世界首個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)

趙清爽

巨大的田納西水電工程

田納西河發(fā)源于阿巴拉契亞高地西坡，由霍爾斯頓河和弗倫奇布羅德河匯合而成。以霍爾斯頓河源頭計(jì)，長(zhǎng)約1600千米，流域面積為10.6萬平方千米。大部流經(jīng)阿巴拉契亞高原區(qū)，上中游河谷狹窄，比降較大，多急流，水力資源豐富，僅能通行小汽輪。下游河谷較開闊，從帕迪尤卡至弗洛倫斯之間450千米河道，通航便利。流域內(nèi)降水豐沛，河口平均流量1800立方米/秒。但水位季節(jié)變化較大，冬末春初多暴雨，易造成洪水泛濫；夏季水位較低。河流的主汛期為12月至次年4月中旬。成立于1933年5月的田納西河流域管理局，對(duì)流域進(jìn)行綜合治理，使其成為一個(gè)具有防洪、航運(yùn)、發(fā)電、供水、養(yǎng)魚、旅游等綜合效益的水利網(wǎng)。

危機(jī)重重的田納西河流域

早期移民的濫墾濫伐，把郁郁蔥蔥的田納西河流域變成濯濯童山，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，而農(nóng)業(yè)人口又占當(dāng)?shù)厝丝诘?/3，這就導(dǎo)致地區(qū)性貧困。1933年，田納西河流域成為美國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)的典型代表。一方面是土地裸露，水土流失嚴(yán)重，大量泥沙淤塞河道，嚴(yán)重威脅下游工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生命財(cái)產(chǎn)安全；另一方面是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格極低，棉花僅售5美分每磅，而且賣不出去，制造業(yè)幾乎為零。田納西河流域成為美國(guó)最貧困的地區(qū)，人均國(guó)民收入只有168美元，只有全國(guó)人均國(guó)民收入的45%。居民人均收入和人均農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量只有全國(guó)平均數(shù)的2/5，僅有3%的農(nóng)場(chǎng)通電，而全國(guó)平均為10%。

一波三折的成立過程

進(jìn)步運(yùn)動(dòng)時(shí)期的自然保護(hù)主義者就大聲疾呼綜合治理田納西河流域和哥倫比亞河流域，改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，并為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝畠r(jià)的電力。在威爾遜總統(tǒng)敦促下，國(guó)會(huì)制定的1916年國(guó)防法，授權(quán)總統(tǒng)和陸軍部在亞拉巴馬州田納西河畔的馬斯?fàn)栃査古d建兩座硝酸鹽工廠，生產(chǎn)戰(zhàn)爭(zhēng)所需的硝酸鹽。同時(shí)，陸軍部還在馬斯?fàn)栃査剐拗r截田納西河的威爾遜大壩，為硝酸鹽工廠提供電力。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，工廠已建成但未投產(chǎn)；大壩完成工程量的3/4（威爾遜水庫(kù)的發(fā)電機(jī)組在1924年投產(chǎn)，裝機(jī)容量63萬千瓦）。在進(jìn)步派參議員喬治·諾里斯等人的努力下，國(guó)會(huì)經(jīng)過激烈辯論，先后兩次通過了政府經(jīng)營(yíng)水電工程的議案，但遭到保守的柯立芝和胡佛兩任總統(tǒng)的否決，不過由政府來經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的觀念已被越來越多的美國(guó)人接受。1933年1月，諾里斯陪同當(dāng)選總統(tǒng)羅斯?？疾焯锛{西河流域，羅斯福對(duì)威爾遜大壩工程很感興趣。他主張發(fā)展國(guó)營(yíng)電力，并由政府來經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)。4月10日，他請(qǐng)求國(guó)會(huì)通過《田納西河流域管理局法案》。國(guó)會(huì)對(duì)該法案的辯論仍然很激烈，喬治·馬丁參議員稱田納西河流域管理局幾乎完全是模仿蘇聯(lián)的幻想工程，公用事業(yè)部門的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，田納西河流域管理局所轄水壩生產(chǎn)的電力沒有市場(chǎng)。但在諾里斯參議員等人的努力下，國(guó)會(huì)兩院終于通過了田納西河流域管理局法，5月18日，經(jīng)羅斯?？偨y(tǒng)簽署生效。

田納西河流域管理局的運(yùn)行方式

田納西河流域管理局管轄的范圍包括美國(guó)東南部的田納西全州，亞拉巴馬州北部，密西西比州東北部以及肯塔基、北卡羅來納、弗吉尼亞和佐治亞州的一部分，面積約23萬平方千米，覆蓋人口約780萬。田納西河流域管理局的主要管理機(jī)構(gòu)設(shè)在亞拉巴馬州的蘇爾斯、田納西州的諾克斯維爾和查托努加三處，另設(shè)有7個(gè)地區(qū)辦事處。全局雇員約為34000人。該局的決策機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)任命組成的三人理事會(huì)，由主席、總經(jīng)理和總顧問三人組成。從1933年起到80年代，在理事會(huì)任職的共有19人，任職的平均年齡為52歲，平均的服務(wù)年限為8年。這些人大多是各方面的專家，如第一任理事會(huì)的主席阿瑟·E·摩根是水利建筑師；理事會(huì)成員哈考特·摩根是農(nóng)業(yè)教育專家；另一位成員大衛(wèi)·利連撤爾是哈佛大學(xué)的高材生。以后歷屆的理事會(huì)成員有電力工程師、能源政策專家和人事組織方面的專家等。在其定位上，田納西河流域管理局屬于公營(yíng)事業(yè)，受聯(lián)邦政府管轄。作為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，該局只接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)會(huì)的監(jiān)督，完成其規(guī)定的任務(wù)和目標(biāo)。

由于田納西河流域管理局是聯(lián)邦政府設(shè)立的，行政上具有一定的強(qiáng)制性。而從另一角度來看，在聯(lián)邦制下的美國(guó)，州政府又具有相對(duì)獨(dú)立性。在美國(guó)憲法中，聯(lián)邦政府和州政府是有權(quán)力劃分的，州政府的有些權(quán)力是獨(dú)有的，聯(lián)邦政府并不能任意攫取。因此，田納西河流域管理局要協(xié)調(diào)好聯(lián)邦與州的關(guān)系，同時(shí)，作為一聯(lián)邦直屬機(jī)構(gòu)，建立共謀發(fā)展、協(xié)調(diào)合作的機(jī)制是田納西河流域管理局統(tǒng)一管理的著力點(diǎn)。流域管理觸及流域內(nèi)各個(gè)地方的利益，同時(shí)又涉及社會(huì)方方面面。因此，田納西河流域管理局開發(fā)的指導(dǎo)思想是避免滿足個(gè)別部門或集團(tuán)的利益，流域內(nèi)的所有資源必須統(tǒng)一開發(fā)。由于田納西河流域管理局的防洪、發(fā)電、供水等功能與民眾生活息息相關(guān)，只有得到流域內(nèi)全社會(huì)的支持配合，流域管理才能蓬勃發(fā)展，田納西河流域管理局積極鼓勵(lì)民眾參與，推行“草根民主”、地方自治。在許多情況下，為取得州、地方合作，田納西河流域管理局將自己的部分權(quán)力下放給州政府、地方政府，在許多事務(wù)上，田納西河流域管理局并無直接權(quán)力，并非直接參與。

舉世矚目的成就

田納西河流域管理局成立以后，由于其提供的廉價(jià)電力，大大促進(jìn)了流域的工業(yè)化發(fā)展。按照《田納西河流域管理局法》，利用攔河水壩生產(chǎn)的電力是管理局的附屬產(chǎn)品，它有權(quán)出售電力。田納西河流域管理局對(duì)水電資源實(shí)行梯級(jí)開發(fā)，在20世紀(jì)30～40年代大力發(fā)展水電，建成大大小小的水電站49個(gè)。主要有1933年興建、1936年投產(chǎn)的惠勒水電站，裝機(jī)容量35.6萬千瓦；1938年建成的皮克威克水電站，裝機(jī)容量22萬千瓦；1943年投產(chǎn)的勞登堡水電站，裝機(jī)容量13.6千瓦。田納西河流域管理局利用豐富的水能資源生產(chǎn)出大量廉價(jià)電力，其電價(jià)大約只有全國(guó)平均電價(jià)的一半。20世紀(jì)40年代和60年代初，其電價(jià)分別為2美分多和1美分，而全國(guó)平均電價(jià)分別為4美分多和2美分半。豐富而廉價(jià)的電力資源為田納西河流域農(nóng)村普及電氣化奠定了基礎(chǔ)。在田納西河流域管理局的鼓動(dòng)下，羅斯?？偨y(tǒng)在該局下設(shè)附屬機(jī)構(gòu)家庭與農(nóng)場(chǎng)電氣化管理局，計(jì)劃將田納西河流域管理局生產(chǎn)的電力輸送到整個(gè)流域，并致力于降低電費(fèi)和家用電器售價(jià)，讓農(nóng)民用得上電，并用得起電。1932年，田納西河流域只有3%的農(nóng)場(chǎng)通電，到40年代，已有40%的農(nóng)場(chǎng)通電，到1950年，有90%的農(nóng)場(chǎng)通電，改變了因農(nóng)村缺電而形成的“兩個(gè)世界”，人為地把美國(guó)人分為兩個(gè)民族：城里人和鄉(xiāng)下人，燈光燦爛的大街在城市盡頭突然終止，以外（農(nóng)村）是一片黑暗。灌溉系統(tǒng)的建立、電力的普及、化肥的施用、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，改善了田納西河流域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。充足的電力資源使田納西河流域的工業(yè)化得以起步，耗能高、耗水量大的化肥、冶金工業(yè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展。田納西河流域管理局接管原有的馬斯?fàn)栃査瓜跛猁}工廠后，大力發(fā)展化肥生產(chǎn)，現(xiàn)已成為美國(guó)大型化肥基地。國(guó)家原子能委員會(huì)是田納西河流域管理局所產(chǎn)電力的最大用戶，1955年橡樹嶺（田納西州）和帕迪尤卡（肯塔基州）兩座鈾礦提煉廠就消費(fèi)其生產(chǎn)的一半電力。

在防洪方面，田納西河年徑流量約254億立方米，干支流有水庫(kù)38座，總庫(kù)容300多億立方米，防洪總庫(kù)容171億立方米，防洪總庫(kù)容與徑流之比為0.29，但由于加強(qiáng)了水文預(yù)報(bào)分析、統(tǒng)一調(diào)度和科學(xué)管理，能以較少庫(kù)容防御特大洪水。如1984年5月，田納西河發(fā)生罕見洪水，通過各水庫(kù)統(tǒng)一攔蓄調(diào)節(jié)，并未發(fā)生水災(zāi)，也減輕了俄亥俄河和密西西比河下游的洪水災(zāi)害。據(jù)估計(jì)，每年防洪效益已超過20億美元，為水庫(kù)建設(shè)中防洪投資的7倍。

梯級(jí)水庫(kù)形成了17700千米長(zhǎng)的湖濱岸線和243平方千米的水面，不但為工農(nóng)業(yè)提供了良好的場(chǎng)地，為林業(yè)、漁業(yè)及養(yǎng)殖野生生物創(chuàng)造了有利條件，而且已成為美國(guó)廣大群眾旅游休閑、娛樂的勝地（州、地方公園110處，游覽風(fēng)景區(qū)330處），每年游客已達(dá)70萬人以上。水電站、渠首、泵站及渠系工程等周圍自然環(huán)境，都能得到充分利用和美化，形成各種形式與規(guī)模的旅游風(fēng)景勝地，野生動(dòng)物與游人一起悠游而不驚害。田納西河水土保持成效顯著，自然生態(tài)良好，山清水秀，鳥語花香，景色如畫，像一個(gè)天然花園。

成功的經(jīng)驗(yàn)和啟示

首先田納西河流域管理局的成功離不開美國(guó)政府的大力支持。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，州的權(quán)力很大。田納西流域地跨7個(gè)州，田納西河流域管理局要實(shí)現(xiàn)對(duì)田納西流域的統(tǒng)一開發(fā)管理，沒有立法保證是難以想象的。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過《田納西流域管理局法》，對(duì)田納西河流域管理局的職能、開發(fā)各項(xiàng)自然資源的任務(wù)和權(quán)力作了明確規(guī)定，如田納西河流域管理局人有權(quán)為開發(fā)流域自然資源而征用流域內(nèi)土地，并以聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的名義管理；有權(quán)在田納西河干支流上建設(shè)水庫(kù)、大壩、水電站、航運(yùn)設(shè)施等水利工程，以改善航運(yùn)、供水、發(fā)電和控制洪水；有權(quán)將各類發(fā)電設(shè)施聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行；有權(quán)銷售電力；有權(quán)生產(chǎn)農(nóng)用肥料，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展等等。《田納西流域管理局法》的這些重要規(guī)定，為對(duì)田納西流域包括水資源在內(nèi)的自然資源的有效開發(fā)和統(tǒng)一管理提供了保證?！短锛{西河流域管理局法》自1933年頒布后，根據(jù)流域開發(fā)和管理的變化和需要，不斷進(jìn)行修改和補(bǔ)充，使凡涉及流域開發(fā)和管理的重大舉措（如發(fā)行債券等）都能得到相應(yīng)的法律支撐。

除了法律支持，美國(guó)聯(lián)邦政府還對(duì)田納西河流域管理局的建設(shè)投入了大量的財(cái)政資金。田納西河流域管理局的項(xiàng)目建設(shè)在1960年之前，基本上是靠聯(lián)邦政府的撥款，是屬于無償使用的，僅收少量的資金占用費(fèi)。至1936年末，建造中的6個(gè)水壩，共花費(fèi)8500萬美元。到1940年末這6個(gè)水壩即將建成，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了總額為1185億美元的花費(fèi)。1944年，為新建另外4座水壩，國(guó)會(huì)撥款1144億美元。另外，在稅收上，田納西河流域管理局及所屬的公司還享受免稅待遇，這些稅收包括聯(lián)邦稅、州、市縣等所有層次。雖然田納西河流域管理局的利潤(rùn)要上繳一部分給聯(lián)邦政府，但聯(lián)邦政府再以撥款的形式返回。田納西河流域管理局的贏利水平提高后又改為低稅征收。

隨著田納西河流域管理局電廠的逐漸投產(chǎn)，國(guó)會(huì)開始減少撥款，并逐漸使田納西河流域管理局自籌資金。田納西河流域管理局自1960年開始在國(guó)內(nèi)發(fā)行債券，1995年開始在國(guó)際市場(chǎng)發(fā)行債券。田納西河流域管理局發(fā)行債券的多少及用途，都由《田納西河流域管理局法案》作明確規(guī)定。田納西河流域管理局從早期的政府扶持，到發(fā)行債券發(fā)展電力，逐步走上了經(jīng)營(yíng)管理的良性循環(huán)。電力銷售利潤(rùn)的持續(xù)增長(zhǎng)，支持了田納西河流域的自然資源的綜合開發(fā)。

第二是重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的平衡。環(huán)境保護(hù)是美國(guó)西部開發(fā)中遇到的一個(gè)大問題，在這方面，美國(guó)人曾走過一段彎路。美國(guó)西部開發(fā)之初，人們對(duì)環(huán)境保護(hù)問題認(rèn)識(shí)不足，開發(fā)又是在一種自發(fā)的狀態(tài)下進(jìn)行。越過阿巴拉契山的移民，定居于田納西河流域的田納西和青塔基地區(qū)，150年大規(guī)模的無序伐樹拓荒、墾殖耕種，特別是內(nèi)戰(zhàn)后過度的森林砍伐，使流域內(nèi)的植被遭到毀滅性的破壞。當(dāng)?shù)啬昃?320毫米的降水量造成了不斷出現(xiàn)的洪災(zāi)和嚴(yán)重土壤侵蝕，殘存的灌木和樹木又遭到經(jīng)常發(fā)生的山火襲擊，人為災(zāi)害與自然災(zāi)害使得田納西河流域內(nèi)7個(gè)州的人均收入在20世紀(jì)30年代初時(shí)還不足全國(guó)平均數(shù)的一半，成千上萬的家庭年收入不到100美元。在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)中，流域內(nèi)高原各縣半數(shù)以上家庭依靠政府和私人機(jī)構(gòu)的救濟(jì)過活，其中一個(gè)縣靠救濟(jì)過活的家庭竟達(dá)全縣家庭總數(shù)的87%。進(jìn)入20世紀(jì)60年代，工業(yè)污染問題嚴(yán)重。美國(guó)國(guó)會(huì)修改或通過了《清潔空氣法》（1963年）、《水質(zhì)法》（1965年）、《國(guó)家環(huán)境政策法》（1969年）《國(guó)家環(huán)境改進(jìn)法》（1970年）、《噪音控制法》（1972年）、《安全飲水法》（1974年）等數(shù)十個(gè)有關(guān)控制污染的法律，建立了環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)和聯(lián)邦環(huán)保局，政府和私人企業(yè)每年花費(fèi)數(shù)百億美元用于減少和控制污染，終使田納西流域成為青山綠水、風(fēng)景秀麗、引人入勝的地方。

田納西河流域管理局的成就及其頗具特色的管理方式，使其成為以自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)著稱的美國(guó)的一個(gè)特例。它向人們揭示了流域經(jīng)濟(jì)的開發(fā)和管理必須從資源的比較優(yōu)勢(shì)出發(fā)，同時(shí)要作為增長(zhǎng)極而帶動(dòng)流域區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。