式的主要特征

地方政府債務多以地方政府融資平臺為載體

2010年底，全國省、市、縣三級政府設立融資平臺公司6576家，其中省級平臺只有165家，數(shù)量占比2.5%，市級平臺1648家，數(shù)量占比25%，省市兩級融資平臺債務占比高達72%，而數(shù)量占比72.4%的縣級平臺債務占比只有28%，顯示債務主要集中在規(guī)模較大的融資平臺中。融資平臺公司政府性債務余額為4.9 萬億元，占全國地方政府性債務余額的46.38%，是地方政府最大的舉債主體。

地方政府融資平臺是政府通過劃撥實物（如土地）、貨幣（財政資金）、無形資產（特許權）等形式，組建資產規(guī)模和現(xiàn)金流均可達到融資標準的公司， 必要時再輔之政府承諾函、財政補貼和設立政府償債基金作為還款保證。融資平臺往往資產規(guī)模龐大，內部資本運作能力較強，它的載體作用一方面體現(xiàn)在其銀行信用水平較高，從銀行獲得貸款較為便利，另一方面則可以通過資本市場發(fā)行城投債（“城投債券”是地方融資平臺為市政項目建設發(fā)行的債券），實現(xiàn)多渠道融資。

地方政府債務多以土地儲備作為抵押支持

近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進和房地產市場的發(fā)展，土地價格急劇膨脹，正是這種持續(xù)走高的地價，極大地增加了土地抵押資產的價值和銀行信心， 為政府土地資本化和高額政府債務奠定了經濟基礎。自從2004年土地出讓實行“招拍掛”制度以來，全國大多數(shù)城市已經建立了土地儲備中心，由政府出面收購或征地，然后對征集到的土地進行整理，使其達到開工條件，然后政府再通過土地市場將整理后的土地出讓，從中獲得收益。政府收儲這些土地的時候，只付很低的價格，轉手出讓土地的時候，就獲取幾十倍，甚至上百倍的利益。各地政府通過建立土地儲備制度、土地批租融資，實施政府擔保貸款等，不僅推動了符合市場經濟體制要求的土地要素市場的形成，更是通過“土地財政”獲取巨額土地出讓金收入，2006年至2011年，國家土地所有權有償出讓收入占財政收入的比重從4%上升到32%（見圖1）。在土地儲備制度基礎上形成的土地儲備基金（土地儲備基金是指城市政府將于土地儲備有關的收入集中而設立的專項資金，其特點是集合投資、分散風險、專家管理）為地方政府申請商業(yè)銀行貸款，包括土地使用權抵押貸款以及利用土地使用權發(fā)行城投債券和進行信托融資提供了便利，大大提高了地方政府的投融資能力。

地方政府債務多以銀行信貸作為主要資金來源

2010年底，在10.7萬億元的全國地方政府性債務余額中，銀行貸款為8.5萬億元，占79.01%，國有商業(yè)銀行和政策性銀行是貸款的供給主力。2009年出現(xiàn)的一個顯著變化是，國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行已快速超越以國家開發(fā)銀行為首的政策性銀行，成為地方融資平臺信貸膨脹過程中最為主要的資金提供者。從2009年新增地方融資平臺貸款占比狀況來看，國家開發(fā)銀行占比約為13.9%，中國農業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行占比分別為4.9%和0.3%，“工農中建”四大國有商業(yè)銀行合計占比約為40.8%，13家股份制商業(yè)銀行合計占比29.1%。

現(xiàn)有地方政府融資模式的弊端

隨著后危機時代經濟政策和經濟運行日趨常規(guī)化，中國地方政府融資平臺的潛在風險日漸顯現(xiàn)。從償債風險來看，我們認為短期內地方政府融資平臺風險基本可控，本輪地方政府債務問題以債務延期、經濟溫和增長的方式化解的概率高，而以通脹失控、經濟硬著陸和爆發(fā)債務危機方式終結的風險比較小。但即便如此，現(xiàn)行地方政府融資模式仍對宏觀經濟運行帶來長期的不利影響。

地方政府債務違約風險基本可控

中國地方政府債務規(guī)模尚處于安全范圍內。至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%，低于100%的國際警戒線。再看全口徑債務的情況，中國地方和中央政府性債務及對外債務共計約21萬億元，合計占當年GDP的52.7%，也低于60%的國際警戒線。在這些數(shù)字背后，我們更要看到，地方政府性債務主要用于基礎設施等長期建設，對于地方經濟社會發(fā)展、應對亞洲金融危機和本輪國際金融危機都發(fā)揮了積極作用；與債務相對應，也形成了大量的資產，其中許多是優(yōu)質資產，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或預期收益。

從宏觀經濟運行和財政收入增長看，中國地方政府的債務風險將會隨著經濟的穩(wěn)定增長而逐年消化。隨著中國對地方政府融資平臺貸款進行清理整頓，平臺貸款存量增速在逐漸下降。而與此同時，未來幾年，中國經濟增速仍將位列全球前列，預計未來幾年GDP將運行在7%以上，同期中國政府財政收入將穩(wěn)步增長、償債能力并得到持續(xù)提升（2006～2011年，中國政府財政收入年均增速22%，財政收入占GDP比重由17.9%升至22%）。在兩相一正一負的較量中，中國地方政府的債務風險將會隨著經濟的穩(wěn)定增長而逐年消化。

還要看到，為避免財政金融風險相互傳遞，中國政府已經并正在持續(xù)通過系統(tǒng)而富有成效的舉措來防范化解地方政府性債務風險。短期措施包括允許商業(yè)銀行對部分種類包括保障房建設、土地儲備中心貸款、公路建設貸款以及完成60%以上的平臺項目等進行適當展期來緩解地方政府的流動性風險。2011年地方融資平臺的確發(fā)生過幾起疑似違約事件，由于債務違約是平臺貸款相關參與方都不愿接受的結果，這些事件最終在地方政府的積極干預下，在不同程度上以各種方式獲得了債務展期，這些平臺貸款并未演變成壞賬。

現(xiàn)有地方政府融資模式的弊端

使得地方債務隱形化。盡管地方政府融資平臺具有形式上的獨立性，但其最終信用主體仍是地方政府。地方政府通過直接或間接的擔保措施利用地方融資平臺公司進行融資，而不是以自身的名義直接進行借貸，從地方政府資產負債表的角度來看，實際上是把原先的常規(guī)負債項目轉變?yōu)楸硗馊谫Y業(yè)務；換言之，原先的常規(guī)負債項目通過融資平臺這個中間環(huán)節(jié)之后已經變成了地方政府的或有負債。通過這樣一種變通處理之后，地方政府債務實際上就從賬面上被隱匿了，再經過地方融資平臺之間的交叉擔保等一系列看似市場化的運作之后，地方政府的或有債務很多時候就不會被外界所關注。所以，地方政府通過組建融資平臺繞開有關融資的法律和制度障礙的過程，同時也是一個地方政府債務隱形化的過程，這不僅容易造成地方政府過度舉債，更使得金融機構和監(jiān)管部門很難對債務風險進行有效監(jiān)控，也就談不上對可能引發(fā)的財政風險和金融風險進行預警。

通脹壓力長期驅之不散。近年來，中國的貨幣供給主要有兩個的來源：一是央行直接掌控的基礎貨幣發(fā)行。近年來，央行一直用基礎貨幣發(fā)行為人民幣匯率穩(wěn)定的政策目標服務。二是商業(yè)銀行和其他金融機構的貨幣創(chuàng)造。央行以基礎貨幣向商業(yè)銀行大手購匯，構成近年中國貨幣之水的源泉，政府主導的供地融資，則放大了注入金融體系的貨幣流量。地方政府通過各種方式控制土地、礦產等要素價格，控制稅收、收費、準入等對經濟和金融活動有著絕對影響力的多種要素，掌握著這些被銀行視為最值得信賴的抵押物，并搭建融資載體地方政府融資平臺，事實上也就掌握了貨幣的創(chuàng)造權。2009年，在政府4萬億元刺激計劃帶動下，各商業(yè)銀行信貸急速膨脹，基礎貨幣增速是14.1%，而廣義貨幣增速是27.7%，可見2009年中國貨幣創(chuàng)造的主動力是政府主導下的商業(yè)銀行貨幣創(chuàng)造。2010年和2011年，中國M2/GDP持續(xù)保持在1.8倍的全球最高水平上，這是中國通脹壓力不時相伴的貨幣基礎。

制約中央政府的宏觀調控政策效果。當前的融資模式對中央政府調控房地產市場、鼓勵民間投資以及發(fā)展新興產業(yè)的政策導向都形成一定的掣肘。首先，隨著房地產調控已步入深水區(qū)，地方財政一向依賴的土地出讓金收入出現(xiàn)“縮水”現(xiàn)象。2012年上半年地方政府性基金本級收入同比減少4142億元，下降23.3%，主要是因為國有土地使用權出讓收入同比大幅減少4342億元，下降27.5%。迫于財政壓力，地方政府屢屢以“穩(wěn)增長”為名擬放松房地產市場調控政策。2011年下半年以來，105個監(jiān)測城市中，北京等33個城市分別從不同角度出臺樓市微調政策，政策微調內容涉及公積金貸款額度、土地出讓、普通住宅標準、稅費優(yōu)惠以及購房補貼等。雖然住建部、發(fā)改委、央行、證監(jiān)會等相關部門先后表態(tài)，重申堅持房地產調控不動搖，但地方政府的政策微調仍加大房地產市場的調控壓力。其次，近年來，國家出臺很多促進民間投資健康發(fā)展的辦法，鼓勵民間資本投資地方政府項目。然而，地方政府融資平臺的運作不可避免地參與了一些營利性投資項目，憑借政府的權利獲取壟斷性利潤，存在與民爭利的傾向。政府融資平臺的擴張必然對民間投資產生明顯的擠出效應。最后，在2009年應對國際金融危機沖擊的背景下，中央制定了十大產業(yè)振興規(guī)劃，以期在強力拉動中國經濟增長的同時優(yōu)化產業(yè)結構，轉變經濟發(fā)展方式。而一些地方政府在規(guī)劃范圍之外自行融資建設的項目卻往往是導致“兩高一資”產業(yè)持續(xù)維持甚至死灰復燃的主要原因。

地方政府融資模式的變遷路徑和實際進展

本文通過對地方政府融資模式的分析表明，當前地方債務激增的根本原因在收入方是由于地方財力不足，預算法限制發(fā)債等因素，在支出方則是因為政府在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮主導作用，地方公共資本投資預算失控、基礎設施項目建設投資過度等問題所致。所以徹底改變當前以地方政府融資平臺為主體、以土地儲備作為主要抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，關鍵是促進地方政府職能的根本性轉變，推進各級地方政府財政預算及其執(zhí)行情況的透明化；加快建立以房產稅、資源稅為主的地方主體稅種，明晰地方政府的責、權和利；允許地方政府陽光舉債，構建以市政債券市場為基礎的多元化地方政府公共資本融資模式，促進地方債務的顯性化和透明化。

地方政府融資模式的變遷方向

轉變政府職能，改變對官員政績考核的“唯GDP論”，使地方政府由“經濟增長型”政府轉變?yōu)椤肮卜招汀闭０凑帐袌鼋洕摹肮藏斦痹瓌t，收縮財政的生產建設性領域，集中財力和精力，搞好醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等民生建設項目，并促進公平分配、維護宏觀經濟及社會穩(wěn)定、保證政權建設及國家安全等。與此同時，實現(xiàn)地方財政支出決策的民主化和法制化，強化公共基礎設施建設投資的資本預算約束，防止地方政府過度投資。

完善法律法規(guī)，認可地方政府發(fā)行債券的合法性，大力發(fā)展市政債券市場。對現(xiàn)行預算法進行修訂， 將政府舉債寫入我國憲法， 而不是將其作為一種權宜之計。構建以市政債券市場為基礎的地方政府公共資本融資模式，對于具有穩(wěn)定經營性收入的公益性項目，允許相關的經營機構通過發(fā)行市政收益?zhèn)M行融資，并以發(fā)債項目未來收益作為償債資金來源。將城投債券進一步規(guī)范發(fā)展為市政債券，此前發(fā)行的城投債券今后可考慮轉換為此類收益?zhèn)?。對于主要依靠財政性資金償還債務的公益性項目，應該允許地方政府發(fā)行一般責任債券進行融資，并以地方財政收入作為償債資金的來源。通過對市政債券信用狀況進行連續(xù)評級以及對地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境和地方政府信用狀況的外部評價，利用投資者“以腳投票”的市場壓力強化對地方政府的債務約束。

深化財稅體制改革，研究賦予地方適當?shù)亩愓芾頇啵嘤胤街е斣矗?盡可能增加地方本級收入。目前營業(yè)稅在地方財政收入中占據(jù)重要位置，但正在推進的營業(yè)稅改增值稅試點最終會導致營業(yè)稅的取消，在這種形勢下，從降低間接稅比重、推進增值稅擴圍改革的需求來看，房產稅改革的必要性更加突出。對我國來說，房產稅改革能夠為地方政府提供穩(wěn)定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設得到重大推進，這將對推進地方政府職能轉變，改變地方政府對土地財政的過度依賴都具有重要意義。

地方政府融資模式的變遷進展

政府職能轉變取得了積極進展，但進一步改革任重道遠。改革開放以來，隨著經濟領域改革的不斷深入，政府職能轉變取得了積極進展，政府對微觀經濟的干預減少。黨的十八大報告進一步提出，要“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變”。但是，與其他方面的改革相比，政府進一步改革的難度更大，復雜性更強。首先，難在權力格局的打破，存在著“不愿轉”的問題。轉變政府職能，意味著要打破原來的權力格局，而隱藏在權力格局背后的是利益格局，因此，轉變政府職能必然要觸動一些政府管理部門及其公職人員的權力和利益。其次，難在各項改革的配套，存在著“不能轉”的問題。轉變政府職能，需要有相應的承接主體來承接政府轉移出的相關職能，特別是需要地方政府考核體系的改革、事業(yè)單位改革、社會組織管理體制改革等各項配套改革能夠及時跟上。所以中國進一步推進“建設型”政府向“服務型”政府的轉變任重道遠。

地方政府發(fā)債在實踐中不斷推進，但在立法上仍無明顯進展。近年來，地方政府財政壓力日益增大，在遭遇金融危機時表現(xiàn)更為突出，中央政府在探索地方政府發(fā)債問題上進行了諸多嘗試。1998年，為應對亞洲金融危機影響，我國首次通過發(fā)行長期建設國債并轉貸給地方的方式，增加地方政府財力。2009年，為應對國際金融危機，我國在現(xiàn)行預算法基礎上有所突破，通過中央財政代發(fā)地方政府債券的形式，發(fā)行2000億元地方債，并將其納入地方預算構成地方債務。2012年中央代發(fā)地方債額度增加至2500億元。2011年10月，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展了地方政府自行發(fā)債試點，這一試點為地方債的發(fā)行提供了財政部代發(fā)之外的另一種方式。試點省市發(fā)行的債券利率普遍較低，均低于同期的國債利率，但認購倍數(shù)卻很高，部分省市的認購倍數(shù)甚至超過6倍。這說明公眾對這些地方政府的信用以及還款能力的認可。

從實踐方面的進展來看，地方自行發(fā)債試點較中央代發(fā)地方政府債已取得明顯進步，但與地方自主發(fā)債仍有一定的距離。中央“代發(fā)”地方債券軟化了地方政府的債務約束，可能會導致地方政府出現(xiàn)超額申報舉債數(shù)額的傾向，誘發(fā)道德風險。另外，對于不同償還能力、不同治理水平的地方政府，中央“代發(fā)”債券在發(fā)行方式、條件等方面沒有區(qū)別，也沒有明確地方財政的信息披露責任，既無法向投資者揭示風險差異，也無法發(fā)揮市場機制和社會監(jiān)督的作用。因此，允許地方政府自行發(fā)行市政債是更好的解決途徑。自行發(fā)債是指試點?。ㄖ陛犑校┰趪鴦赵号鷾实陌l(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行本省（直轄市）政府債券的發(fā)債機制，由財政部代辦還本付息。試點?。ㄖ陛犑校┙攤Ｕ蠙C制，在規(guī)定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。但與“自主發(fā)債”相比，“自行發(fā)債”仍是一種過渡方式，“自主發(fā)債”應該包括發(fā)債規(guī)模自主、項目自主、發(fā)債用途自定、償債全部自負，只有實現(xiàn)“自主發(fā)債”，才能構建完整、規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

從立法方面的進展看，預算法修正案草案二審稿對地方政府債務問題恢復現(xiàn)行預算法規(guī)定，地方自行發(fā)債的“閘門”再次關閉。2011年12月提交全國人大常委會初審的《預算法》修訂案草案一審稿曾一度賦予地方政府舉債權，提出地方政府債務實行“限額管理”規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定或者經國務院同意，省、自治區(qū)、直轄市政府可以舉借一定額度用于特定支出的國內債務，列入本級預算，報本級人民代表大會批準。舉借的債務應當有穩(wěn)定的償還債務資金來源”。然而，2012年6月26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預算法修正案草案二審稿擬恢復現(xiàn)行預算法關于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定， 刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規(guī)定，重申“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在歐債危機持續(xù)蔓延，全球經濟前景依然不明朗的情況下，此舉傳遞出我國將從嚴規(guī)范地方債務、防范金融風險的重要信號。

資源稅和房產稅改革逐步推進，但替代土地出讓金成為地方政府的支柱財源尚有待時日。2010年6月1日起，我國在新疆率先開展資源稅改革，改革的主要內容為原油、天然氣資源稅實行從價計征，稅率為5%。2010年12月1日，原油、天然氣資源稅從價計征改革被推廣到12個西部省份。2011年11月1日，修改后的資源稅暫行條例開始施行。此次國務院修改資源稅暫行條例的重點內容是增加從價定率的資源稅計征辦法，規(guī)定對原油、天然氣從價定率計征資源稅，這標志著資源稅改革在全國范圍內推開。受益于資源稅改革的逐步推開，全國資源稅收入較快增長，2011年，全國資源稅收入599億元，增長43.4%，其中，西部地區(qū)增長69.3%。2012年前三季度，全國資源稅收入繼續(xù)保持大幅增長態(tài)勢，實現(xiàn)715億元，同比增長60.3%。下一步，我國將在部分省份開展煤炭資源稅從價計征改革試點，未來還可能把從價計征的征收辦法推廣至其他資源類產品稅目，水資源等資源類產品都可能被納入資源稅的征收范圍。資源稅是地方稅種，一旦開征，將顯著提高資源類企業(yè)所在地的財政收入，所以資源稅改革將有利于地方政府培育主體稅種，為財政提供可靠保證。

綜上所述，金融危機爆發(fā)以來，我國在轉變政府職能，夯實地方稅務基礎，探索發(fā)行地方政府債券等方面均進行了有益的嘗試，并取得了積極的進步。而且這一系列改革不會再走回頭路，已經成為未來的發(fā)展趨勢，并在合適的時機下繼續(xù)向前推進。但是， 從實際的進展情況看， 徹底轉變地方政府職能，要求政府從經濟建設領域完全退出，減少政府在公共建設領域的開支還面臨較大阻力；發(fā)行地方政府債券對地方政府的財政管理能力提出較高要求， 預算法草案的再次修改使市政債短期內難有實質性突破；試圖用房產稅取代土地出讓金成為地方財政支柱，還有待于房產稅的試點在全國范圍內鋪開，并將征收范圍擴展到所有的存量房。所以近兩年內，尤其是在當前“穩(wěn)增長”的大背景下，地方政府融資模式出現(xiàn)明顯變化的可能性較低，投融資平臺仍將是地方政府籌資的主要載體，銀行信貸也還是地方政府的主要資金來源方。

商業(yè)銀行的應對措施

根據(jù)以上的分析，我們認為地方政府的償債風險短期內無虞，地方政府在經濟發(fā)展過程中仍將發(fā)揮主導作用，地方政府融資平臺對于地方政府的融資仍然具有存在的必要。所以下一階段，商業(yè)銀行應順勢而為，既要積極穩(wěn)妥化解財政金融風險，又要保證國家批準的重點在建項目資金需求，同時在試點地區(qū)積極介入地方債的發(fā)行承銷工作，維護與地方政府的長期良好合作關系。

既要注意控制舉債規(guī)模，又不能簡單“踩剎車”。考慮到地方政府融資平臺的復雜性和合理性，如果一味取消對其貸款，可能導致風險的提前、加速暴露。所以商業(yè)銀行對于地方政府融資平臺的貸款必須在盡快全面、徹底摸清的前提下，做到區(qū)別對待，實現(xiàn)有保有壓。

嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。對現(xiàn)金流不足的平臺貸款積極督導當?shù)卣ㄟ^注入優(yōu)質資產和規(guī)費收入，吸納優(yōu)質企業(yè)股權等方式，有效提高融資平臺現(xiàn)金流水平和覆蓋分類。對平臺貸款合同中的貸款期限、還款方式進行全面規(guī)范補正，對能夠依靠自身現(xiàn)金流還貸的平臺，根據(jù)項目建設進度及未來現(xiàn)金流情況合理安排貸款期限。

銀行支持地方政府城市基礎設施建設項目的派生業(yè)務較多。商業(yè)銀行除了提供貸款支持外，還要提前布局地方政府債券承銷業(yè)務，積極提供結算、政府資金存放歸集、現(xiàn)金管理等全方位金融產品與服務，提高對政府業(yè)務的綜合收益。

增強銀行間的信息溝通，積極開展銀團貸款。地方政府融資平臺融資的金額一般都比較大，積極采用銀團貸款方式，可降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風險。與此同時，建立銀行間溝通、交流與協(xié)作機制，了解地方政府融資平臺跨銀行的資金流向，實現(xiàn)對政府融資平臺授信額度的控制，避免多頭舉債和過度融資的問題。對出現(xiàn)風險苗頭的，應及早組織貸款人俱樂部，推動集體維權。

（作者單位：中國工商銀行城市金融研究所）