央企負(fù)責(zé)人考核新規(guī)之惑

李南山

從國(guó)企改革歷程來看，國(guó)企業(yè)績(jī)考核的實(shí)踐反映了從“搞活企業(yè)”到“搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)”再到“搞活國(guó)有資本”的改革過程。例如2013年修訂的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》，聚焦如何增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)考核的科學(xué)性。但從歷史的維度來看，《新辦法》基本延續(xù)了原有的框架體制，仍需在深化國(guó)資國(guó)企改革中持續(xù)推進(jìn)和完善。

不同階段的國(guó)企改革呈現(xiàn)出不一樣的特點(diǎn)。第一階段是1978-1992年，在搞活經(jīng)營(yíng)機(jī)制和“利改稅”改革中，政府對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者采用產(chǎn)值、規(guī)模和利稅等指標(biāo)的考核導(dǎo)向。第二階段是1993-2003年，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和與之相應(yīng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，主要以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)和凈資產(chǎn)收益等指標(biāo)的考核導(dǎo)向，但政府主導(dǎo)考核呈現(xiàn)主體多元化和指標(biāo)多層次性。第三階段是2003年至今，國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后，努力探索出資人對(duì)央企發(fā)展的業(yè)績(jī)導(dǎo)向，2003年即訂立實(shí)施《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》，2006年進(jìn)行了第一次修訂，2009年第二次修訂中引入了經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）指標(biāo)，突出了股東價(jià)值增值在業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中的作用。經(jīng)過兩年多實(shí)踐，2013年進(jìn)行了第三次修訂，進(jìn)一步完善以經(jīng)濟(jì)增加值為核心的業(yè)績(jī)考核，引導(dǎo)央企實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定增長(zhǎng)和提高發(fā)展質(zhì)量。然而，圍繞國(guó)企業(yè)績(jī)考核，仍有三個(gè)方面有待進(jìn)一步厘清。

考核定位：“目標(biāo)管理”還是“委托代理”？根據(jù)黨的十八大報(bào)告對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的要求，經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)考核應(yīng)放在國(guó)資國(guó)企改革“頂層設(shè)計(jì)”的框架下，科學(xué)地設(shè)定出資人機(jī)構(gòu)對(duì)所出資企業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向機(jī)制。經(jīng)營(yíng)者考核權(quán)是股東（或出資人）的法定權(quán)利，應(yīng)按照現(xiàn)代公司治理機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系，按照《公司法》的規(guī)范完善經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)考核制度，科學(xué)地建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)責(zé)任的傳遞管道?！缎罗k法》對(duì)公司制國(guó)企從董事長(zhǎng)一直考核到高級(jí)管理人員，沿襲了政府對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行目標(biāo)管理的傳統(tǒng)方法，國(guó)資委行使了董事會(huì)的職權(quán)，實(shí)際上是擴(kuò)張了自己的權(quán)限。雖然《新辦法》中也設(shè)定：對(duì)符合條件的企業(yè)，由“董事會(huì)對(duì)高級(jí)管理人員的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行考核”，但須經(jīng)國(guó)資委 “授權(quán)”的規(guī)定也同樣露出了行政化舊制的痕跡。

考核分類：經(jīng)濟(jì)增加值為主是否適合所有企業(yè)？經(jīng)濟(jì)增加值為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)僅適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)企。國(guó)企分類是設(shè)定考核指標(biāo)的主要依據(jù)。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量大、類型多，準(zhǔn)確分類是科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)的前提，唯有準(zhǔn)確分類才能建立有效的業(yè)績(jī)考核。國(guó)有企業(yè)從產(chǎn)業(yè)特質(zhì)的分類，可區(qū)分為自然壟斷型、國(guó)防安全型、完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)型和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略型等?！缎罗k法》采用經(jīng)濟(jì)增加值為主的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性類型的國(guó)企轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展的確可以起到“金鞭子”的作用。但是，由于國(guó)有資本的兩重性，決定了現(xiàn)有相當(dāng)部分的國(guó)企具有非競(jìng)爭(zhēng)性、公益性和功能性的特點(diǎn)。

十八大報(bào)告指出：要“推動(dòng)國(guó)有資本更多地投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，而這些非競(jìng)爭(zhēng)性類型的國(guó)企運(yùn)行目標(biāo)往往應(yīng)以社會(huì)效益指標(biāo)或國(guó)家利益的特定目標(biāo)為主?！缎罗k法》中僅僅列示軍工和科研類為特殊企業(yè)，相應(yīng)的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)則進(jìn)行例外處理，顯然難以適應(yīng)國(guó)有企業(yè)性質(zhì)和運(yùn)行目標(biāo)的多樣性。況且，國(guó)資委管理的115家央企中的大集團(tuán)，較多的兼有競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，《新辦法》雖然已設(shè)定相關(guān)的例外處理規(guī)定，但過多的例外規(guī)定無疑會(huì)增大考核主體的自由裁量權(quán)和主觀隨意性，會(huì)軟化業(yè)績(jī)考核的制度約束力。同時(shí)，也會(huì)引發(fā)被考核主體諸多的“情況說明”、“補(bǔ)充匯報(bào)”等行為，以及以形形色色“走門路、找關(guān)系、說人情”的方式申請(qǐng)適用例外條款，甚至最終會(huì)導(dǎo)致業(yè)績(jī)考核“熱熱鬧鬧地走過場(chǎng)”。

考核方式：“軍令狀”還是“委托協(xié)議”？《新辦法》規(guī)定國(guó)企經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)效考核“實(shí)行年度考核與任期考核相結(jié)合”，年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，采取“由國(guó)資委主任或者其授權(quán)代表與企業(yè)負(fù)責(zé)人簽訂經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書的方式進(jìn)行”，并對(duì)責(zé)任書的主要內(nèi)容予以列示；責(zé)任書中的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)以“報(bào)送——核定”的程序確定。形式是為內(nèi)容服務(wù)的。經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)考核采用簽訂責(zé)任書的方式，實(shí)際上反映了行政管理關(guān)系中下級(jí)以立“軍令狀”方式對(duì)上級(jí)表示完成既定任務(wù)的決心。而在現(xiàn)代企業(yè)制度中，股東（大）會(huì)與董事會(huì)、董事會(huì)與經(jīng)理層之間，應(yīng)該是平等治理主體之間的委托協(xié)議和權(quán)利義務(wù)對(duì)等的契約關(guān)系。

貫徹落實(shí)黨的十八大會(huì)議的精神，國(guó)資國(guó)企改革要堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向繼續(xù)深化。進(jìn)一步完善國(guó)企經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)效考核，也只有在深化改革中才能突破舊體制的羈絆。首先，在深化國(guó)資管理體制改革中，出資人機(jī)構(gòu)應(yīng)按照《公司法》準(zhǔn)確定位，對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的考核要實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變；其次，在深化國(guó)有企業(yè)的改革中，要通過加強(qiáng)現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，細(xì)化和優(yōu)化法人治理的制度規(guī)范和運(yùn)作水平；第三，要深化國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部制度的改革，提高國(guó)企經(jīng)營(yíng)者職業(yè)化、市場(chǎng)化的水平，真正做到“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果同激勵(lì)約束緊密結(jié)合”，培育大批具有市場(chǎng)化運(yùn)行能力的優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)者，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

（作者系上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院研究員）