外來人口聚集地區(qū)公共服務(wù)支出研究

摘要：（中）摘要中國的人口流動給地方政府的公共服務(wù)支出帶來了影響，辨別這種影響的重要依據(jù)之一是在戶籍的身份甄別作用下，公共服務(wù)支出水平的變化。在廣東的外來人口聚集地，非本地戶籍常住人口的增加，會降低當(dāng)?shù)亟逃?、社會保障這些以戶籍為分配依據(jù)的公共服務(wù)支出的水平；而外來人口的增加并不一定會直接影響那些不以戶籍篩選使用者的公共服務(wù)的支出水平，且這些支出通常能夠獲得轉(zhuǎn)移支付的支持。

關(guān)鍵詞：（中）關(guān)鍵詞外來人口；戶籍區(qū)隔；公共服務(wù)

中圖分類號：（中）中圖分類號C92421文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-4149（2013）05-0056-07

收稿日期：（中）收稿日期2012-11-30；修訂日期：（中）修回日期2013-06-20

作者簡介：（中）作者簡介江依妮（1983-），女，江西黎川人，管理學(xué)博士，廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）省情研究中心副教授。研究方向：公共財(cái)政與地方治理。

正文改革開放以來，我國一直處于快速城市化時期。曾經(jīng)“畫地為牢”的戶籍制度已經(jīng)阻擋不了大規(guī)模的人口流動。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海省份，吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2011年，中國常住人口城市化率超過50%，中國居住在城市里的人首次超過居住在農(nóng)村的人。然而，值得注意的是，戶籍人口城市化率約為33%，這意味著約有近182億城鎮(zhèn)常住人口沒有當(dāng)?shù)貞艏麄冎饕窃诔鞘欣镏\生的農(nóng)民工[1]。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣東省在成為“財(cái)富的洼地”的同時，也成為了“人口積聚的洼地”。1982年廣東暫住人口不足50萬人，2010年已有外來人口超過3000萬人，居全國各省份之首。人口流動下的新格局給地方政府的社會管理提出了新的問題。

黨的十八大報(bào)告指出，要完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群的管理服務(wù)，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，加強(qiáng)基層建設(shè)管理和服務(wù)體系建設(shè)；《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》也明確提出要做好流動人口的服務(wù)管理工作。外來人口主要聚集地廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，更是面臨著將流動人口納入社會服務(wù)、實(shí)現(xiàn)同城同待遇的突出挑戰(zhàn)。由此，我們不得不思考：在戶籍仍舊成為公平享受社會福利重要門檻的制度現(xiàn)狀下，人口流動對地方財(cái)政支出帶來了怎樣的影響？換言之，地方政府的公共服務(wù)支出，是否會因其管轄地區(qū)內(nèi)非戶籍人口規(guī)模的不同而不同？

一級標(biāo)題一、問題的提出：戶籍壁壘下的人口流動與公共支出

中國的快速城市化進(jìn)程中的一個突出特點(diǎn)就是，從“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”進(jìn)一步衍生出“城市二元結(jié)構(gòu)”。城鄉(xiāng)之間由于戶籍等因素形成的藩籬長久存在，與此同時，大量城市外來務(wù)工者并未融入成為真正的“城市人”[2]。戶籍，已經(jīng)成為區(qū)分同一居住地居民享受某些公共服務(wù)的重要條件。中國的戶籍制度，從它產(chǎn)生開始就因各種福利權(quán)益的附加，成為制約人口遷徙的工具，是“一種限制人口流動、限制大多數(shù)農(nóng)村人口獲及政府提供的服務(wù)的權(quán)力體制” [3]。它除了具有傳統(tǒng)意義上識別公民身份、親屬關(guān)系、法定住址等人口管理的基本功能之外，一直是作為一種“身份甄別”機(jī)制而存在的，以便于政府實(shí)行差別性的公共產(chǎn)品分配需要[4]。戶籍區(qū)隔同美國的種族隔離有類似之處，它們被認(rèn)為是一種“社會屏蔽”行為，嚴(yán)格控制各種身份之間的差別和轉(zhuǎn)換，將獲得某種資源和社會可能性限定在具備某種資格的小群體內(nèi)部，即將一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外[5]。

中國的這種戶籍區(qū)隔，使得中國地方政府公共產(chǎn)品的提供，異于西方傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給原理。蒂波特（Tiebout）指出只要有足夠多的提供不同數(shù)量公共產(chǎn)品的社區(qū)，其給定的稅賦和地方公共產(chǎn)品（局限于空間）的組合，通過人們在這些社區(qū)間的自由遷徙可以實(shí)現(xiàn)他們的公共產(chǎn)品偏好[6]。對公民個體而言，他們會向那些提供與其支付能力相稱的公共產(chǎn)品的社區(qū)聚集， 同一居住地的公民可以公平地享有當(dāng)?shù)卣峁┑乃泄伯a(chǎn)品與服務(wù)[7]。在中國，戶籍的強(qiáng)制區(qū)分，使得人口流動與公共產(chǎn)品供給之間的理想關(guān)系產(chǎn)生了缺口。地方政府并非完全依據(jù)轄區(qū)的實(shí)際居住人口來提供公共服務(wù)，很多是以戶籍來區(qū)分。戶籍人口和外來人口，在同一城市創(chuàng)造GDP，繳納同等的稅費(fèi)，但并不能獲得同等的公共服務(wù)。換言之，地方政府的公共產(chǎn)品供給水平，并不是與居民的支付能力和支付意愿同價(jià)對等的。那么，在戶籍鉗制下的流動人口，是否會影響地方政府的公共服務(wù)支出呢？戶籍制度的甄別工具作用，通過哪些公共服務(wù)如何發(fā)揮作用？不同公共服務(wù)支出的主要資金來源是什么？

有研究表明，地方政府運(yùn)用戶籍制度控制人口流動，保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及降低支出成本的動機(jī)廣泛存在[8]。雖然戶籍制度控制人口流動的功能，隨著中國市場化和分權(quán)化改革對資本、技術(shù)、勞動力、稅收的需求而弱化[9]，但財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)激勵卻強(qiáng)化了戶籍的甄別功能在政府提供公共服務(wù)中的作用[10]。城市戶口、本地戶口仍是一種重要的“福利”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)吸引著外來人口，地方政府也用積分的方式篩選著優(yōu)質(zhì)的外來人口入戶。付文林等發(fā)現(xiàn)地方公共服務(wù)水平的提高會引起戶籍人口增加，但人口增加沒有提高其公共服務(wù)支出水平[11]。樊繼達(dá)等認(rèn)為目前存在對流動人口的公共服務(wù)歧視性分配，而公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然[12]。于建嶸等主張隨著流動人口融入城市社會需求的增加，要突破戶籍制度改革，徹底清算公共服務(wù)地方利益保護(hù)主義[13]。這些文獻(xiàn)探討了戶籍制度對政府公共服務(wù)支出的影響，但這些文獻(xiàn)對于戶籍的甄別工具作用通過哪些公共產(chǎn)品、產(chǎn)生什么實(shí)際效果的分析較少。本研究將利用2006～2010年廣東省市級面板數(shù)據(jù)，對這些問題進(jìn)行分析和解答。

一級標(biāo)題二、研究假設(shè)

在外來人口聚集地區(qū)，非本地戶籍人口無法享受與當(dāng)?shù)貞艨诰用裢葪l件與待遇的教育、醫(yī)療、社會保障等服務(wù)，即便是政府努力著手實(shí)施對流動人口的公共服務(wù)“屬地管理”，很多公共服務(wù)仍然難以惠及所有的常住人口。這一現(xiàn)象是基于兩個因素：一是全國統(tǒng)一稅率下，地方政府無法像很多西方國家一樣通過稅收調(diào)整來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需力量的平衡，以吸引有支付能力與偏好的人口；二是在“財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移”的情況下，地方政府的財(cái)力難以負(fù)荷人口激增而產(chǎn)生的公共支出。正是在多種因素的綜合作用下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的依照戶籍人口進(jìn)行公共服務(wù)支出的方式，在當(dāng)前仍然在一定程度上有效。戶籍的全面放開，會導(dǎo)致城市的擁擠效應(yīng)，最典型的例子就是，鄭州市2003年寬松的戶籍制度改革引來了大量外來人口，并因城市不堪重負(fù)而在次年被部分叫停[14]。因此，戶籍成為一種有效的甄別手段，地方政府通過戶籍的權(quán)益設(shè)置，產(chǎn)生應(yīng)對人口流動的“拉力”與“推力”。比照博格（Bogue）的人口流動“推拉理論”[15]，良好的就業(yè)機(jī)會成為人口流動的“拉力”，惡劣的生活環(huán)境、不平等的社會福利成為人口流動的“推力”。

地方政府依據(jù)身份區(qū)別來提供公共服務(wù)的政策，會改變某些政府所提供服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性，增加“排他性”和“競爭性”。 正如巴格拉斯（Berglas）的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府可以通過居民身份甄別，來確定不同人群能否獲得由財(cái)政融資的公共服務(wù)，或者獲得多少數(shù)量或品質(zhì)的公共服務(wù)，從而人為地改變了地方公共產(chǎn)品的原有特性[16]。中國的戶籍制度也正在起著這樣的作用。例如，對于義務(wù)教育，非本地戶籍的適齡兒童，無法獲得當(dāng)?shù)卦谝揽控?cái)政供養(yǎng)的公立學(xué)校的入學(xué)資格，他們要么去私立學(xué)校付費(fèi)學(xué)習(xí)，要么支付高昂的擇校費(fèi)、贊助費(fèi)。外來人口被戶籍的藩籬擋在義務(wù)教育、最低生活保障、住房政策、就業(yè)政策、社會保險(xiǎn)等公共服務(wù)之外。具體而言，只有本地戶籍才能享受當(dāng)?shù)氐拿赓M(fèi)義務(wù)教育；只有擁有當(dāng)?shù)貞艏牡褪杖爰彝?，才有資格獲得政府的救濟(jì)福利；只有擁有當(dāng)?shù)厍页鞘袘艏牡褪杖爰彝?，才能申請保障房；還有一些就業(yè)崗位，也對戶籍提出明確的要求。社會保險(xiǎn)制度雖然沒有硬性的戶口方面的要求，但是戶籍也是流動人口參保的重要限制，典型的例子是養(yǎng)老保險(xiǎn)異地接續(xù)困難，在參加了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動人口中，747%的人沒有將養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)工作城市[17]。

然而，地方政府提供的另一些公共物品和服務(wù)，卻無法或難以用戶籍來甄別其使用者，這些包括環(huán)保、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施，城市公園和廣場等休閑設(shè)施。一個地方的空氣的好壞、水質(zhì)的優(yōu)劣，不問身份地位地、平等地影響著當(dāng)?shù)氐乃腥恕Ｊ聦?shí)上，在這些物品和服務(wù)中，有些是通過貨幣，而非身份的方式來甄別其使用者，如收費(fèi)道路和橋梁。從嚴(yán)格意義上說，醫(yī)療也屬于無法以戶籍限制人們獲取消費(fèi)權(quán)的公共服務(wù)：在長期的市場化改革下，醫(yī)療服務(wù)是花費(fèi)巨大的一種消費(fèi)；在醫(yī)療水平不均衡的情況下，很多落后地區(qū)的居民需要到大城市大醫(yī)院就醫(yī)。

鑒于以上分析，我們可以將公共服務(wù)劃分為兩大類別：第一類是以戶籍來“區(qū)隔”的公共服務(wù)，第二類是不以戶籍來“區(qū)隔”的公共服務(wù)。本文的核心假設(shè)是，戶籍作為區(qū)分居民身份的制度工具，具有決定居民能否得到地方公共服務(wù)，或者得到多少數(shù)量服務(wù)的甄別功能，但這一功能的運(yùn)作將因公共物品和服務(wù)種類的不同而不同。對于那些不可能或很難把部分居民排斥在外，而必須共同消費(fèi)的服務(wù)和物品，戶籍的甄別工具功能將失效。相反，對于那些能夠通過限定使用者身份，把一部分居民排斥在外的服務(wù)和物品，戶籍的甄別功能將起作用。具體而言存在如下假設(shè)：

①假設(shè)一：在第一類公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上，非本地戶籍的外來居民，在子女上公辦學(xué)校、享受社保和住房（如保障性住房、低保）待遇上，與戶籍人口的待遇相差甚大。政府可以通過戶籍準(zhǔn)入作為條件，限制一部分人群享受這些服務(wù)，從而降低公共服務(wù)的支出成本。如果將流動人口的這類公共服務(wù)納入本地財(cái)政，卻沒有足夠的財(cái)力支持，則必然會降低人均公共服務(wù)水平。因此，我們可以假定，地方政府對這類服務(wù)和物品的支出水平，會因它們所管轄地區(qū)非戶籍人口的相對規(guī)模（相對戶籍人口而言）的增加而降低。

②假設(shè)二：在第二類公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上，居民可以不受身份限制地，根據(jù)他們的能力和意愿進(jìn)行消費(fèi)，戶籍的排他作用顯現(xiàn)不出來。因此，政府無法區(qū)別對待不同身份的居民對此類公共服務(wù)的消費(fèi)。隨著人口增加所引發(fā)的這類公共服務(wù)的財(cái)政支出的增長，政府會主動尋求財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持或者通過其他貨幣方式的支持。因此，可以假定，地方政府對這些服務(wù)和物品的提供水平，不會因它們所管轄地區(qū)非戶籍人口的相對規(guī)模（相對戶籍人口而言）增加而顯著降低，卻可能增加。

一級標(biāo)題三、方法與數(shù)據(jù)

本文將通過對廣東省2007～2010年21個市的人口結(jié)構(gòu)和不同類型公共服務(wù)支出數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析來檢驗(yàn)以上假設(shè)。廣東省是我國沿海發(fā)達(dá)省份之一，它的沿海地區(qū)特別是珠江三角洲地區(qū)，擁有眾多的外資和民營制造業(yè)企業(yè)，吸引了大量的外地務(wù)工人口，這些外來人口來自于江西、湖南、四川等廣大內(nèi)陸地區(qū)以及廣東境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)。104億常住人口的廣東，流動人口占其三成，是“中國流動人口第一大省”，2010年廣東有外來人口3667萬人[18]。我們可以用，“常住人口

第六次全國人口普查使用的常住人口=戶口在本轄區(qū)人也在本轄區(qū)居住+戶口在本轄區(qū)之外但在戶口登記地半年以上的人+戶口待定（無戶口和口袋戶口）+戶口在本轄區(qū)但離開本轄區(qū)半年以下的人。/戶籍人口”（RPR）這一比值，來衡量某市的外來人口規(guī)模。在這個指標(biāo)上大于1的市為人口流入地，小于1則為人口流出地。根據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2007～2010年，廣東省的外來人口在不斷增加，2010年常住人口占戶籍人口比重為141，可以理解為平均100個廣東本地人當(dāng)中就有41個外省人。在廣東的21個地市中，有10個市屬于人口流入地，即常住人口大于戶籍人口。其中，以加工制造業(yè)著稱的東莞，一直是外來人口最多的地級市，到2010年，東莞的外來戶籍人口是本地戶籍人口的452倍。茂名則是廣東境內(nèi)人口流出最多的地級市，078的比值，表明本地戶籍人口中有78%留在當(dāng)?shù)?；換言之，100個當(dāng)?shù)厝丝谥杏?2個人會流動到其他地方工作生活（詳見表1）。

本研究將運(yùn)用Stata統(tǒng)計(jì)軟件對21個市的4年數(shù)據(jù)建立統(tǒng)計(jì)分析模型。因變量就是各類公共服務(wù)支出，包括以常住人口人均化后的教育、社保、環(huán)保、交通等公共服務(wù)支出。自變量，以常住人口與戶籍人口比為關(guān)鍵性自變量。

根據(jù)研究假設(shè)，我們認(rèn)為，一方面，對于通過戶籍來篩選使用者的公共服務(wù)而言，當(dāng)外來人口增加，這些公共服務(wù)支出將無法及時滿足實(shí)際常住人口的需求，因而會帶來人均支出水平的降低。簡言之，以戶籍來“區(qū)隔”的公共服務(wù)的供給水平，將難以做到反映實(shí)際公共需求，會引發(fā)外來人口聚集地公共服務(wù)供給不足。

另一方面，對于無法以戶籍來區(qū)分使用者的公共服務(wù)，政府可以通過“使用者付費(fèi)”的方式來獲得支出資金，因而當(dāng)使用者具有支付意愿和能力時，就可以享受這些服務(wù)（如收費(fèi)公路），使用者增加帶來的是政府收費(fèi)的增加，因而外來人口的增多并不一定會降低這部分公共服務(wù)的人均支出水平，對于某些特殊性質(zhì)的公共服務(wù)反而可能增加支出。也就是說，不以戶籍來“區(qū)隔”的公共服務(wù)的供給水平，可以不受流動人口的影響，或隨流動人口的增加而增加。

對于這兩個假設(shè)我們可以在模型中操作化為這樣的函數(shù)關(guān)系。

假設(shè)一操作化為：對于那些用或可以用戶籍甄別其使用者的公共服務(wù)和物品（第一類公共品），在控制了其他條件的情況下，模型中的RPR參數(shù)為負(fù)，并通過統(tǒng)計(jì)上的顯著性檢驗(yàn)。假設(shè)二操作化為：對于那些無法或難以用戶籍甄別其使用者的公共服務(wù)和物品（第二類公共品），在控制了其他條件的情況下，模型中的RPR參數(shù)沒有通過統(tǒng)計(jì)上的顯著性檢驗(yàn)，或者以正值通過檢驗(yàn)。具體如表2所示。

2目前，全國有上海等少數(shù)城市為非戶籍人口提供免費(fèi)義務(wù)教育，據(jù)悉廣東省計(jì)劃在2013年起將非戶籍人口子女納入免費(fèi)義務(wù)教育范圍。本文研究對象為2011年之前的廣東，絕大多數(shù)城市的外來人口子女仍被排除在非戶籍地免費(fèi)義務(wù)教育之外。

3購買社會保險(xiǎn)的非本地戶籍人口也可獲得本地的相應(yīng)服務(wù)。但政府提供的社會保障中的很多方面，包括社會撫恤、低保、救濟(jì)、就業(yè)補(bǔ)助、退役安置、殘疾人補(bǔ)助、行政事業(yè)單位離退休補(bǔ)助、企業(yè)改革補(bǔ)助等都是對本地戶籍人口提供，這些支出在市及地方政府社保支出中占主要部分。

4根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的解釋，醫(yī)療衛(wèi)生支出主要包括醫(yī)療衛(wèi)生管理、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保障等，目前非本地戶籍人口參加醫(yī)保后也可獲得這方面的服務(wù)。

除了外來人口規(guī)模這一關(guān)鍵性變量之外，研究還把若干控制性變量納入模型：

①“常住人口數(shù)量”（RP）用于控制規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，在其他條件相等的情況下，一個縣市的人口規(guī)模越大，它提供的公共服務(wù)單位成本通常越小，因此，我們期待這個變量的回歸系數(shù)為負(fù)并通過統(tǒng)計(jì)上的顯著性檢驗(yàn)。

②模型使用“人均GDP”（以“常住人口”人均化）來衡量各縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。根據(jù)一般現(xiàn)實(shí)和瓦格納定律，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方應(yīng)當(dāng)具有較高的支出水平，所以這個變量的回歸系數(shù)期待為正。

③“轉(zhuǎn)移支付占支出比重”，主要用來考察某項(xiàng)公共支出的資金是來自本級還是上級。這個變量的內(nèi)涵為中央和省級政府拔付市（縣）地方政府的財(cái)政資金，在此本文用（本級財(cái)政支出-本級財(cái)政收入）/本級財(cái)政支出，來粗略估計(jì)廣東各市轉(zhuǎn)移支付情況。中國的地方政府沒有自行發(fā)債的權(quán)力，因此，它們的本級支出大于本級收入的差額，基本上是由上級政府給予的轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)。考慮到分稅制改革以來地方政府財(cái)政對轉(zhuǎn)移支付的依賴度越來越大的事實(shí)，我們預(yù)期在我們的統(tǒng)計(jì)模型中這個變量的回歸系數(shù)為正且通過顯著性檢驗(yàn)。

一級標(biāo)題四、統(tǒng)計(jì)模型分析

表3匯報(bào)了外來人口聚集地區(qū)的兩類公共服務(wù)支出的情況。模型觀測樣本為2007～2010年廣東省10個常住人口大于戶籍人口的地級市（包括廣州、深圳、珠海、汕頭、佛山、惠州、東莞、中山、江門、潮州），由于時間序列較短只有4年（2007年開始財(cái)政數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化，無法與之前的數(shù)據(jù)統(tǒng)一處理。），所以模型分析采用了對面板數(shù)據(jù)的混合模型估計(jì)。通過統(tǒng)計(jì)模型可以發(fā)現(xiàn)，廣東省外來人口聚集地，非本地戶籍人口規(guī)模的確對兩種不同類型的公共服務(wù)支出起到不同的影響作用。

首先，對于有戶籍限制的公共服務(wù)，外來人口的增加會降低這些公共服務(wù)的支出水平，且缺乏有力的財(cái)政支持。變量“常住人口對戶籍人口比”在普通教育支出模型和社會保障模型中都通過了負(fù)顯著性檢驗(yàn)。這表明，外來人口增多的地方，人均普通教育和人均社會保障支出就會降低。這意味著，地方政府在這兩方面的財(cái)政支出，仍然存在對外來人口的歧視性分配，難以滿足實(shí)際常住人口的真實(shí)需求。

事實(shí)上，將外來人口的基本公共服務(wù)納入當(dāng)?shù)卣?cái)政，對人口聚集地廣東而言是存在很大壓力的。這一方面是由于外來人口的規(guī)模非常大，另一方面則是由于缺乏足夠的財(cái)力支持。在教育和社保這兩個模型中，“轉(zhuǎn)移支付占地方支出比重”都沒有通過顯著性檢驗(yàn)，“人均GDP”通過正顯著性檢

驗(yàn)，在工業(yè)為主的廣東發(fā)達(dá)地區(qū)，GDP的大小直接反映政府的財(cái)政能力，可以說2007年以來廣東省的10個外來人口聚集地區(qū)，主要依靠本級財(cái)力來負(fù)擔(dān)包括外來人口在內(nèi)的普通教育與社會保障支出，即便有一定的專項(xiàng)補(bǔ)助，對于滿足實(shí)際需求也是杯水車薪。中央對于廣東的轉(zhuǎn)移支付的確是極少的，以免費(fèi)義務(wù)教育為例，中央與地方政府在西部地區(qū)按照8∶2的比例分擔(dān)，中部地區(qū)以6∶4的比例分擔(dān)，而在廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)則由地方政府統(tǒng)一承擔(dān)。在“基本公共服務(wù)均等化”的政策要求下，若將外來常住人口納入免費(fèi)義務(wù)教育、基本社會保障的范疇，將需要巨大的財(cái)力支撐，若缺乏有效的財(cái)力支持，對于即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)而言也是難以負(fù)荷的。

其次，對于沒有戶籍限制的公共服務(wù)，外來人口的增加大多不會直接影響公共服務(wù)的支出水平，它們對于轉(zhuǎn)移支付的依賴相對較大。在不以戶籍區(qū)分的公共服務(wù)當(dāng)中，“常住人口對戶籍人口比”變量在公安、醫(yī)療、環(huán)保、交通模型中均沒有通過顯著性檢驗(yàn)。當(dāng)戶籍不再成為限制一部分消費(fèi)的甄別工具時，實(shí)際的公共需求會直接通過“消費(fèi)擁擠”表現(xiàn)出來。比如治安事件的增加、公共交通承載能力的不足、工業(yè)和生活排污的增加，等等。在無法使用戶籍限制部分人口使用以降低支出成本的情況下，為了保障各種要素在本地的自由流通，保障城市生產(chǎn)生活的合理運(yùn)轉(zhuǎn)，政府不得不及時調(diào)整相應(yīng)的公共支出規(guī)模或者通過收費(fèi)的方式，適應(yīng)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的需求。醫(yī)療和交通以“使用者付費(fèi)”，環(huán)保支出以“排污者付費(fèi)”來獲得部分資金來源，同時轉(zhuǎn)移支付也是這些公共服務(wù)不可或缺的財(cái)力支持。近年來，醫(yī)療衛(wèi)生改革備受關(guān)注，為了推進(jìn)地方政府基本醫(yī)療保障制度建設(shè)，政府設(shè)立了相應(yīng)的補(bǔ)助資金。交通和環(huán)境保護(hù)都是外部性較大的公共產(chǎn)品，原本就是需要中央政府引導(dǎo)和支出的公共服務(wù)，因此，這部分公共服務(wù)也需要轉(zhuǎn)移支付資金的支撐。

再次，有些直接與外來人口相關(guān)的公共服務(wù)的支出水平，會隨著外來人口的支出而增加。城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)主要包括：城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理、城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施、城鄉(xiāng)社區(qū)住宅、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)市場管理與監(jiān)督、政府住房基金支出、土地有償使用支出、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加支出、其他城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出。流入廣東的外來人口以農(nóng)村剩余勞動力居多，他們通常居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者城中村。隨著這部分人口的增加，城鄉(xiāng)社區(qū)的社會管理工作也會劇增。目前，從中央到地方十分強(qiáng)調(diào)對流動人口的社會管理創(chuàng)新，對流動人口社區(qū)管理到方方面面，因而支出也會隨之增加。正如該模型中所顯示的，“常住人口對戶籍人口比”通過正顯著性檢驗(yàn)?！稗D(zhuǎn)移支付占支出比”通過正顯著性檢驗(yàn)，表明城鄉(xiāng)社區(qū)支出水平的增加也需要依靠轉(zhuǎn)移支付資金。

一級標(biāo)題五、總結(jié)與啟示

中國的大規(guī)模人口流動，的確給地方政府的公共服務(wù)支出帶來了沖擊。不同于西方主要依靠稅收負(fù)擔(dān)、產(chǎn)品價(jià)格來引導(dǎo)人口流動和聚集，并向他們提供公平的、同質(zhì)的公共服務(wù)，中國的公共服務(wù)配置，缺乏稅收調(diào)節(jié)和價(jià)格引導(dǎo)，以戶籍為準(zhǔn)入條件或者分配標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)支出方式長期存在。然而，這種公共服務(wù)分配機(jī)制將難以為繼，因?yàn)槭袌鲂枰a(chǎn)要素，人力資本的自由流動需要政府提供公平的社會環(huán)境。這就要求政府摒棄身份歧視，向公民提供公平、公正、和諧的公共服務(wù)。

廣東省已經(jīng)在向外來人口提供基本公共服務(wù)、吸納外來人口入戶方面出臺了很多政策，但是實(shí)現(xiàn)均衡的公共服務(wù)供給仍然任重道遠(yuǎn)。研究證明，外來人口的增加對“以戶籍來區(qū)隔的公共服務(wù)”和“不以戶籍來區(qū)隔的公共服務(wù)”的兩類公共服務(wù)支出影響不同。當(dāng)?shù)胤秸梢酝ㄟ^戶籍來限制某些居民享受普通教育和基本社會保障，且缺乏轉(zhuǎn)移支付支持的時候，外來人口的增加使得地方政府面臨巨大財(cái)政壓力，導(dǎo)致廣東省人口聚集地的這兩種公共服務(wù)支出水平的降低。而當(dāng)戶籍壁壘不再起區(qū)別作用時，公共服務(wù)（醫(yī)療、公安、環(huán)保、交通）的支出水平不會受到外來人口規(guī)模變動的直接影響；而且外來人口的增多會促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的支出水平。這些不以戶籍為重要依據(jù)的公共服務(wù)可以依靠收費(fèi)及專項(xiàng)補(bǔ)貼的方式來獲得支出財(cái)力，在其公共支出分配上，地方政府顯得相對公平。

在“本地戶籍”與“非本地戶籍”的“身份區(qū)別”下，鑒于這兩類地方公共服務(wù)支出的差異和財(cái)政支持現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)人口自由流動和公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，關(guān)鍵需要優(yōu)化財(cái)權(quán)與事權(quán)分配，合理劃分中央與地方的責(zé)任歸屬。一是，依照公共服務(wù)的分配屬性劃分支出責(zé)任，盡量減少因戶籍區(qū)別帶來的再分配不公平。那些屬于再分配的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以中央支出為主。例如社會保障，由中央為主負(fù)擔(dān)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助，并要求地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度做相應(yīng)增加，從而減少同一地區(qū)居民因戶籍不同帶來的巨大差異，并降低此類公共服務(wù)給地方政府帶來的財(cái)政壓力。

二是，按照公共產(chǎn)品的外部性大小，劃分政府支出事權(quán)。這些通常不受戶籍限制的公共服務(wù)和產(chǎn)品，在人口流動增加的情況下主要解決的是公共服務(wù)的過度擁擠和供給不足，因而必須明確事權(quán)。對于受益范圍跨區(qū)域卻無法由一個地方獨(dú)自完成的公共服務(wù)，需要以中央為主并且中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)，如省際交通、環(huán)境保護(hù)等；對于收益范圍僅在本轄區(qū)的公共服務(wù)，由地方政府財(cái)政自主負(fù)擔(dān)，如公共治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等。

三是，摒棄戶籍限制，根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)和財(cái)力狀況，設(shè)立專門針對外來人口公共服務(wù)的專項(xiàng)資金。上海已經(jīng)在2010年實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工子女的免費(fèi)義務(wù)教育，廣東中山市的“積分制”依據(jù)流動人口對當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)提供服務(wù)。地方政府可以依據(jù)人口與經(jīng)濟(jì)情況借鑒這些城市的做法，更重要的是，地方政府應(yīng)該建立起針對常住外來人口公共服務(wù)的預(yù)算機(jī)制，以及中央和省級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

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