突發(fā)事件應(yīng)對法視域下的水上搜救法律制度

丁瑋　張秋紅

摘 要：依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》，水上突發(fā)事件是突發(fā)事件的一種，水上搜尋救助是應(yīng)對水上突發(fā)事件，為保護人命和水域環(huán)境而由政府承擔救助責任，進行搜尋救助的法律制度。以突發(fā)事件應(yīng)對法為研究視角，對水上搜救的原則、制度進行了較為詳盡的分析，并對完善立法提出對策和建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；船舶遇險；水上搜救

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）15-0108-02

水上搜尋救助，是在船舶等突然發(fā)生險情，對遇險人員進行搜尋救助以控制、減輕水上突發(fā)事件造成危害的活動。依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》，水上突發(fā)事件是突發(fā)事件的一種，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施，是我國應(yīng)急法律制度走向法制統(tǒng)一的標志。嚴格地按照該法所確立的各項法治原則和建立的應(yīng)急法律制度來從事水上搜救應(yīng)急工作，對于最大限度地保護公民的生命和財產(chǎn)安全，維護社會正常的法律秩序，具有非常重要的意義。本文以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為視角，探討《黑龍江水上搜救救助條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）的相關(guān)法律問題，以期完善我國水上搜救法律制度。

一、水上搜救的法律原則

2011年黑龍江海事局制定《黑龍江省水上搜尋救助條例（草案）》。在借鑒和參考其他省份立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，主要依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立了基本法律原則和制度。

《條例（草案）》的立法目的和立法原則均體現(xiàn)了這一基本價值理念?！稐l例（草案）》第1條明確規(guī)定：“為了保護水上人命安全，及時、有效地應(yīng)對水上突發(fā)事件，規(guī)范水上搜尋救助活動，……制定本條例?！薄稐l例（草案）》第4條規(guī)定：“水上搜尋救助堅持以人為本，優(yōu)先救助人命，盡力控制、減輕危害?！?/p>

在盡一切努力救助遇險人員的同時，保證參與搜尋救助人員的人身安全同樣不可忽視。一旦客觀條件嚴重影響搜尋救助效果，可能危及搜尋救助人員的安全，應(yīng)當暫時中止搜尋救助行動，待重新具備搜救條件時，再予以恢復(fù)?；蛘叻戏ǘㄇ樾?，決定終結(jié)搜救行動?！稐l例（草案）》第30條做了搜救中止的規(guī)定?！稐l例（草案）》第31條規(guī)定，水上搜救中心可以根據(jù)規(guī)定的四種情形決定終止水上搜救行動，必要時，報請同級人民政府決定。

二、水上搜救的法律制度

1.明確政府為搜救義務(wù)主體并規(guī)定了詳細的職責

在確立政府為搜救義務(wù)主體后，建立健全搜救響應(yīng)體系，明確各相關(guān)部門的責任、權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范應(yīng)急反應(yīng)的組織、協(xié)調(diào)、指揮行為，整合各類資源，形成政府領(lǐng)導(dǎo)、全社會參與、專業(yè)力量與社會力量相結(jié)合，多部門協(xié)同配合的救助格局和高效的應(yīng)急反應(yīng)體系，是水上搜救的基礎(chǔ)和前提。本條例首先明確了我省水上搜尋救助的機構(gòu)，市、縣人民政府根據(jù)需要設(shè)立水上搜救指揮中心。縣級以上政府有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)水上搜尋救助應(yīng)急預(yù)案或本級人民政府確定的職責以及水上搜救指揮中心的要求做好水上搜尋救助工作。其次，條例規(guī)定了明確的水上搜救指揮中心的職責?！稐l例（草案）》第10條規(guī)定了水上搜救指揮中心的具體職責，為有序規(guī)范地開展水上搜尋救助活動奠定基礎(chǔ)。

2.明確搜救程序

政府法治化水平主要體現(xiàn)為政府依法執(zhí)政的程序化水平?！稐l例（草案）》第5章規(guī)定了搜救行動，明確了搜救義務(wù)主體的搜救程序。條例對各搜救主體的搜救程序的規(guī)定是本條例的主要內(nèi)容。條例對險情報告，遇險船舶、設(shè)施、航空器及其人員的自救，水上險情發(fā)生水域附近的船舶、設(shè)施、航空器及其人員主動進行救助，以及水上搜救中心協(xié)調(diào)、組織進行搜尋救助等都做出了明確全面的規(guī)定。《條例（草案）》第22至第24條規(guī)定了險情報告制度。第26條至第37條規(guī)定了搜救行動，明確規(guī)定了自救、他救以及救助指揮中心實施救助的程序。并規(guī)定，水上搜救指揮中心負責水上險情信息的發(fā)布，任何單位和個人不得編造、傳播有關(guān)水上突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者水上搜尋救助工作的虛假信息。這些規(guī)定為各搜救主體在各個救助階段實施搜救行為的具體程序，為明確職權(quán)確定責任提供制度上的保障。

3.明確法律責任

《條例（草案）》在明確規(guī)定水上搜尋救助義務(wù)主體及其法律職責和權(quán)限的基礎(chǔ)上，在第7章設(shè)立專章，規(guī)定了搜救中心及其成員單位以及社會力量在水上搜救工作中違反本條例規(guī)定的相應(yīng)法律責任。

本條例對搜救單位規(guī)定了違反條例應(yīng)承擔法律責任的七種具體情形，以及依情形應(yīng)承擔的行政責任和刑事責任；本條例對專業(yè)搜救及社會救助力量規(guī)定了違反本條例應(yīng)承擔的六種情形，違反情形之一者由有關(guān)部門或者單位對相關(guān)責任人員依法給予處分；除了上述對搜救單位和專業(yè)救助以及社會力量的法律責任的規(guī)定外，本條例還對在搜救工作中的重要程序和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法律責任進行了詳細規(guī)定，以期與前幾章規(guī)定的義務(wù)和責任相互對應(yīng)。第48條至51條分別對“謊報及夸大險情”、“妨礙現(xiàn)場搜救”、“不履行消極履行救助義務(wù)”、“不服從現(xiàn)場指揮”等違反本條例規(guī)定的救助義務(wù)的行為，明確了相應(yīng)的法律責任。

三、我國水上搜救制度的思考及法律完善

1.水上搜救立法

從立法角度看，應(yīng)對水上突發(fā)事件的法律依據(jù)不足，現(xiàn)有法律清理工作亟須進行。在國家頒布《突發(fā)事件應(yīng)對法》后，從應(yīng)急法制的體系構(gòu)成上看，水上突發(fā)事件應(yīng)急法制中雖已不再缺少統(tǒng)一的“上位法律”作為應(yīng)對水上突發(fā)事件的基本依據(jù)，但目前，除了廣西、山東、江蘇出臺了地方性法規(guī)，以及《國家海上搜尋和救助應(yīng)急預(yù)案》，我國尚無國家層面的水上搜尋救助法律法規(guī)，《國家海上搜尋救助條例》正在征詢意見中。黑龍江省水上搜救條例在制定時，也僅是參照了上述地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。因此，我國水上搜尋救助缺少專門的上位法作為應(yīng)對水上突發(fā)事件的法律依據(jù)，急需制定出臺國家層面的水上搜尋救助法律法規(guī)，對現(xiàn)有的規(guī)章和地方性法規(guī)進行清理，完善我國水上搜救制度的法律基礎(chǔ)。

2.我國水上搜救組織的主體地位和權(quán)力設(shè)置

我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制“以條為主型”是其顯著特點，這種“以條為主型”的分行業(yè)、分部門、分災(zāi)種的分散型應(yīng)急管理體制，其優(yōu)點是專業(yè)性較強，有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，并做到各司其職。但從有效性方面看，還存在功能有限、突發(fā)事件應(yīng)對資源使用效率低下、各自為政、部門利益保護等缺陷[1]。

《條例（草案）》第9條規(guī)定由“省人民政府設(shè)立由有關(guān)單位組成的省水上搜救指揮中心，負責統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指揮全省的水上搜尋救助工作”。第9條第2款規(guī)定由設(shè)在本省國家直屬海事管理機構(gòu)水上搜救指揮中心辦公室負責水上搜尋救助的日常工作。市、縣未設(shè)有海事管理機構(gòu)的由市、縣人民政府指定相關(guān)部門負責水上搜尋救助的日常工作?！?/p>

以上管理體制存在的弊端有：第一，對于協(xié)調(diào)與其他有關(guān)部門（水上搜救成員單位）在應(yīng)對水上突發(fā)事件時的工作帶來實際操作上的難度；第二，“一套人馬，兩塊牌子”，容易混淆各個主體的職權(quán)和法律責任。工作人員行使職權(quán)性質(zhì)的不同決定對外由不同的責任主體承擔行為的后果。第三，作為應(yīng)對突發(fā)事件主體的政府領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理職責沒有充分發(fā)揮，有“不履行或怠于履行”《突發(fā)事件應(yīng)對法》設(shè)定的法律義務(wù)之嫌。

因此，建立水上搜救組織管理體系，落實《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的政府責任，理順各水上搜救組織之間的相互關(guān)系，進而明確各自的權(quán)力和法律責任，是完善我國水上搜救法律制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行使海事管理機構(gòu)職責范圍內(nèi)的職權(quán)時應(yīng)被識別為海事管理機構(gòu)的工作人員，由海事管理機構(gòu)承擔法律責任；水上搜救中心辦公室工作人員行使水上搜救中心辦公室職責時應(yīng)被識別為水上搜救中心辦公室的工作人員，其行為后果由水上搜救中心承擔。

3.搜救中的權(quán)力限制和權(quán)利保障

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！北壤瓌t對于控制國家權(quán)力行使目的的正當合理、手段與目的之間的適當鏈接、收益與成本之間的比例均衡等都具有重要作用[2]。

《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償?！薄稐l例（草案）》對征用問題給予了特別的關(guān)注，《條例（草案）》第43條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府為開展水上搜尋救助行動，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢后，應(yīng)當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當給予補償。”

這里值得注意兩個問題。第一，“公共利益”的限定。憲法規(guī)定，實行行政征用的目的是為了公共利益?！稐l例（草案）》的規(guī)定是為了“開展水上搜尋救助行動”，沒有明確水上搜救是為公共利益還是私人利益。為了私人利益的搜救而采取的對另一私人利益的限制或剝奪，就不具有合法性。第二，該條例沒有規(guī)定具體的征用程序。目前我國行政程序法仍未出臺，行政征用制度中，除土地征用有些相關(guān)的程序性規(guī)定外，其他大多無程序性規(guī)定?！稐l例（草案）》可以在今后的修訂中進一步完善和細化相關(guān)的征用補償程序。

《條例（草案）》是我國第一部內(nèi)河水上搜尋救助地方性法規(guī)，是在總結(jié)多年來黑龍江海事工作的實踐經(jīng)驗，并借鑒國內(nèi)其他省份立法的經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的。該條例設(shè)立的內(nèi)水搜救制度和國際間跨地區(qū)性搜救聯(lián)動機制等在國內(nèi)立法上具有開創(chuàng)性。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為視角進行的檢視和思考，將有利于對該條例修訂和完善，有利于促進我國水上搜救法律制度的完善。

參考文獻：

[1]戚建剛.突發(fā)事件應(yīng)對法對我國行政應(yīng)急管理體制之創(chuàng)新[J].中國行政管理，2007，（12）.

[2]謝紅.《突發(fā)事件應(yīng)對法》對公民權(quán)利的保護與限制[J].上海政法學(xué)院學(xué)報，2007，（6）.