“小產(chǎn)權(quán)房”“權(quán)”歸何屬

王翠燕

摘 要：2013年兩會期間，“小產(chǎn)權(quán)房”再次成為熱點(diǎn)議題，有人認(rèn)為應(yīng)該順應(yīng)市場規(guī)律給“小產(chǎn)權(quán)房”“松綁”，但也有人認(rèn)為其本質(zhì)上就是違反法律規(guī)定的，這種現(xiàn)象的大規(guī)模出現(xiàn)反映出法律規(guī)范不夠嚴(yán)格，因此主張進(jìn)行“大規(guī)模清理”。各方爭論不休，這就說明了單純的清理并不能根本解決這一問題，要正確地對其進(jìn)行分類，在目前無法從根本上改變中國土地制度的情況下，也許這才是維護(hù)好農(nóng)民的利益，同時(shí)維護(hù)良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序的最好出路。

關(guān)鍵詞：“小產(chǎn)權(quán)房”；土地制度；市場規(guī)律；經(jīng)濟(jì)秩序

中圖分類號：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）15-0112-02

對于“小產(chǎn)權(quán)房”我們通常的理解就是在農(nóng)村集體建設(shè)用地上由開發(fā)商建造并出售給城鎮(zhèn)居民的商品房，因?yàn)闊o法獲得合法的產(chǎn)權(quán)證書得不到法律的保障所以稱為小產(chǎn)權(quán)房?？墒菍τ谛‘a(chǎn)權(quán)房為什么得不到法律保障不甚了解，更何況要維護(hù)自己的權(quán)益。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”概述

（一）“小產(chǎn)權(quán)房”的由來

小產(chǎn)權(quán)房并不是一個(gè)法律概念，而是源自于新聞媒體的一種稱謂，是相對于“大產(chǎn)權(quán)房”而言的?！按螽a(chǎn)權(quán)房”是指由國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋，這種房屋由開發(fā)商辦理合法的房屋開發(fā)立項(xiàng)手續(xù)、土地出讓手續(xù)，并按規(guī)定將土地出讓金和使用稅出讓給國家，由國家給開發(fā)商頒發(fā)土地使用證和房屋預(yù)售許可證[1]；而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書的房屋叫“小產(chǎn)權(quán)房”，這種房屋是在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)政府或村委會單獨(dú)開發(fā)或者和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會制作房屋權(quán)屬證書[2]。“小產(chǎn)權(quán)房”之所以“小”是因?yàn)橘I方也就是實(shí)際購房者對于小產(chǎn)權(quán)房擁有的是部分產(chǎn)權(quán)或者說是受限制的產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是因?yàn)闆]有國家房地產(chǎn)行政管理部門頒發(fā)的合法產(chǎn)權(quán)證明。

（二）“小產(chǎn)權(quán)房”的分類

目前存在的小產(chǎn)權(quán)房基本可以歸納為以下四類：

第一類，本村村民在宅基地上的自建住宅。這是小產(chǎn)權(quán)房中數(shù)量最多的一種類型。對于這一類小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬問題并無爭議。

第二類，非本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織購買了本村村民在宅基地上的自建的房屋持有經(jīng)村委會變更的“產(chǎn)權(quán)證明”。對于此類小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬問題是爭論的一個(gè)焦點(diǎn)。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者以出租的形式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因此如果要將農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行開發(fā)并要進(jìn)入市場進(jìn)行交易，那么唯一的途徑就是將征收集體土地的那個(gè)主體變成國家，如果國家將集體土地變?yōu)閲彝恋?，然后再由房地產(chǎn)開發(fā)商向國家繳納土地出讓金來購買土地用于合法的房地產(chǎn)開發(fā)和交易，如此“小產(chǎn)權(quán)房”才能進(jìn)入合法的渠道進(jìn)行自由買賣。那么從這點(diǎn)來看，如果不是通過這種渠道將集體土地上建設(shè)的房屋進(jìn)行交易，那么就是違背了嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場交易的原則，這類小產(chǎn)權(quán)房理所應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為因?yàn)檫`反《土地管理法》的規(guī)定而被認(rèn)定為違法。那么國家是不是就能夠根據(jù)這些來認(rèn)定村民將自建房屋出賣給城鎮(zhèn)居民就是違法，對于這類的產(chǎn)權(quán)就不認(rèn)可，不給予法律的保障呢？首先我們應(yīng)該看到，這些政策都是禁止性規(guī)定，但畢竟“法無明文禁止”，這種以政代法、以令代法的做法本身就是不妥的。雖然《民法通則》第6條規(guī)定法律對于民事活動沒有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策，但也有人認(rèn)為即便國家政策規(guī)定了禁止城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房，也不能因此就否定買賣合同的效力[3]。因此，本人認(rèn)為無論從哪個(gè)角度來說，禁止村民將自建的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，不承認(rèn)其合法的產(chǎn)權(quán)，這一做法并不合理有據(jù)。

第三類，為了改善本村村民的住宅條件，由本村村民集體出資，在集體用地上建設(shè)的，不存在違反土地使用法規(guī)的情況下，持有村委會出具的“產(chǎn)權(quán)證明”。對于此類產(chǎn)權(quán)，根據(jù)《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”

第四類，為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，房地產(chǎn)開發(fā)商同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過某種途徑，以占用農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地或者農(nóng)村宅基地的形式，將農(nóng)民的集體所有土地開發(fā)成為商品房，并將開發(fā)建設(shè)的房屋銷售給農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民，買方僅有村委會出具的產(chǎn)權(quán)證明。這里也要分為兩類進(jìn)行分析：一類是將此類房屋銷售給農(nóng)村村民之后的產(chǎn)權(quán)歸屬。此類小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬爭議的焦點(diǎn)所在，首先，此類小產(chǎn)權(quán)房是純粹從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)；其次，此類房產(chǎn)銷售的對象是農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須依法申請使用國有土地。該法還規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，由于我國目前房地產(chǎn)交易實(shí)行“房地一體”①的規(guī)則，這顯然是違反法律的。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在將集體土地出讓給開發(fā)商時(shí)通常作為農(nóng)民個(gè)人是沒有發(fā)言權(quán)的，得到的補(bǔ)償也很少，并不是出于自愿的，如果允許此類小產(chǎn)權(quán)房的存在并給予產(chǎn)權(quán)必然會損害農(nóng)民的合法權(quán)益。這明顯與第二類小產(chǎn)權(quán)房不同，因此理應(yīng)區(qū)別對待。

二、兩會聲音

國土部一再要求禁止“小產(chǎn)權(quán)房”交易的出現(xiàn)，否認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房購買者的合法性，導(dǎo)致購買“小產(chǎn)權(quán)房”的買方權(quán)益得不到保護(hù)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是個(gè)歷史遺留問題，已經(jīng)購買小產(chǎn)權(quán)房的購房者的利益如何保障？對此，某地方國土資源廳廳長向媒體表示，就目前的形勢和社會狀況來說，想要妥善解決好小產(chǎn)權(quán)房問題，做到維護(hù)好買賣雙方的權(quán)益，對于國土資源系統(tǒng)和地方政府來說仍然是一道難題，各方利益難以均衡。但是就長遠(yuǎn)來看，就我國的房地產(chǎn)現(xiàn)狀來看，不解決又是不行的。經(jīng)過討論之后，大多數(shù)人都認(rèn)為可以采取一些合理的方案，例如，有人提出，是不是可以在符合規(guī)劃的地區(qū)，探索在征收土地后補(bǔ)交土地出讓金，按經(jīng)濟(jì)適用房政策發(fā)證、禁止上市交易的辦法來進(jìn)行處理小產(chǎn)權(quán)房。雖然說“小產(chǎn)權(quán)房”確實(shí)違背城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用的總體布局，但考慮到購房者的利益，對于那些在不知情的情況下購買了小產(chǎn)權(quán)房的買方，可以將其對于小產(chǎn)權(quán)房的限制性權(quán)利或者說是部分權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橥暾臋?quán)利，但需要補(bǔ)交土地出讓金，另外此類小產(chǎn)權(quán)房占用的必須是建設(shè)用地。而對于那些明知是小產(chǎn)權(quán)房卻依然購買的，特別是一些非建設(shè)用地上蓋的小產(chǎn)權(quán)房，多半可能會予以處理。

劉克崮分析認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房問題需要認(rèn)真研究，這關(guān)系著中國最大的一部分土地，小產(chǎn)權(quán)房是在客觀中走出來有特色的方式。但是至于要如何處理這件事情，需要有深入的調(diào)查和全面的構(gòu)思。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的兩種思路

既然在現(xiàn)實(shí)中存在著不同種類的小產(chǎn)權(quán)房，就不應(yīng)該“一刀切”，否則必然會損害農(nóng)民和購房者的利益，不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是市場對于房價(jià)高漲做出的必然反應(yīng)，如果一味壓制只會適得其反。房價(jià)的大幅度上揚(yáng)，導(dǎo)致涉及小產(chǎn)權(quán)房交易的買賣合同糾紛不斷出現(xiàn)，其中大多是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的賣方也就是農(nóng)村集體組織的成員意識到房價(jià)飆升，想要從中獲取更多利益，想要撤銷房屋買賣合同，于是導(dǎo)致作為買方的城市居民利益得不到相應(yīng)的保護(hù)。因此，不能想當(dāng)然地認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房買賣合同就是無效的，只要該房屋買賣合同是在雙方意思表示自由和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立的，而又不存在其他的致使合同無效的情形存在，那就應(yīng)當(dāng)肯定合同的效力[4]。如何做到權(quán)衡利弊就成為對政府的考驗(yàn)。本人認(rèn)為有兩種思路來解決這一問題：

一種是按照上述分類區(qū)別對待。對于前三類，在沒有其他違法現(xiàn)象的情況下，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其產(chǎn)權(quán)，并給予購買者的合法權(quán)益以法律保護(hù)。但這也并不是說，對于第四類小產(chǎn)權(quán)房就必須拆除，這必然會造成資源浪費(fèi)?？梢砸笙嚓P(guān)開發(fā)商補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)，補(bǔ)繳土地出讓金，使其成為合法。而對于那些正在建設(shè)或者是已經(jīng)建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，如果還沒有在市場中進(jìn)行交易和流轉(zhuǎn)，那么筆者認(rèn)為也不應(yīng)該不加以分類一律叫停，而是應(yīng)該采取相應(yīng)的對策，例如，如果這類的“小產(chǎn)權(quán)房”符合土地規(guī)劃的方針政策，而又沒有其他的違法情形，那么完全可以用國家收購或經(jīng)營的方式將其逐步納入社會保障性住房體系，使其社會效益充分發(fā)揮出來[5]。但是，“對于那些沒有經(jīng)過相關(guān)部門審批并且違反土地利用總體規(guī)劃而占用基本農(nóng)田建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，因?yàn)閷儆谶`法建筑，要堅(jiān)決拆除，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任?！盵6]

另一種思路就是著眼于長遠(yuǎn)，從根本解決這一問題。中國小產(chǎn)權(quán)房存在的根本原因就是我國二元的土地制度。我國法律上將土地所有權(quán)的主體分為國家所有權(quán)和集體所有權(quán)，因此根據(jù)主體的不同，兩種土地所有權(quán)的權(quán)限也不同，也就是有人認(rèn)為“同級不同權(quán)”[7]的理論依據(jù)。集體土地所有權(quán)明顯受到限制，這才導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的問題層出不窮。因此，既然國家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)之上亦可以設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。因此從根本上改變土地制度的二元性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”才是解決小產(chǎn)權(quán)房的治本之策。

土地制度的變革必然需要對現(xiàn)行的《土地管理法》等政策法規(guī)進(jìn)行一些必要的修改，同時(shí)，允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場也會對國家土地征收制度產(chǎn)生沖擊，在保護(hù)農(nóng)民分享土地級差收益的同時(shí)必定會觸動多方面的利益。因此江平教授談到，要想解決這種中國特有的土地問題，唯一的途徑就是通過改革。然而基于中國土地面積之廣、小產(chǎn)權(quán)房問題之多，全面改革又是不可行的，那么最好的方法就是通過試點(diǎn)。因?yàn)橹挥羞@樣，即使效果不好，也只是很小的范圍內(nèi)，還可以及時(shí)補(bǔ)救[8]。

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