當(dāng)前儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)管理的難點(diǎn)及對(duì)策

楊永波

[摘 要]近年來，財(cái)政部、中國人民銀行相繼下發(fā)了《中華人民共和國財(cái)政部辦公廳、中國人民銀行辦公廳關(guān)于印發(fā)<憑證式國債承銷團(tuán)成員考評(píng)辦法（試行）>》、《中國人民銀行 財(cái)政部關(guān)于2012年憑證式國債改革工作的指導(dǎo)意見》等文件，加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)的監(jiān)管。但在實(shí)施過程中，儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)的監(jiān)管仍存在著一系列亟待解決的問題。所以必須完善監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范各國債承銷機(jī)構(gòu)在運(yùn)營中的管理行為，充分發(fā)揮國債承銷機(jī)構(gòu)的積極作用，從而保證儲(chǔ)蓄國債市場(chǎng)的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]國債；承銷團(tuán)；監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]F812.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）05 — 0101 — 02

為了加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)的監(jiān)管，克服承銷團(tuán)成員在國債發(fā)行、兌付和核算方式參差不齊的弊端，財(cái)政部、中國人民銀行自2010年起，下發(fā)了《中華人民共和國財(cái)政部辦公廳、中國人民銀行辦公廳關(guān)于印發(fā)<憑證式國債承銷團(tuán)成員考評(píng)辦法（試行）>》（財(cái)辦庫[2010]305號(hào)）。根據(jù)文件精神，財(cái)政部將會(huì)同中國人民銀行對(duì)儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)成員進(jìn)行定期綜合考評(píng)，按考評(píng)內(nèi)容對(duì)承銷團(tuán)成員進(jìn)行綜合打分，承銷團(tuán)成員取得的分值從高到低進(jìn)行排序，分值高的承銷團(tuán)成員繼續(xù)享有儲(chǔ)蓄國債承銷資格，分值低的承銷團(tuán)成員將取消儲(chǔ)蓄國債承銷資格。通過《辦法》的順利實(shí)施，使人民銀行的監(jiān)管工作做到了有法可依，同時(shí)，受到了各承銷團(tuán)成員的一致好評(píng)，取得了良好的實(shí)際效果。2012年3月份，中國人民銀行、財(cái)政部又下發(fā)了《中國人民銀行 財(cái)政部關(guān)于2012年憑證式國債改革工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2012]65號(hào)），該文件針對(duì)儲(chǔ)蓄國債中的憑證式國債承銷方式進(jìn)行了改革，各國債承銷機(jī)構(gòu)由承購包銷改為代銷，銷售期內(nèi)未售出的國債額度由各國債代銷機(jī)構(gòu)予以注銷，不再自行持有或向投資者繼續(xù)銷售，此文件精神將于今年四季度實(shí)施。同時(shí)，有些分行相繼下發(fā)了國債管理工作具體實(shí)施辦法，進(jìn)一步規(guī)范了轄區(qū)內(nèi)儲(chǔ)蓄國債管理工作，對(duì)人民銀行國庫部門如何開展儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)管理和國債發(fā)行與兌付管理工作進(jìn)行了詳細(xì)的闡述和說明。

機(jī)遇伴隨挑戰(zhàn)，如何在新形勢(shì)下有效發(fā)揮人民銀行國庫部門的監(jiān)督職責(zé)，提高對(duì)國債承銷機(jī)構(gòu)監(jiān)管的能力與實(shí)效，準(zhǔn)確把握監(jiān)管重點(diǎn)，改革國債監(jiān)管方式，強(qiáng)化監(jiān)管手段，科學(xué)地實(shí)踐監(jiān)管執(zhí)行力，使國債監(jiān)管工作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化，是擺在各級(jí)國庫部門面前的新課題。有效地防范化解國債發(fā)行或兌付風(fēng)險(xiǎn)，保證儲(chǔ)蓄國債工作的正常開展和維護(hù)投資人的合法權(quán)益，發(fā)揮人民銀行對(duì)儲(chǔ)蓄國債承銷機(jī)構(gòu)監(jiān)管作用是十分必要的。通過近兩年國債承銷機(jī)構(gòu)綜合考評(píng)打分情況的分析，儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)的監(jiān)管存在著一系列亟待解決的問題。這些問題解決關(guān)鍵就是不斷更新監(jiān)管理念，推進(jìn)監(jiān)管創(chuàng)新，完善監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范各國債承銷機(jī)構(gòu)在運(yùn)營中的管理行為，充分發(fā)揮國債承銷機(jī)構(gòu)的積極作用，從而保證儲(chǔ)蓄國債市場(chǎng)的健康發(fā)展。

一、國債承銷團(tuán)監(jiān)管的難點(diǎn)

1.承銷團(tuán)成員對(duì)定期綜合考評(píng)不予充分重視，使國債監(jiān)管流于形式。人民銀行作為國內(nèi)國債市場(chǎng)的主要監(jiān)管部門，唯一行之有效的監(jiān)管方式就是按照《中華人民共和國財(cái)政部辦公廳、中國人民銀行辦公廳關(guān)于印發(fā)<憑證式國債承銷團(tuán)成員考評(píng)辦法（試行）>》（財(cái)辦庫[2010]305號(hào)）文件要求，對(duì)承銷團(tuán)成員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)定期綜合考評(píng)打分和非現(xiàn)場(chǎng)上傳報(bào)表數(shù)據(jù)監(jiān)管，但各承銷團(tuán)成員對(duì)此不予充分重視。每次儲(chǔ)蓄國債數(shù)據(jù)的上報(bào)，都是人民銀行國庫部門督促承銷團(tuán)成員匯總上報(bào)國債數(shù)據(jù)，無承銷團(tuán)成員主動(dòng)的向人民銀行匯總上報(bào)國債數(shù)據(jù)。在國債發(fā)行期的綜合評(píng)比打分時(shí)，即便在綜合考評(píng)中有扣分項(xiàng)，但對(duì)承銷團(tuán)成員或個(gè)人沒有產(chǎn)生一定的利益影響，沒有相應(yīng)的強(qiáng)制性獎(jiǎng)懲措施對(duì)綜合考評(píng)工作進(jìn)行有益補(bǔ)充，從而形成了實(shí)際意義上的監(jiān)管缺位。

2.承銷團(tuán)成員國債銷售方式違規(guī)操作時(shí)有發(fā)生。目前，國債承銷由包銷改為代銷，各承銷團(tuán)成員基層行發(fā)行儲(chǔ)蓄國債無硬性指標(biāo)控制，有些國債承銷團(tuán)成員為了盡快完成上級(jí)行下拔的儲(chǔ)蓄國債銷售額度，采取對(duì)本行優(yōu)質(zhì)客戶進(jìn)行預(yù)約銷售的國債銷售方式。預(yù)約銷售是指各承銷機(jī)構(gòu)在每期儲(chǔ)蓄國債銷售前，采取電話預(yù)約的方式，為優(yōu)質(zhì)大客戶約定購買額度，當(dāng)約定額度達(dá)成一致后，經(jīng)承銷團(tuán)成員有關(guān)部門匯總約定額度后，再向上級(jí)行申請(qǐng)儲(chǔ)蓄國債銷售額度，申請(qǐng)的銷售額度即為承銷團(tuán)成員與優(yōu)質(zhì)客戶事先約定的額度。上級(jí)行參考各基層行上報(bào)的國債銷售計(jì)劃，合理安排下拔國債額度，下拔的國債銷售額度等于或大于基層行上報(bào)的計(jì)劃額度。因此，在國債發(fā)售當(dāng)日，承銷團(tuán)成員向事先約定的優(yōu)質(zhì)大客戶優(yōu)先銷售國債，當(dāng)約定額度售完后，當(dāng)期國債銷售進(jìn)度也就基本完成。在銷售期結(jié)束后，如有剩余額度，各承銷團(tuán)成員統(tǒng)一向各自省行上報(bào)國債銷售進(jìn)度，省級(jí)國債承銷團(tuán)成員將基層行上報(bào)的剩余國債額度主動(dòng)持有。

3.儲(chǔ)蓄國債監(jiān)管方法缺乏針對(duì)性。一是缺乏對(duì)國債發(fā)行宣傳方式的監(jiān)管，國債承銷團(tuán)成員因營銷費(fèi)用和宣傳條件限制，在儲(chǔ)蓄國債發(fā)售當(dāng)日，只是利用本行的電子顯示屏發(fā)布儲(chǔ)蓄國債發(fā)行信息；二是缺乏對(duì)農(nóng)村國債市場(chǎng)的監(jiān)管，農(nóng)村國債承銷機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置嚴(yán)重不足。目前，儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)成員在有些轄區(qū)內(nèi)，只設(shè)置較少營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，而其他各商業(yè)銀行在農(nóng)村沒有設(shè)置承銷網(wǎng)點(diǎn)；三是缺乏對(duì)農(nóng)民投資者的投資意識(shí)進(jìn)行積極引導(dǎo)。農(nóng)民投資者對(duì)國債的印象還是停留在實(shí)物券國債上面，對(duì)現(xiàn)在的憑證式國債、電子記賬式國債、記賬式交易國債幾乎不知道，對(duì)每年國債發(fā)行的時(shí)間、發(fā)行方式及國債的優(yōu)點(diǎn)均不了解。四是缺乏對(duì)國債銷售期上報(bào)人民銀行數(shù)據(jù)時(shí)效性和真實(shí)性的監(jiān)管。在國債發(fā)售期內(nèi)，人民銀行必須及時(shí)督促各承銷團(tuán)成員上報(bào)國債發(fā)行數(shù)據(jù)。目前，各承銷團(tuán)成員會(huì)計(jì)核算大部分已實(shí)行省行數(shù)據(jù)集中，上報(bào)國債發(fā)行數(shù)據(jù)，需要省行返傳數(shù)據(jù)，然后再上報(bào)人民銀行，不能充分保證數(shù)據(jù)上報(bào)時(shí)間。另外，為保證上報(bào)時(shí)間，各承銷團(tuán)成員采取的上報(bào)方式為電話或互聯(lián)網(wǎng)上報(bào)方式，無紙質(zhì)報(bào)表上報(bào)，不能保證國債數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

二、加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)監(jiān)管的對(duì)策

（一）出臺(tái)具有可操作性的獎(jiǎng)懲制度，切實(shí)提高監(jiān)管質(zhì)量

人民銀行應(yīng)成立國債監(jiān)督管理委員會(huì)，委派國債專職監(jiān)管人員，賦予其獨(dú)立的監(jiān)管職能，并保持其人員的相對(duì)穩(wěn)定。按照《憑證式國債包銷團(tuán)成員考評(píng)辦法（試行）》、《中國人民銀行 財(cái)政部關(guān)于2012年憑證式國債改革工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2012]65號(hào)）等文件精神的要求，制定更加詳細(xì)地獎(jiǎng)懲制度，對(duì)國債市場(chǎng)的參與者進(jìn)行執(zhí)法檢查和管理。一是從嚴(yán)控制國債承銷團(tuán)成員的準(zhǔn)入條件，選擇資產(chǎn)質(zhì)量好、代銷能力強(qiáng)、管理和服務(wù)水平高、從業(yè)人員國債投資知識(shí)豐富的機(jī)構(gòu)作為國債承銷團(tuán)成員；二是通過了解和分析各國債承銷機(jī)構(gòu)的國債發(fā)行、兌付工作程序，使人民銀行國債監(jiān)管人員熟悉和掌握其流程，為人民銀行進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管提供有力依據(jù)；三是規(guī)范各國債承銷機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制，保證國債發(fā)行兌付的公平、公正，維護(hù)國債的信譽(yù)和公信力，營造一個(gè)平穩(wěn)、和諧的發(fā)行、兌付環(huán)境，真正發(fā)揮人民銀行國債監(jiān)管的積極作用，促進(jìn)人民銀行國債管理工作有序進(jìn)行。四是進(jìn)一步細(xì)化《憑證式國債包銷團(tuán)成員考評(píng)辦法（試行）》，出臺(tái)具有可操作性的獎(jiǎng)懲辦法，加強(qiáng)對(duì)承銷團(tuán)成員的監(jiān)管，使各承銷團(tuán)成員對(duì)國債銷售工作更加予以重視。

（二）加強(qiáng)對(duì)國債承銷機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，建立國債發(fā)行進(jìn)度跟蹤臺(tái)賬

非現(xiàn)場(chǎng)檢查是目前加強(qiáng)國債監(jiān)管的重要手段之一，其實(shí)現(xiàn)方式是電子化監(jiān)管。人民銀行可以通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和程序?qū)崿F(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)化，以及數(shù)據(jù)核對(duì)、匯總、對(duì)比分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)自動(dòng)化，并實(shí)現(xiàn)國債業(yè)務(wù)處理、信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和處置決策的全程監(jiān)管。人民銀行應(yīng)繼續(xù)完善國債監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)（TMIS），實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)行實(shí)時(shí)控制和報(bào)告，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、及時(shí)，切實(shí)提高國債監(jiān)管的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管質(zhì)量。目前，由于TMIS的不完善，應(yīng)該在轄區(qū)代銷機(jī)構(gòu)報(bào)送發(fā)行周報(bào)、持有量月報(bào)的基礎(chǔ)上，建立國債發(fā)行進(jìn)度跟蹤臺(tái)賬，按日對(duì)轄區(qū)國債發(fā)行進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，解讀分析發(fā)售和持有情況。

（三）積極開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，規(guī)范儲(chǔ)蓄國債發(fā)行、兌付程序

開展現(xiàn)場(chǎng)檢查是國債管理的主要手段，也是人民銀行依法行政的重要組成部分，通過現(xiàn)場(chǎng)檢查可以適時(shí)提出新的監(jiān)管思路，提高監(jiān)督管理效率。因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化以人民銀行為主，財(cái)政部門密切配合的現(xiàn)場(chǎng)檢查方式。在國債發(fā)行期間，國債管理人員應(yīng)按照《憑證式國債承銷團(tuán)成員考評(píng)辦法（試行）》的要求，深入到各儲(chǔ)蓄國債發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)監(jiān)督檢查，防止出現(xiàn)預(yù)約銷售、惜售、超售等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，及時(shí)了解發(fā)售中遇到的困難和問題，以及實(shí)名制的執(zhí)行情況等，并針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，填寫情況登記表，注明存在的問題、發(fā)售網(wǎng)點(diǎn)整改意見，具體地獎(jiǎng)懲措施，以此促進(jìn)儲(chǔ)蓄國債規(guī)范、有序地發(fā)售。

（四）監(jiān)督管理國債資金的流動(dòng)性

代銷行應(yīng)積極宣傳國債質(zhì)押貸款的投資理財(cái)優(yōu)勢(shì)，提高老百姓對(duì)國債質(zhì)押貸款的認(rèn)識(shí)，人民銀行應(yīng)繼續(xù)完善《憑證式國債質(zhì)押貸款辦法》，準(zhǔn)確監(jiān)督管理承銷團(tuán)成員辦理國債質(zhì)押貸款。目前，國債各代銷銀行辦理國債質(zhì)押貸款筆數(shù)和金額不多，但隨著我國城鄉(xiāng)居民投資理財(cái)熱情逐步高漲，以錢生錢的觀念進(jìn)一步增強(qiáng)，國債質(zhì)押貸款也會(huì)成為居民投資理財(cái)?shù)闹匾绞街?，人民銀行應(yīng)在質(zhì)押人、業(yè)務(wù)受理范圍、金額和利率等方面，對(duì)代銷銀行進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，保證國債投資者能夠進(jìn)行更具廣泛意義的投資行為，增強(qiáng)儲(chǔ)蓄國債資金的流動(dòng)性。

（五）開展調(diào)查研究，拓寬人民銀行監(jiān)督管理思路

人民銀行通過開展不定期的調(diào)查研究，可以分析國債市場(chǎng)的購買力情況以及投資主體等變化情況，及時(shí)采取相應(yīng)措施，拓寬國債購買力市場(chǎng)，增加居民投資國債的信心，提升國債管理水平。因此，應(yīng)積極建立人民銀行、財(cái)政、各國債代銷機(jī)構(gòu)信息交流制度，發(fā)揮人民銀行在國債發(fā)行、兌付中視角、層面特殊的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決在具體工作實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，總結(jié)好的工作方法和經(jīng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮國債調(diào)研信息 “晴雨表”的作用。同時(shí)，人民銀行應(yīng)借助當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ拿襟w，向社會(huì)廣泛宣傳發(fā)布儲(chǔ)蓄國債各類信息及有價(jià)值的調(diào)研文章，使廣大投資者能夠正確理解、掌握國債投資信息，合理安排投資，爭(zhēng)取利益最大化。

（六）管理與服務(wù)并舉，寓管理于服務(wù)，以服務(wù)促管理

一是以各種管理制度為依據(jù)，妥善為投資者解決各類因國債產(chǎn)生的問題。首先，以發(fā)行文件和公告為依據(jù)，耐心細(xì)致地為客戶講解文件所表達(dá)的意義；其次，制定儲(chǔ)蓄國債應(yīng)急管理制度，針對(duì)各類儲(chǔ)蓄國債突發(fā)問題，如利率調(diào)整等，為投資者做好解釋工作，講解多種投資方式，豐富客戶的國債知識(shí)，圓滿處理各類國債糾紛。

二是要加強(qiáng)代銷機(jī)構(gòu)在國債管理、國債知識(shí)方面的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高承銷團(tuán)成員的業(yè)務(wù)水平和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意識(shí)。

三是要加大對(duì)商業(yè)銀行國債發(fā)行業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查。各商業(yè)銀行為照顧優(yōu)質(zhì)客戶，不惜違規(guī)優(yōu)先發(fā)售，這種行為將影響國債信譽(yù)，侵害普通投資者利益。因此，人民銀行國庫部門應(yīng)采取有力措施，加大國債發(fā)行兌付工作的管理力度。

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>