中國近現(xiàn)代檔案管理機構發(fā)展演變研究

丁海斌 劉卉芳

摘要：鴉片戰(zhàn)爭后，我國檔案管理機構的發(fā)展開始向近代化邁進，直至民國時期專職性已經(jīng)成為檔案管理機構的最大特征，不同體系內(nèi)的機關檔案室以及近代意義上的國家檔案館逐步建立起來。中華人民共和國成立后，檔案管理機構逐步形成了檔案室與檔案館兩大體系，但在“文革”期間遭受了極大的重創(chuàng)，之后檔案管理機構進入了恢復和發(fā)展的時期。直到今天，我國檔案管理機構的發(fā)展已經(jīng)完全進入了信息化的時期，檔案數(shù)據(jù)共享中心等信息化檔案管理機構的出現(xiàn)為檔案管理機構的發(fā)展注入了新鮮的血液。

關鍵詞：檔案機構 檔案管理機構 近代 現(xiàn)代

Abstract：After the Opium War， the develop？ ment of China’s archival management institutions began to move toward modernization， until the Re？ publican period when specialization had become the most important feature of archival management institutions， and different systems of institutional ar？ chives as well as national archives in the modern sense were gradually established. After the found？ ing of People’s Republic of China， archival manage？ ment institutions gradually formed two major sys？ tems： archives room and archives， but suffered great damage during the Cultural Revolution， after which archival management institutions entered a period of recovery and development. Until today， the development of China’s archival management institutions has completely entered the period of in？ formationization， and the emergence of informa？ tion- based archival management institutions such as archival data sharing centers has injected fresh blood into the development of archival manage？ ment institutions.

Keywords：Archival institutions；Archive Manage？ ment Agency； Modern； Contemporary

檔案管理機構是直接管理檔案的業(yè)務機構，是檔案事業(yè)的核心、主體和基礎。

此前學界對檔案管理機構的研究主要集中在現(xiàn)實的橫向研究方面，針對檔案管理機構發(fā)展演變的縱向歷史研究較少，且多集中于古代檔案管理機構的研究方面。對近現(xiàn)代檔案管理機構設置的研究，多集中于檔案史相關的學術論著中，缺少專門性的研究作品。如周雪恒主編的《中國檔案事業(yè)史》，裴桐主編的《當代中國的檔案事業(yè)》，丁海斌、張洋的《論社會制度與檔案事業(yè)》[1]等。然而，檔案管理機構的發(fā)展演變反映了檔案管理機構變遷的歷史背景以及人們對其認識的變化，對理解檔案工作乃至整個檔案事業(yè)具有非常重要的意義，相關理論研究的缺少是檔案學研究的重大缺失。本文嘗試對中國近現(xiàn)代檔案管理機構的演變做一個整體性的研究，以彌補此前學界研究的缺失。

鴉片戰(zhàn)爭后，特別是到了民國時期，隨著社會政體和經(jīng)濟文化發(fā)生的巨大變化，我國古代檔案管理機構體系被打破，此時的檔案管理機構逐漸開始呈現(xiàn)社會性的特征，不再僅是國家政權機構的統(tǒng)治工具，設置檔案機構的社會實踐領域也開始擴展。在中央和地方，機關檔案管理機構普遍建立，并形成了一定體系，還出現(xiàn)了第一個近代國家檔案館；在企業(yè)當中也開始設立了保管文書和技術檔案的專門機構。

（一）近代機關檔案管理機構

1.晚清時期。清末檔案管理機構的設置極大地受到了清末政治制度的影響。第一，由于帝國主義的入侵，清政府意識到外交事務的重要性，成立了總理各國事務衙門（后更名為外務部）、總稅務司等機構。在這些機構中出現(xiàn)了專門保管檔案的部門，比如外務部下設的機要股、總稅務司下設的機要科都負責保管各部門的機要檔案。第二，清政府于1901年開始了新政，對原有的檔案管理機構進行了裁撤與合并，并成立了新的檔案管理機構，如“光緒三十二年（1906），更院（理藩院）為部……隸領辦處，以漢檔房、俸檔房、督催所改并”[2]?？傊?，晚清時期原有的檔案管理機構體系被打破，新設的機構開始受到西方檔案管理思想的影響，并且這種影響一直延續(xù)到了民國時期。

2.南京臨時政府時期。辛亥革命后，南京臨時政府成立，機關檔案室在此時也初見端倪。臨時政府在總統(tǒng)府下設秘書處，該處下設文牘科，負責整理和保管總統(tǒng)府的檔案，此時的文牘科就相當于總統(tǒng)府的機關檔案室。除此之外，在臨時政府的其他行政部門都設有政務廳，負責文書與檔案工作?？偟膩碚f，由于政權草創(chuàng)，臨時政府內(nèi)部并未設立專門的檔案管理機構，但在秘書機構中下設了兼管文書、檔案工作的機構，這些機構很少承擔其他方面的職責，并且都設有專門負責檔案工作的人員，相當于專職的檔案人員。

3.北洋政府時期。北洋政府時期的中央檔案管理機構，基本沿用了南京臨時政府的做法，但與臨時政府時期相比，這一時期具有近代性質(zhì)的檔案管理機構增多。北洋政府時期實行三權分立，除了在總統(tǒng)府和國務院設立的中央政府文書、檔案管理機構，在立法與司法機構中也設有專門的文書、檔案管理機構。

在總統(tǒng)府和國務院負責文書、檔案工作的主要是秘書廳。1914年總統(tǒng)府頒布了《大總統(tǒng)政事堂組織令》，裁撤了總統(tǒng)府秘書廳，其后主要由機要局和主計局負責文書、檔案工作。在立法和司法機構中都設有專門的文書、檔案管理機構，比如在國會、參議院和眾議院中的秘書廳，總檢察廳中的書記處等。除了中央，地方的文書、檔案工作也有專門的管理機構負責，雖然省一級的行政區(qū)劃時常變化，但其文書、檔案工作一直由總務科負責，無論地方行政機構如何變化，文書、檔案管理機構是一直存在的。

4.南京國民政府時期。1928年至1932年，國民政府在中央各部和黨務、軍務系統(tǒng)中陸續(xù)建立了一大批獨立的檔案管理機構。如中央各部的掌卷室、管卷股，國民黨中央黨部秘書處直屬的中央檔案整理處，國民黨軍隊內(nèi)部的臨時檔案室、一般檔案室等。

這一時期，隨著檔案學的產(chǎn)生，許多學者都對檔案組織有了自己的認識。因此在當時的學術著作中一般都有涉及檔案組織的內(nèi)容，其目的主要是研究機關內(nèi)部應該設立怎樣的檔案管理機構，機構內(nèi)部如何分工、管理以及檔案管理機構與其他部門的關系等。

龍兆佛和黃彝仲都認為檔案組織（機構）的職能應當擴大。比如龍兆佛在《檔案管理法》一書中就說“欲徹底解決檔案問題，管理檔案部門的組織必須擴大，工作人員之地位必須提高。檔案股應改為檔案室，其地位與科平行，然后可以羅致相當人才徹底改革”[3]，并指出檔案室（處）的內(nèi)部組織應分作登記、編目、典藏與出納四股。在談及文書與檔案工作之間的關系時，秦翰才在陳述了當時檔案管理機構與檔案工作的實際情況之后說道：“檔案工作應脫離一般之文書組織而自有一獨立之組織……即在設有文書科股之機構，應另設一檔案科股組，兩者處于同等地位。”[4]

這些都表明，在國民政府時期，人們對檔案機構設置問題已經(jīng)有了較深刻的認識，隨著人們對文書與檔案工作之間分工的認識，獨立的檔案管理機構已經(jīng)普遍建立，文書和檔案工作開始逐漸分化。

（二）近代國家檔案館的誕生

文獻館是我國近代第一個國家檔案館，它不同于近代的機關檔案室，是一個專門管理歷史檔案的文化事業(yè)機構，它的誕生與明清檔案的整理有著十分密切的關系。

晚清時期的“八千麻袋事件”等使明清歷史檔案遭受了極大的損失，但同時也引起了學者對明清檔案的重視。北洋政府時期雖然成立了國史館和清史館來保管歷史檔案，但其發(fā)揮的作用十分有限。1924年，清室善后委員會成立，負責清理清宮物品及處理善后事宜。經(jīng)過一年的籌備，故宮博物院成立，在圖書館之下設文獻部，負責明清檔案的收集和整理。1927年，文獻部更名掌故部，繼續(xù)從事相關整理工作。1928年，故宮博物院文獻館正式成立。隨著明清檔案整理工作的深入，1936年文獻館制定了《文獻館整理檔案規(guī)程》，到了20世紀40年代出臺了《文獻館所藏檔案分類簡表》。由此我們可以看出，故宮博物院文獻館作為一個管理歷史檔案的機構，其專職性日益突出，它的誕生代表著近代國家檔案館在中國的出現(xiàn)。

（三）近代企業(yè)檔案管理機構的產(chǎn)生

近代企業(yè)檔案管理機構產(chǎn)生于晚清時期。洋務運動后，一大批近代軍用和民用企業(yè)興起，在這些企業(yè)中部分設有專做或兼做檔案工作的機構?！坝械膹S礦設立文案處，專管文書檔案。一般廠礦均設有‘畫圖房’等，既負責繪制技術圖紙，也是兼管技術檔案的機構。此外，有時技術人員和曬圖人員也負責保管技

術檔案”[5]。

民國時期，企業(yè)檔案管理機構的設置更加普遍，在許多企業(yè)當中都設有文書室（科、股）負責文書、檔案的管理。企業(yè)中還有科技檔案，這部分檔案多由專門的技術部門或?qū)Ｈ素撠煴９堋?/p>

故宮博物院文獻館和企業(yè)檔案管理機構等的出現(xiàn)，使得檔案管理機構的設置不再局限于國家機關的范疇，而是擴展到經(jīng)濟、文化等領域，并有了一定的社會性特征。

我國現(xiàn)代檔案管理機構的建設與國家社會主義建設的發(fā)展以及人們對檔案管理機構認識過程是高度一致的，隨著社會主義建設的不斷深入，檔案學界對檔案管理機構的認識也不斷深化，檔案管理機構才得以不斷地發(fā)展完善。這一過程大致可以分為三個階段，分別是初步建設時期、遭受破壞時期以及恢復和全面發(fā)展時期。下文將對主要時期檔案管理機構的設置及檔案界的認識進行闡述。

（一）檔案管理機構建設初期（1949年—1966年）

檔案管理機構初步建設時期的重點主要有兩個方面。第一是國家級檔案館的建設。中華人民共和國成立前，搶救和接收舊政權檔案是中國共產(chǎn)黨的重要工作，1951年2月1日，中國第二歷史檔案館的前身——中國科學院歷史研究所第三所南京史料處成立。同年5月，文獻館更名為故宮博物院檔案館，負責收藏和保管明清的歷史檔案，這就是中國第一歷史檔案館的前身。第二是機關檔案室的建設。1951年3月，中共中央辦公廳秘書處召開中央一級黨、政、軍三大系統(tǒng)保管文件檔案的分工會議，建議各部委建立檔案室。同年8月《中共中央華東局關于建立與健全黨委機關檔案工作的意見》發(fā)布，在該意見中對檔案組織的建立提出了初步的認識，意見提出在華東局、山東分局、各省、大市和區(qū)黨委的辦公廳建立總檔案室、分檔案室的要求，并要求各個機構都設立相應的檔案組織。隨后，機關檔案工作在中央、省、市級機關初步建立了起來。

1.檔案室體系的建立。建國初期我國檔案室的建立與發(fā)展可分為三個時期：第一個時期為大行政區(qū)國家機關改組之前；第二個時期為國家檔案局成立之后；第三個時期為集中統(tǒng)一原則確立之后。

在大行政區(qū)國家機關改組之前，機關檔案室的設置分為總檔案室和分檔案室，總檔案室對分檔案室在業(yè)務上起到指導作用，同時接受分檔案室移交的檔案。因此這一時期總檔案室兼有檔案局與檔案館的職能。曾三先生在1951年11月發(fā)表的《關于檔案室工作的幾點意見》一文中說：“我們目前要先討論的，只是如何建立‘檔案室’的工作?！盵6]同時指出檔案室的建設是檔案館的基礎?？梢娺@一時期檔案學界普遍認為檔案室是檔案管理機構建設的重點，同時，機關檔案室工作是檔案館工作的前提和基礎。

1954年11月，國家檔案局成立，它標志著我國檔案管理機構的建設進入了一個有領導、有計劃的新階段。它的成立為檔案工作的進一步擴大提供了組織保障。曾三同志1955年在《我對檔案工作的認識》一文中曾說：“看趨勢，檔案工作也要慢慢地成為獨立的部門；或者在秘書處設專人或?qū)ｉT的科（室）管理檔案工作，因為工作發(fā)展了，不分開不行?！盵7]由此我們可以看出，當時檔案界普遍認為檔案管理機構會像其他機構一樣逐漸成為獨立的機構，而檔案室工作的進一步加強也是大勢所趨。

1956年《關于加強國家檔案工作的決定》的發(fā)布為檔案管理機構的發(fā)展提供了法規(guī)保障。1959年1月7日《中央關于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》發(fā)布后，我國機關、團體、企業(yè)的檔案室的體系開始逐步建立起來。

集中統(tǒng)一管理的原則確立后，機關檔案室的建設已經(jīng)取得很大的進展。但隨著社會主義建設的進一步深入，技術檔案在生產(chǎn)中發(fā)揮了極大的作用。1959年，曾三同志曾在全國檔案資料工作先進經(jīng)驗交流會的報告中指出：“科學技術檔案是國家全部檔案的一個重要組成部分，是進行生產(chǎn)建設和科學技術研究的必要條件之一。”[8]因此，這一時期檔案室的建設的一個重點放到了科技檔案室建設之上，除此之外另一個重點就是“繼續(xù)建立和健全機關檔案室的工作”[9]。1960年，《技術檔案室工作暫行通則》經(jīng)國務院批準試行，1961年新的《機關檔案室工作通則》發(fā)布，這兩個《通則》的發(fā)布極大地促進了機關和科技檔案工作機構的建設。截至1962年底，中央一級機關檔案室以及許多基層單位的檔案室都逐漸建立了起來，各企事業(yè)單位也紛紛建立起了科技檔案處（或科）。

2.國家檔案館體系的建立。在建國初期，我國僅有兩個中央級歷史檔案館，即故宮檔案館和南京史料整理處，但這一時期的檔案館主要負責革命歷史檔案和舊政權檔案的整理。我國國家檔案館體系的建立始于“黨政檔案工作統(tǒng)一管理”這一領導體制形成之后。

1956年國務院發(fā)布了《關于加強國家檔案工作的決定》，規(guī)定了要建立“各級檔案工作機構”，其中就包括檔案館系統(tǒng)的建立，決定中指出“國家檔案局應該全面規(guī)劃，逐步地在首都和各省區(qū)建立中央的和地方的國家檔案館”[10]。

1959年《關于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》發(fā)布后，極大地加強了黨對檔案工作的領導，也加速了我國國家檔案館體系的建立。1959年6月24日，中央檔案館成立，并將明清檔案館（即中國第一歷史檔案館）并入。1964年，南京史料整理處被命名為中國第二歷史檔案館。之后地方各級檔案館以及專業(yè)系統(tǒng)的檔案館紛紛建立起來。就此，國家檔案館體系開始逐步建立起來。

（二）檔案管理機構的恢復與全面發(fā)展時期（1966年至今）

1.檔案館（室）的全面恢復。1966年—1976年“文化大革命”時期檔案管理機構的發(fā)展遭到了重創(chuàng)：中國第一歷史檔案館與中國第二歷史檔案館被劃出檔案系統(tǒng)；各級檔案館和機關檔案室或被撤銷、或被削弱，全國的檔案管理機構建設全面停滯。

1979年4月21日中共中央、國務院發(fā)布了《關于恢復中央檔案館名稱和國家檔案局的通知》。同年8月，全國檔案工作會議提出了“恢復、整頓、總結、提高”的任務，檔案館、室的工作開始逐步恢復。此后，中國第二歷史檔案館、中國第一歷史檔案館以及地方各級檔案館紛紛恢復了工作。截至1980年，全國各省、自治區(qū)、直轄市（除臺灣地區(qū)外）都已建立了檔案館。與此同時，機關檔案室的工作也逐步恢復。

“文革”以后，技術檔案的缺失為生產(chǎn)恢復帶來了很大的阻礙，檔案界也認識到了科學技術檔案的重要性。因此，科技檔案管理機構的建設成為這一時期檔案機構建設的重點之一。1980年12月《科學技術檔案工作條例》的頒布對科學技術檔案工作的恢復起到了極大的促進作用，截至“一九八二年，在全國冶金系統(tǒng)的225個企業(yè)、事業(yè)單位中，恢復建立的科技檔案室（處、科）的有173個，占76.9%”[11]。

1983年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《機關檔案室工作條例》，其中規(guī)定“中央和地方專業(yè)主管機關的檔案部門，應根據(jù)本專業(yè)的管理體制，負責對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進行指導、監(jiān)督和檢查”[12]。在這樣的情況下，許多機關檔案室改為檔案處（或科），除此之外，還出現(xiàn)了一批藝術、教學、地名等類型的專門檔案室以及由同系統(tǒng)、同類型機關共同建立的聯(lián)合檔案室。

2.檔案館（室）進入信息化時代。20世紀70年代末以來，中國進入改革開放和信息化發(fā)展的新時代，各項事業(yè)蓬勃發(fā)展，檔案事業(yè)也日新月異。在檔案管理機構的設置方面，此期間的最大變化是檔案機構的信息化。

2001年，國家檔案局在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》中正式提出了加快檔案信息化建設的要求，信息化的檔案管理機構——數(shù)字檔案館也由此發(fā)軔。2002年，國家檔案局發(fā)布了《全國檔案信息化建設實施綱要》，提出要在部分中心城市建設示范性數(shù)字檔案館。2006年《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》頒布，數(shù)字檔案館的建設已經(jīng)成為實現(xiàn)檔案信息資源社會共享總體目標的一部分。2014年《數(shù)字檔案室指南》的頒布極大地促進了數(shù)字檔案室的建設，經(jīng)過幾年的發(fā)展，我國已經(jīng)建成了一大批高質(zhì)量的數(shù)字檔案館（室）。隨著數(shù)字檔案館如火如荼地建設，“智慧檔案館”概念也逐步進入檔案界的視野。2014年2月28日，遼寧省檔案學會組織召開了“智慧檔案館研討會”，同年3月，國家檔案局和浙江省檔案學會組織召開了“智慧檔案建設研討會”，檔案學界就此提出了“智慧檔案館”的設想。2015年，青島市智慧檔案館率先投入運行。2020年，蘇州市智慧檔案館項目順利通過第三期的驗收。

從古至今，實踐的需求一直都是檔案機構設置的根本。近年來，區(qū)塊鏈、云計算等技術的發(fā)展為社會的發(fā)展注入了全新的動力，智慧城市成為社會發(fā)展的趨向，在這樣的社會環(huán)境下，檔案管理機構也走向了自己的智能化、智慧化轉型。2021年11月22日，北京海淀區(qū)檔案館智能檔案庫房一體化管理系統(tǒng)正式落地[13]，為檔案數(shù)據(jù)的智能管理夯實了基礎，也為城市智慧管理下檔案數(shù)據(jù)的共享與互操作提供了穩(wěn)固的保障。

我國檔案管理機構的建設經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，從古至今，檔案管理機構的設置大致經(jīng)歷了古代、近代和現(xiàn)代三個發(fā)展階段，這三個階段并不是孤立的，而是環(huán)環(huán)相扣的。在當今的信息時代，從檔案庫到檔案數(shù)據(jù)共享中心，檔案管理機構的發(fā)展中蘊含著“變”與“不變”。隨著社會的發(fā)展，檔案管理機構的社會性逐漸增強，職能也不斷拓展。檔案管理機構的發(fā)展蘊含著“變”，變的是社會對檔案機構建設的需要，是人們對檔案管理機構的認識，是不同檔案管理機構的性質(zhì)、職能；但檔案管理機構的發(fā)展也蘊含著“不變”，不變的是檔案管理機構設置與人類實踐活動發(fā)展的一致性。無論是古代還是近現(xiàn)代，國家建立檔案管理機構的根本就是實踐的推動，人們在實踐中不斷對檔案管理機構產(chǎn)生不同的認識，從而對檔案管理機構的設置提出不同的需求，這種需求也就決定了不同的檔案管理機構以及不同的社會發(fā)展階段的檔案管理機構之間性質(zhì)、職能、社會功能等方面的不同。

*本文系“新版《檔案學概論》理論創(chuàng)新系列論文”之一。

注釋及參考文獻：

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[3]傅振倫，龍兆佛.公文檔案管理法[M].北京：檔案出版社.1988：174.

[4]秦翰才.檔案科學管理法[M].上海：科學書店.1942：7.

[5]丁海斌，陳凡.中國科技檔案史[M]//《檔案學通訊》雜志社.檔案學經(jīng)典著作（第5卷）.沈陽：遼寧大學出版社，2017：846.

[6][7]中國人民大學檔案系.檔案工作文件和論文選編（第一集）[M].1980：42，189.

[8][9]國家檔案局.曾三檔案工作文集[M].北京：檔案出版社.1990：102，101.

[10]國家檔案局辦公室.檔案工作文件匯集（第1集）[M].北京：檔案出版社.1986：8.

[11]裴桐.當代中國的檔案事業(yè)[M].北京：中國社會科學出版社.1988：74.

[12]中華人民共和國檔案局.機關檔案工作條例[EB/ OL].[2021- 9- 20]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfg/ 198304/48af7a64f8914043a2f778f9865f09d5.shtml.

[13]北京亦莊.“一規(guī)一館一體系”，北京經(jīng)開區(qū)開創(chuàng)檔案數(shù)據(jù)工作“新格局”[EB/OL].（2021-11-21）[2021-11-26].http：// kfqgw.beijing.gov.cn/zwgk/xwzx/yzxw/202111/t20211121_ 2541329.html.

作者單位：1.廣西民族大學管理學院

2.廣西數(shù)字檔案管理研究所