勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)的問題與對策研究

史峰

[摘 要]國內(nèi)勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)在勞動人事爭議調(diào)處實踐中暴露了諸多問題，阻礙了勞動人事爭議調(diào)解仲裁機制實效性的發(fā)揮以及勞動人事爭議調(diào)處機制體系建設(shè)。本文以勞動爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)為切入點，結(jié)合勞動仲裁運行實踐，借鑒域內(nèi)外勞動仲裁實踐及研究成果，提出了勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)的總體思路和框架設(shè)計。

[關(guān)鍵詞]勞動；爭議；仲裁

[中圖分類號]F406 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）05 — 0070 — 02

糾紛或者說爭議，在社會學意義上是指特定的主體基于利益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊對抗行為。〔1〕從這個意義上講，勞動人事爭議是指用人單位和與之建立勞動人事關(guān)系的勞動者之間基于勞動人事權(quán)益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊對抗行為。

在當前勞動爭議案件大爆發(fā)的背景下，勞動人事仲裁在勞動爭議調(diào)處方面起到了不可替代的作用；同時，在勞動爭議的調(diào)處實踐中，勞動人事仲裁機制也暴露了諸多不足之處。因此，參酌域內(nèi)外勞動仲裁實踐與研究成果，探索建立新型勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)，對促進勞動人事爭議調(diào)處機制體系建設(shè)，實現(xiàn)勞動人事關(guān)系協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

一、國內(nèi)勞動爭議調(diào)解仲裁機制運行實踐

實踐是理論的先導，考察國內(nèi)勞動爭議仲裁機制的運行實踐，有助于理清構(gòu)建符合我國勞動人事關(guān)系實際的爭議調(diào)處機制改革與發(fā)展的新思路。結(jié)合2006-2011年度國內(nèi)勞動仲裁受案及案件審理情況，本文認為國內(nèi)勞動仲裁運行實踐體現(xiàn)出如下特征：

（一）各級勞動仲裁機構(gòu)受理勞動爭議案件的數(shù)量以及仲裁涉案勞動者人數(shù)總體上大幅上漲。2006-2011年全國各級仲裁機構(gòu)受理勞動爭議案件分別為44.7、50、96.4、68.4、60.1、58.9萬件，涉案勞動者人數(shù)為分別為68、65、121.4、101.7、81.5、77.9萬人。其中，2008年勞動爭議仲裁案件數(shù)量以及涉案勞動者人數(shù)創(chuàng)歷史新高，此后勞動爭議案件呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的趨勢。①2008年《勞動合同法》以及《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的頒布實施是促成勞動爭議案件高發(fā)的主要原因。上述兩部法律不僅對勞動者的合法權(quán)益作出了較為細致的規(guī)定，同時對勞動者維護自身合法勞動權(quán)益提供了規(guī)范化的救濟渠道。因此，2008年勞動爭議仲裁案件呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢并非偶然，實際上是多年來被堵塞的勞動權(quán)益救濟渠道終獲疏通后的必然表現(xiàn)。

（二）勞動爭議的原因主要集中于勞動報酬、社會保險、變更勞動合同、解除勞動合同以及終止勞動合同?！秳趧雍贤ā穼嵤┖螅嘘P(guān)勞動報酬支付、解除勞動合同引發(fā)的經(jīng)濟補償導致的勞動爭議較為突出。

（三）案件處理的難度增大，矛盾雙方的對抗性增強。企業(yè)調(diào)解委員會的調(diào)解成功率有所下降，仲裁機構(gòu)以調(diào)解方式結(jié)案的比例也逐年下降，相反，裁決結(jié)案的比例逐年上升。這些情況表明，勞動爭議當事人之間的矛盾趨于尖銳，調(diào)解的意愿和調(diào)解的可能性明顯降低，案件的處理難度增大，因此，未來的勞動爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)亟需在案件調(diào)處過程中著力化解雙方矛盾，提高案件裁決的社會效益。

（四）由于勞動爭議案件近年來集中爆發(fā)，勞動爭議仲裁機構(gòu)及辦案人員不能滿足案件審理的需要，導致2008年后勞動爭議案件的結(jié)案率呈下降趨勢。其中2008年表現(xiàn)最為顯著，勞動爭議結(jié)案率僅為86%，年末累積未結(jié)案件10.4萬件。勞動爭議集中爆發(fā)一方面是源于歷史遺留問題，另一方面也體現(xiàn)出勞動者維權(quán)意識的逐步提高。因此，勞動爭議案件的調(diào)處實際對勞動爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)提出了新要求。

二、勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)面臨的突出問題

從近年來國內(nèi)勞動爭議調(diào)解仲裁機制的運行實踐來看，我國勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)面臨以下突出問題：

（一）仲裁機構(gòu)缺乏獨立性?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》第十九條規(guī)定勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、工會代表和企業(yè)方面代表組成。這種法律條款的設(shè)置直接揭示出了勞動仲裁機構(gòu)的性質(zhì)應為一種“準司法性質(zhì)”的機構(gòu)。但在實踐中，勞動人事爭議仲裁委員會的辦事機構(gòu)設(shè)在勞動人事行政部門，用人單位和勞動者代表又常常缺位，導致勞動人事爭議仲裁委員會的角色不知不覺中變成只有勞動人事行政部門參與，勞動人事仲裁演變成行政仲裁。同時勞動人事爭議仲裁委自身也沒有獨立的機構(gòu)序列、必要的辦公經(jīng)費和獨立的機構(gòu)，也缺乏獨立的物權(quán)、人權(quán)與財權(quán)。

（二）仲裁員缺乏專業(yè)性?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》第二十條規(guī)定，勞動爭議仲裁員應當公道正派并符合下列條件之一：曾任審判員的；從事法律研究、教學工作并具有中級以上職稱的；具有法律知識、從事人力資源管理或者工會等專業(yè)工作滿五年的；律師執(zhí)業(yè)滿三年的。上述關(guān)于仲裁員選任的規(guī)定較為寬松，實踐中不能滿足勞動爭議調(diào)處工作的專業(yè)性需求。勞動人事爭議調(diào)處工作涉及對勞動人事法律法規(guī)的理解和運用、管理學知識、爭議調(diào)處的實踐經(jīng)驗與技巧，對仲裁員的專業(yè)素養(yǎng)提出了較高要求；同時，勞動人事爭議調(diào)處作為訴訟的前置程序，仲裁員調(diào)處爭議的水平和實效對于緩解訴訟機制的壓力至關(guān)重要。因此，提高仲裁員準入門檻，增強爭議調(diào)處的實效性，對于妥善解決爭議、減少訴爭、節(jié)省訴訟資源意義重大。

（三）仲裁裁決缺乏權(quán)威性。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第五十三條規(guī)定勞動爭議仲裁不收費，勞動者仲裁的免費性造成了勞動者動輒提出勞動仲裁，而不用顧忌遭受經(jīng)濟損失；同時大多數(shù)勞動者參加勞動仲裁都有一種走過場的感覺，因為對仲裁裁決不服還可以提起訴訟。在案件提交法院后，人民法院將按自己的程序和標準對同一起勞動爭議案件重新審查，重新開庭，重新核定證據(jù)，重新認定事實，重新選擇法律的適用以做出裁決。因此，勞動人事爭議調(diào)解仲裁程序在勞動人事爭議處理機制中僅僅是一個前置程序和必要條件， 仲裁裁決不對法院的最終判決產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。這種現(xiàn)狀直接導致了仲裁裁決權(quán)威性的缺失。

（四）仲裁程序缺乏實效性。仲裁程序缺乏實效性表現(xiàn)在勞動人事仲裁的程序效益缺失。在當代社會中，程序效益之于勞動人事爭議調(diào)處程序，如同程序公正一樣是不可或缺的。它與程序公正、程序自由共同構(gòu)成了勞動人事爭議調(diào)處程序的內(nèi)在價值。因此，程序效益是勞動人事爭議調(diào)處機制的內(nèi)在要求，提高程序效益是促進程序正義乃至社會正義的客觀要求。勞動人事爭議直接影響到當事人雙方的合法權(quán)益，影響到用人單位的經(jīng)營秩序、經(jīng)濟效益和勞動人事關(guān)系的穩(wěn)定，因此在處理勞動人事爭議這種特殊糾紛時必然要求更為及時，更追求程序效益。而現(xiàn)行的勞動人事爭議案件要經(jīng)過仲裁、法院一審、二審程序，處理爭議的周期長，弱化了仲裁程序的實效性，違背了勞動人事爭議及時處理的原則。

三、我國勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)的總體思路和框架設(shè)計

國內(nèi)勞動爭議調(diào)處實踐反映出勞動人事爭議調(diào)處機構(gòu)建設(shè)存在著突出問題。在當前勞動爭議集中爆發(fā)的大背景下，如何完善國內(nèi)勞動人事爭議調(diào)處機制，更好地滿足勞動人事爭議調(diào)處的現(xiàn)實需要，從而構(gòu)建規(guī)范的用工秩序、和諧的勞動人事關(guān)系已成為我們必須著力解決的重要課題?；趯鴥?nèi)勞動爭議調(diào)處實踐的分析，同時參酌域內(nèi)外勞動爭議調(diào)處實踐及學界研究成果，本文提出勞動人事爭議調(diào)處機構(gòu)建設(shè)的總體思路和框架設(shè)計。

（一）勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)的總體思路

勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)建設(shè)存在的現(xiàn)實問題不僅影響了勞動人事爭議調(diào)處的權(quán)威性、實效性和及時性，同時還阻礙了勞動人事爭議調(diào)處機制體系的構(gòu)建和完善。鑒于此，筆者認為，應當對現(xiàn)行的勞動人事爭議調(diào)解仲裁機構(gòu)進行全方位調(diào)整，以推進勞動人事仲裁獨立、專業(yè)、實體化建設(shè)為導向，借鑒民商事仲裁的運作機理和特征，著力塑造一個結(jié)構(gòu)合理、機制健全、組織科學、運行規(guī)范的全新的勞動人事爭議調(diào)解仲裁委員會。

（二）勞動人事爭議仲裁機構(gòu)建設(shè)的框架設(shè)計

1.仲裁委員會的設(shè)置。從機構(gòu)設(shè)置上來講，勞動人事爭議仲裁委員會應從勞動人事行政主管部門中獨立出來，成為中國仲裁協(xié)會的會員，受中國仲裁協(xié)會章程的約束，使勞動人事爭議仲裁回歸到仲裁的本來面貌。勞動人事爭議仲裁委員會不按行政區(qū)劃層層設(shè)置，而與商事仲裁委員會一并設(shè)置，由勞動人事爭議仲裁委員會所在地的人民政府，組織勞動人事行政部門和商會統(tǒng)一組建，并經(jīng)當?shù)厮痉ㄐ姓块T登記。勞動人事爭議仲裁委員會應當具備以下條件：有自己的名稱、住所、章程；有必要的財產(chǎn)；有該委員會的組成人員；有聘任的仲裁員。勞動爭議仲裁委員會的主要職責在于聘任仲裁員，對仲裁員進行管理，及對仲裁裁決生效的案件進行事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)錯誤，及時通過重新仲裁予以糾正。仲裁委員會的日常工作機構(gòu)為秘書處，由秘書處負責處理日常事務(wù)。

2.仲裁委員會的組成。勞動人事爭議仲裁委員會設(shè)主任一人、副主任兩人、委員若干，主任由勞動人事行政主管部門的代表擔任，另兩名副主任由工會和用人單位的代表分別擔任，委員由勞動人事行政主管部門的代表、用人單位的代表工會的代表構(gòu)成，但勞動法律和勞動關(guān)系及工會方面的專家不少于 2/3。

3.仲裁員的遴選與培訓。仲裁員應選聘從事勞動仲裁、律師、勞動審判工作滿八年的，或勞動法律教學研究工作，并有高級職稱的人員擔任。仲裁員聘請完畢后，應制定仲裁員名錄，仲裁委員會在接到當事人申請后，經(jīng)初步審查認為符合立案標準，便向當事人雙方送達仲裁規(guī)則和仲裁員名錄，勞動人事爭議仲裁庭由3人組成，當事人可以在仲裁員名錄中各選擇一名仲裁員為該案的仲裁員，首席仲裁員由當事人雙方提名的仲裁人選定或勞動爭議仲裁委員會指定。同時，為滿足勞動爭議調(diào)處專業(yè)性的需求，仲裁委員會還應建立仲裁員培訓機制，定期組織仲裁員接受勞動法律法規(guī)、勞動爭議調(diào)解及審理技巧等方面的培訓。

4.仲裁案件的審理。一般個別爭議可適用獨任仲裁員制，其他情況應適用仲裁庭制，且實行一案一庭制。仲裁庭或仲裁員在作出仲裁裁決時，應當以事實為根據(jù)，以法律為準繩，獨立行使仲裁權(quán)，不受任何機構(gòu)、組織或個人的干涉，仲裁按多數(shù)仲裁員的意見作出，不能形成多數(shù)意見時，裁決應當按首席仲裁員的意見作出。

5.仲裁裁決的效力。仲裁裁決應當自勞動人事爭議仲裁委員會收到仲裁申請之日起六個月內(nèi)審結(jié)。仲裁庭在作出裁決前，必須先行調(diào)解，調(diào)解達成協(xié)議的，仲裁庭應當制作調(diào)解書或者根據(jù)協(xié)議的結(jié)果制作裁決書，調(diào)解書與裁決書具有同等的法律效力；調(diào)解不成的，應當及時裁決，不能久調(diào)不決。調(diào)解書經(jīng)雙方當事人簽收的即發(fā)生法律效力，在簽收前當事人反悔的，視為調(diào)解不成，仲裁庭及時裁決。

經(jīng)過仲裁的案件在仲裁裁決生效后，當事人既不能向別的勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁，也不能向人民法院提起訴訟；仲裁裁決生效后，當事人必須履行仲裁裁決中確定的義務(wù)，如果一方不履行義務(wù)，另一方當事人可以據(jù)此向人民法院申請強制執(zhí)行，如果沒有應當予以撤銷的情形，該裁決與人民法院的判決具有同等效力。

6.仲裁與訴訟機制的協(xié)調(diào)。仲裁程序無法與訴訟程序脫鉤，二者捆綁在一起，造成制度設(shè)置的重疊，即產(chǎn)生勞動爭議案件又裁又審、裁后又審、一裁兩審的作法，這種程序設(shè)計既不利于發(fā)揮仲裁制度的作用，又拖延了解決糾紛的時間?！?〕因此，勞動人事爭議處理中的“一裁二審”程序是不合邏輯的制度設(shè)計，應當實行裁審分離，仲裁與訴訟分家，實現(xiàn)裁審由當事人選擇，使當事人在爭議解決過程中不僅有實體權(quán)利的處分權(quán)，也有程序權(quán)利的處分權(quán)，充分地體現(xiàn)當事人的意志。此外，實行裁審分離并不是否定司法對于勞動人事仲裁裁決的審查，但是司法審查僅僅局限于程序性審查，如仲裁庭的組成是否合法、仲裁審理是否依照法定程序等等。司法對于勞動人事仲裁審查的有限性在于防止司法權(quán)濫用，減少司法干預，以維護仲裁制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕范愉.非訴訟程序（ADR）教程〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2002：2.

〔2〕鄭尚元.勞動爭議處理程序法的現(xiàn)代化〔M〕.北京：中國方正出版社，2004：202-203.

〔責任編輯：陳玉榮〕