以色列高等教育體制改革的變遷與啟示

姜勇 嚴婧 黃瑾

收稿日期：2012-04-28

作者簡介：姜勇，華東師范大學(xué)學(xué)前教育與特殊教育學(xué)院教授，教育學(xué)博士；嚴婧，華東師范大學(xué)學(xué)前教育與特殊教育學(xué)院2011級碩士研究生；黃瑾，華東師范大學(xué)學(xué)前教育與特殊教育學(xué)院黨委書記，副院長，副教授。（上海/200062）

* 本文系2011年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“新時期我國幼兒教師專業(yè)入職標準的研制研究”（項目號11YJC880039）課題的成果之一。

摘 要：以色列歷來重視“教育強國”的思想，特別注重高等教育的規(guī)模與質(zhì)量建設(shè)，并將其視為社會、經(jīng)濟、文化振興的基礎(chǔ)。建國以來，以色列高等教育體制經(jīng)歷了三個階段的改革。1958年至1994年，以色列對高等教育實施了第一階段的體制改革，我們可以稱之為“國家監(jiān)管體制”。面對入學(xué)人口迅速增長，傳統(tǒng)的“國家監(jiān)管體制”逐漸表現(xiàn)出它的低效。20世紀90年代，以色列高等教育體制改革進入了第二階段，主要是調(diào)整高等教育的格局與結(jié)構(gòu)，開始轉(zhuǎn)向多元化、私有化和國際化。第二階段的改革滿足了人民日益增長的入學(xué)需求。進入21世紀，在第二階段體制改革的基礎(chǔ)上，以色列為更好地推進“教育強國”的宏偉目標，提出了“國家新監(jiān)管”的高等教育體制。在尊重市場需求的前提下，以色列不斷加強國家對于高等教育體制的監(jiān)管。與原有的“國家監(jiān)管體制”不同，“國家新監(jiān)管體制”充分認識到高校的自主地位，并根據(jù)國家的戰(zhàn)略規(guī)劃與長遠目標發(fā)揮其監(jiān)管的影響力。

關(guān)鍵詞：以色列；高等教育；體制改革

以色列的高等教育起步較晚。自1948年立國至上世紀90年代，以色列國內(nèi)高等教育基本上是公立性質(zhì)的。以色列高等教育委員會（CHE）負責監(jiān)管全國的公立高等綜合大學(xué)。[1]1958年，高等教育委員會發(fā)生了制度化改革，因此其監(jiān)管當局在相對于政府監(jiān)管職權(quán)外，還授予高等教育體系相當程度的自主權(quán)。20世紀90年代，由于受以色列國內(nèi)重大體制機制改革的影響，高等教育體系也發(fā)生了不同程度的變革。這些變革主要包括：教育私有化，即高等教育機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向由國內(nèi)的私營機構(gòu)來運營；教育國際化，即國外高等教育機構(gòu)大量涌入，并逐漸發(fā)展壯大；教育多樣化，即除了傳統(tǒng)的公立綜合大學(xué)，一些專科的院校及各種類型的高等教育機構(gòu)得到了蓬勃發(fā)展。[2]截止2011年底，全國人口僅730萬的以色列，擁有能夠授予本科以上學(xué)位的高等院校多達67所，其中，7所是大學(xué)，1所開放大學(xué)，36所專業(yè)學(xué)院，23所教師教育學(xué)院。[3]面對如此迅速的改革形勢，21世紀以來，以色列政府決定逐步強化其在高等教育政策制定上的作用，從而形成了具有特色的“國家新監(jiān)管體制”。

一、以色列高等教育體制改革的進程之一：“國家監(jiān)管”體制 以色列歷來重視“教育強國”的思想，特別注重高等教育的規(guī)模與質(zhì)量建設(shè)，并將其視為國民經(jīng)濟與文化振興的基礎(chǔ)。早在1924年、1925年，以色列人民在國家還沒有建立時，就已經(jīng)建立了兩所極具影響力的高校：以色列理工學(xué)院和希伯萊大學(xué)。[4]在高等教育體制機制改革的進程中，僅有700多萬人口的以色列創(chuàng)造了許多讓世界為之矚目的高等教育成就。

1948年建國伊始的以色列高等教育完全是公立性質(zhì)的。1958年，以色列高等教育委員會是國內(nèi)唯一能授權(quán)頒發(fā)高等教育學(xué)位證書的機構(gòu)，它還對高等教育的質(zhì)量實行綜合管理。20世紀80年代末以前，以色列高等教育體系主要是由7所公立研究型綜合大學(xué)和函授大學(xué)，以及一些研究型綜合大學(xué)的延伸機構(gòu)——區(qū)域性學(xué)院和?？茖W(xué)院組成。[5]除此之外，一些教師教育學(xué)院也為社會提供后高中教育。[6]

1958年至1994年，以色列高等教育進入了“國家自主監(jiān)管政策體制”。關(guān)于高等教育監(jiān)管體制的問題，政府與公立綜合大學(xué)之間一直存在很大的分歧。政府希望能夠加強其對高等教育的監(jiān)管和控制，而公立綜合大學(xué)則要求能擁有更多的自主權(quán)。經(jīng)過長期的商討與爭論，1958年，雙方終于在一定程度上達成了共識，通過了《高等教育委員會法案》。[7]該法案規(guī)定，高等教育委員會為以色列高等教育的法定監(jiān)管機構(gòu)，同時還規(guī)定公立綜合大學(xué)享有一定的自主權(quán)，但是需要高等教育委員會為其作擔保。截止至2001年，委員會已有25名委員，其中17名委員是以色列著名的大學(xué)教授。[8]

由于政府的監(jiān)管方式比較高控，并且由于政府為高等教育機構(gòu)提供了大量的津貼，因此，在這種體制下，以色列的高等教育屬于公立性質(zhì)，受高等教育委員會監(jiān)管。進入20世紀80年代，由于國家對高等教育的高度監(jiān)管，導(dǎo)致辦學(xué)規(guī)模難以適應(yīng)人們對高等教育的需求。20世紀80年代下半葉，數(shù)以千計的考生被大學(xué)拒之門外，人們對高等教育的需求迅速膨脹，越來越多的人呼吁擴大部分法律專業(yè)尤其是法學(xué)專業(yè)的招生能力。在這種情況下，國外的高等教育機構(gòu)首次被允許在以色列辦學(xué)。1988年，由以色列高等法院前大法官領(lǐng)導(dǎo)的高等教育委員會小組委員會宣布：任何想在以色列國內(nèi)辦學(xué)的外國高等教育機構(gòu)，必須遵守以色列高等教育的學(xué)術(shù)要求，并和國內(nèi)其他機構(gòu)一起遵守高等教育委員會頒布的規(guī)章制度。

二、以色列高等教育體制改革的進程之二：“三化”取向的體制改革 在以色列高等教育體制改革的進程中，出現(xiàn)了兩種思想觀念的沖突：一種觀念認為應(yīng)該傳承原有范式體制，并認為高等教育是由政府支持的，具有中央計劃性的公立體系。另一種觀念認為應(yīng)該是一種新型但還未完全制度化的觀念體系，它將“認知觀念”和“范式觀念”相融合，既贊成“認知觀念”提出的實施非政府性政策方案的觀點，也贊成“范式觀念”提出的每個人都有權(quán)選擇自己想要的教育的觀點。

20世紀90年代中期，以色列高等教育改革進入了一個新的階段，高等教育體制經(jīng)歷了三個主要的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變：多元化、私有化和國際化。這些轉(zhuǎn)變形成了以色列高等教育改革的第二階段進程。

首先，多元化改革進程。1993年，高等教育委員會制定了新的高等教育總體規(guī)劃，政府通過并采納了該總體規(guī)劃。這項規(guī)劃建議增加由高等教育監(jiān)管的公立性學(xué)院的數(shù)量，并使以色列擁有學(xué)位點的公立學(xué)院增加了兩倍。[9]

其次，私有化改革進程。在高等教育委員會提議建立新類型學(xué)院的同時，以色列高等教育體系還發(fā)生了另外兩方面的改革。以色列首次允許在國內(nèi)運營高等教育私營機構(gòu)；私營機構(gòu)仍然接受高等教育委員會的監(jiān)管，但是卻不享受政府公共財政撥款的支持。

第三，國際化改革進程。這一階段的改革開始允許在以色列境內(nèi)建立外國高等教育機構(gòu)。外國高等教育機構(gòu)僅接受高等教育委員會的行政監(jiān)管，但保持其學(xué)術(shù)獨立。高等教育的國際化還催生了三類其他形式的高等教育機構(gòu)，其中一類機構(gòu)不受本地政府的監(jiān)管，其余兩類機構(gòu)——本地公立機構(gòu)和本地私營機構(gòu)——仍然由高等教育委員會監(jiān)管。這種機構(gòu)的監(jiān)管形勢使高等教育體系的規(guī)則得以最終確立。1994年后，由于外國高等教育機構(gòu)的涌入使以色列高等教育在擴大化和多樣化進程中的組成份額發(fā)生了重大變化。截止1998年，盡管外國高等教育機構(gòu)規(guī)模仍然不夠龐大，招生人數(shù)占全國學(xué)生總數(shù)不到10%，但是其在以色列國內(nèi)已經(jīng)占有相當大的份額，約占全國高等教育機構(gòu)總數(shù)的45%。

相比20世紀90年代之前的第一階段的改革，第二階段的改革取得了巨大成功。成功的原因在于以色列充分認識到了人們對于高等教育的強烈需求，以及急劇增長的人口。面對入學(xué)人口迅速增長，傳統(tǒng)的“國家監(jiān)管體制”的低效引發(fā)了第二階段的改革。由于人口的增長，以及移民潮的到來，20世紀90年代中期以色列國內(nèi)人口數(shù)量增加了20%。1996年，高等教育的報考人數(shù)超過了每年招收的實際人數(shù)近5000人。以上因素在不同程度上擴大了社會對高等教育的需求，同時也對高等教育系統(tǒng)和決策者們施加了壓力。因此，高等教育委員會發(fā)表聲明：“由于移民的大量涌入以及以色列本國人民需求的不斷增長，委員會決定將重新考慮是否擴大本科教育規(guī)模。以色列國內(nèi)始料未及的需求增長也促使了在1993年對高等教育進行新的總體規(guī)劃。”因此，20世紀90年代推進“三化”，即多元化、私有化、國際化的體制改革是勢在必行的。

三、以色列高等教育體制改革的進程之三：“國家新監(jiān)管”體制 進入21世紀，在持續(xù)第二階段的“三化”取向的體制改革的基礎(chǔ)上，以色列為更好地推進“教育強國”的宏偉目標，提出了“國家新監(jiān)管”的高等教育體制。在尊重市場需求的前提下，以色列不斷加強國家對于高等教育體制的監(jiān)管。2002年高等教育委員會重組，在委員會25個席位中，公立綜合大學(xué)聯(lián)盟從原來的17個席位減少到12個席位，失去了原有的主導(dǎo)地位，國家重新獲得高等教育的主導(dǎo)權(quán)。然而，與原有的第一階段的“國家監(jiān)管體制”不同，“新監(jiān)管體制”充分認識到高校的自主地位，并根據(jù)國家的戰(zhàn)略規(guī)劃與長遠目標發(fā)揮其監(jiān)管方面的影響力。

以色列高等教育體制機制第三階段改革的成果之一是高等教育入學(xué)人數(shù)急劇增長，提升了以色列“教育強國”的國家影響力與文化實力。在1990年到2000年間，以色列各類高等教育機構(gòu)在校學(xué)生數(shù)量已經(jīng)翻番，從以前的74，000人左右到2000年的約185，000人，而2010-2011年度更是增長到251，800人。高等教育系統(tǒng)不斷擴大的最顯著的結(jié)果就是高等教育機構(gòu)的入學(xué)率大大增長。各高等學(xué)院和綜合性大學(xué)的毛入學(xué)率從1991年的22.9%增長到2000年的36.1%。數(shù)據(jù)顯示，以色列高等教育體系的不斷擴大不僅是滿足了不斷增長的入學(xué)群體，也為高等教育多提供了近50%的實際入學(xué)機會。[10]正因如此，將近90%參加大學(xué)入學(xué)考試的學(xué)生最后都進入了高等教育機構(gòu)進行深造。除此之外，高等教育的辦學(xué)能力已經(jīng)開始超過應(yīng)試者的人數(shù)。

圖1 以色列1948-2011年各類高校學(xué)生數(shù)量的變化趨勢圖[11]

注：1為專業(yè)學(xué)院和教師教育學(xué)院本科生數(shù)量；2為大學(xué)本科生數(shù)量；3為碩士生數(shù)量；4為博士生數(shù)量；5為專業(yè)學(xué)院和教師教育學(xué)院的碩士生數(shù)量。

由圖1可知，過去20多年是以色列高等教育急劇發(fā)展的時期，特別是專業(yè)學(xué)院和教師教育學(xué)院的本科生與碩士生數(shù)量急劇增長，這反映了以色列對專業(yè)學(xué)科教育、師范教育等的重視。1989-1990年度以色列共有88，000名在校本科生，而到了2010-2011年度在校本科生則猛增到251，800人，平均每年增加5.9%。2010-2011年度的251，800名在校學(xué)生中，其中75%（189，200名）的學(xué)生將獲得本科學(xué)位（新生共55，300名）；20%（50，800名）是碩生生；4%（10，600名）是博士研究生；其余的是為獲得各類證書學(xué)習的學(xué)生（例如教學(xué)證書或翻譯證書）。與上一年相比，本科生數(shù)量增長了2.4%，碩士生的增長則高達7.5%。2010-2011年度，12，500名學(xué)生就讀本科，96，700名學(xué)生就讀專業(yè)院校（比上一年增長了5.6%），以及30，000名學(xué)生在讀教師教育學(xué)院（比上一年增長2.7%）。與日本、韓國擁有接近75%的私立大學(xué)不同，以色列的絕大多數(shù)高等教育是公立的，可以獲得政府的資助，僅有13%的高校是私立的。以色列高等教育中最熱門的專業(yè)領(lǐng)域是社會科學(xué)、管理和法律。在2009年這些專業(yè)占所有學(xué)生的46%，在經(jīng)合組織國家中是最高的，其他經(jīng)合組織國家攻讀這些科目的學(xué)生數(shù)量平均為34.6%。

以色列高等教育體制機制的第三階段改革的成果之二是各類高校的布局逐漸走向平衡，從以本科院校為主，逐步走向各類型本?？圃盒！⒔處熃逃龑W(xué)院、開放大學(xué)等多元并舉的高校辦學(xué)模式。

圖2 以色列1986-2000年各類高等教育機構(gòu)的學(xué)生分布趨勢圖[12]

由圖2可知，1986年，以色列85%以上的高等教育機構(gòu)的學(xué)生是本科生，很少一部分為教師教育學(xué)院和其他高等教育機構(gòu)的本科生，而地方性學(xué)院的學(xué)生數(shù)則為零。之后，綜合大學(xué)的學(xué)生數(shù)所占總數(shù)的比例逐漸下降。2000年，綜合大學(xué)所占的比例不到60%，而教師教育學(xué)院、其他高等教育機構(gòu)的學(xué)生比例急劇增加。而在2010-2011年度，據(jù)統(tǒng)計，共有125，000名學(xué)生在綜合大學(xué)，96，700名學(xué)生在專業(yè)學(xué)院，以及30，000名學(xué)生在教師教育學(xué)院，此外，還有46，000名學(xué)生在開放大學(xué)。因此，綜合大學(xué)在讀學(xué)生所占比例已經(jīng)降低到41.99%，而專業(yè)學(xué)院、教師教育學(xué)院的在讀學(xué)生比例則分別達到32.48%和10.08%。

以色列高等教育體制機制的第三階段改革的成果之三是加強國家的管理與提升高等機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量。近年來以色列的高等教育體制改革并不是以擴大公立綜合性大學(xué)體系為目標。恰恰相反，政府發(fā)起的高等教育體制與機制的政策改革是為了壯大其他各種類型的高等教育機構(gòu)，逐漸降低公立綜合性大學(xué)在校學(xué)生的比例。1999年上任的以色列教育部部長曾給以色列國內(nèi)頗具影響力的《國土報》（2002年1月6日）寄送一封名為“教育壟斷聯(lián)盟的終結(jié)”的信件，特別指出：“數(shù)年來，公立綜合性大學(xué)就如同商業(yè)壟斷機構(gòu)一樣，僅保護著某個特定社會階層的利益……教育壟斷聯(lián)盟采取了各種可能的手段來阻止拖延改革的進程……目前，教育壟斷聯(lián)盟已經(jīng)完全脫離了社會大眾，擺脫了原本應(yīng)該服務(wù)大眾的職責。”改革最大的成果是國家對高等教育有效監(jiān)管的體制得以形成。相對于從前高等教育機構(gòu)自主監(jiān)管和學(xué)院專項管理的體系，新的高等教育體制加強了國家對于各類大學(xué)的直接監(jiān)管，雖然市場調(diào)控依然發(fā)揮了更大的作用，但是國家的影響力得以形成。與此同時，高等教育從前封閉的政策網(wǎng)絡(luò)也經(jīng)歷了深刻變革，政府極力支持建立各種新的公立和私立教育機構(gòu)，同時削弱了傳統(tǒng)公立綜合大學(xué)的優(yōu)勢地位。以上各方面的改革都將觀念因素和新的政策范式相融合，并推動了觀念的制度化進程。

四、以色列高等教育體制改革的思考與啟示 始于2000年的第三階段改革在新政策范式形成的條件下開始，并已逐漸與原有人口外部因素相分離。根據(jù)對以色列高等教育體制改革的分析，我們發(fā)現(xiàn)相對于第二階段的改革（1993-1998年），以色列高等教育已經(jīng)能夠滿足甚至超過了國內(nèi)的需求，可以說已經(jīng)從追求歐洲模式的“精英”教育階段過渡到以美國高等教育為模本的“大眾化”教育階段。這一階段改革的主要動力是觀念因素，旨在使新監(jiān)管體制和政策體系制度化，并與新興政策范式形成統(tǒng)一。在新政策體系中，政府更加重視市場的自身調(diào)控力，但與此同時也加強了對公立綜合大學(xué)的管理。

自20世紀80年代末期以來，以色列主流政策范式經(jīng)歷了深刻的變革，主要表現(xiàn)為逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟自由化、市場化以及經(jīng)濟管理放松化。由于引導(dǎo)政府處理日常事務(wù)的基本準則發(fā)生了改變，政府的角色作用也發(fā)生了明顯的變化，這種變化使整個公共社會都納入了政府的“基本準則”中。然而，從20世紀90年代起，經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢是適應(yīng)全球化經(jīng)濟競爭并逐步實現(xiàn)經(jīng)濟私有化。正如1990年一項法案所言：“要調(diào)整經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)，增強經(jīng)濟競爭力，并逐步實現(xiàn)公共部門及政府干預(yù)最小化?！弊詮?0世紀90年代以色列開始實現(xiàn)國有企業(yè)自由化和私有化進程之后，在國家經(jīng)濟體制機制改革的大背景下，以色列高等教育的改革同樣有條不紊地開展著。很多學(xué)者在對20世紀90年代以色列改革的評價中，都強調(diào)了以下兩點：一是政府官方承認了90年代以色列教育改革建立的新教育體系；二是改革保存了公立綜合大學(xué)一直沿用的自主辦學(xué)方式以及公立研究型綜合大學(xué)在高等教育委員會中的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，進入21世紀后，以色列政府對高等教育體制機制改革中的問題提出了新的改革動議，并發(fā)起了新一輪的教育改革，再一次對公立研究型綜合大學(xué)的辦學(xué)方式及地位提出了質(zhì)疑。這就是當前以色列高等教育的第三階段的“國家新監(jiān)管”體制的改革。

綜合以色列高等教育體制改革的三個進程，我們可以發(fā)現(xiàn)高等教育體制機制的改革與國家經(jīng)濟體制機制的改革是密不可分的。在許多制度研究中發(fā)現(xiàn)，“幾乎所有的重大改革均是由外部因素引起的，均是由于外部一些未知的沖擊而造成的”[13]。在影響教育特別是高等教育體制機制改革的諸多外部因素中，經(jīng)濟無疑是非常重要的關(guān)鍵因素。國家經(jīng)濟體制機制改革的方向會指引著高等教育體制的改革。當前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟改革的重要歷史時期，在經(jīng)濟改革過程中如何提升高等教育的辦學(xué)質(zhì)量與先進理念，并能使廣大人民群眾真正享受到經(jīng)濟體制改革、教育體制改革所帶來的“紅利”，這是我們對高等教育體制改革迫切需要思考的重要問題。

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（責任編輯 陳志萍）