“政府購買公共服務(wù)”對專業(yè)社工的影響

趙禎　邊昱

【摘要】本文采用定性研究方法，以深圳市的社會工作機構(gòu)為研究范圍，通過對參與到“政府購買公共服務(wù)”機制中的專業(yè)社工進(jìn)行深度訪談，對社會工作固有的理念、價值、工作自主性、專業(yè)性和認(rèn)同性等方面進(jìn)行深入挖掘，探討社會工作者在政府支持與自身專業(yè)獨立之間的平衡問題以及“政府購買公共服務(wù)”這種模式對專業(yè)社工的影響。

【關(guān)鍵詞】政府購買公共服務(wù)；專業(yè)社工；社會工作；深圳

由于與香港毗鄰的地理優(yōu)勢和政府的財政支持，深圳成為了現(xiàn)今內(nèi)地專業(yè)社工發(fā)展最快的地方。深圳作為內(nèi)地第二個開展社工試點工作的城市，嘗試建立由政府向民間組織購買社工服務(wù)的體系。深圳市自2007年成立第一家民間社工服務(wù)機構(gòu)后，如雨后春筍般已建立30余家機構(gòu)，政府向社會公益性民間組織提供必要的支持，以改善和維持其正常運行，并對民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理。

深圳市從2007年首個公共服務(wù)的購買，到2012年1650萬巨資的投入，對推動社工發(fā)展的決心非?！皥远ā?。然而，一個核心的問題就是：如此大規(guī)模、大資金的投入，對于社會工作專業(yè)的發(fā)展毋庸置疑一定是促進(jìn)的，但是政府引入“購買公共服務(wù)”機制，將責(zé)任下放到社工機構(gòu)，同時在社會服務(wù)的傳統(tǒng)領(lǐng)域引入“競爭”機制，以及后期的驗收評估，是否會影響到專業(yè)社會工作者的理念、價值倫理、理論、工作方法和技巧？

一、相關(guān)概念界定

1.政府購買公共服務(wù)

政府購買服務(wù)是源于西方的一項社會福利制度方面的改革，主要是指政府在社會福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費，向社會各類提供社會公共服務(wù)的社會服務(wù)機構(gòu)，直接撥款購買服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會服務(wù)。

廈門大學(xué)學(xué)者陳志華將“政府購買服務(wù)”定義為一種“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)的方式，政府摒棄傳統(tǒng)的對公共服務(wù)項目包攬一切、包辦一切的做法，通過公開招標(biāo)，擇優(yōu)錄取社會服務(wù)機構(gòu)，由其完成為社會發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項，并根據(jù)規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量由政府支付一定的服務(wù)費用。筆者采納了這個定義。政府購買公共服務(wù)有三類模式：一是形式性購買，即民辦公助；二是非競爭性，即公辦私營；三是競爭性購買。本文所研究的深圳“政府購買公共服務(wù)”是指第三種，競爭性購買。

2.專業(yè)社會工作者

本文定義的專業(yè)社會工作者是指社會工作專業(yè)畢業(yè)的，遵循助人自助的價值理念，運用個案、小組、社區(qū)、行政等專業(yè)方法，以幫助機構(gòu)和他人發(fā)揮自身潛能，協(xié)助社會關(guān)系，解決和預(yù)防社會問題，促進(jìn)社會公眾為職業(yè)的專業(yè)社會工作者。筆者認(rèn)為以科班畢業(yè)的學(xué)生為研究對象，因為他們的社會工作價值觀大多從書本上習(xí)得，也是最具有專業(yè)價值的，在當(dāng)他們進(jìn)入到深圳社工機構(gòu)之后成為一名真正的社會工作者。

二、研究方法及資料收集過程

深圳作為我國社會工作的試點創(chuàng)新城市從2006年開始大力發(fā)展社會工作，形成“政府主導(dǎo)，民間運作”的政府購買模式，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。本文以深圳市的社會工作機構(gòu)為研究范圍，在其中選擇了4名一線社工、1名社工機構(gòu)負(fù)責(zé)人，他們都是社會工作專業(yè)科班出身。由于筆者選擇研究的主題是專業(yè)社會工作者自身的理念和行動方式，無法通過工具測量，而且筆者需要探求發(fā)生影響的因素，了解前因后果，所以筆者決定采用質(zhì)性的研究方法。

本文主要聚焦的是專業(yè)社會工作者的觀念變化及產(chǎn)生原因，從他們自身的角度了解他們在深圳社會工作發(fā)展的大背景下自己面臨的問題以及思考如何改變。由于質(zhì)性研究所選擇的樣本量較少且沒有實際數(shù)據(jù)做支持，研究結(jié)果不具有很強的推廣性和權(quán)威性。筆者與其中4位訪談?wù)呤谴髮W(xué)同專業(yè)同學(xué)，建立了彼此信任的關(guān)系，在闡述了筆者的研究思路之后，訪談對象非常愿意參與，通過視頻、郵件和多次電話聯(lián)系之后完成了資料收集。另1位社工機構(gòu)負(fù)責(zé)人是通過筆者的導(dǎo)師聯(lián)系，已經(jīng)在深圳社會工作機構(gòu)從事社工長達(dá)7年。

三、研究發(fā)現(xiàn)及分析

我們根據(jù)深入訪談的資料整理發(fā)現(xiàn)，深圳的大部分社工機構(gòu)作為中介為政府提供服務(wù)：社工通過機構(gòu)搭橋，由政府購買，在崗位所在的黨政機關(guān)、事業(yè)單位、公共服務(wù)組織開展服務(wù)活動，協(xié)助解決預(yù)防社區(qū)建設(shè)、社會救助、青少年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、殘疾人康復(fù)等社會各方面問題。

目前，我國政府購買社工服務(wù)還處于探索實踐階段，尚未形成固定模式和成功的經(jīng)驗，在發(fā)展過程中出現(xiàn)諸多困難和問題。例如，政府的很多政策措施落實不到位，社會公益性民間組織力量薄弱，公眾對這一制度的認(rèn)識和了解極為有限，購買服務(wù)后被安排的專業(yè)社工不能夠很好地發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，由于激勵機制不夠完善而使許多專業(yè)社工人才流失等。

不可否認(rèn)，“政府購買公共服務(wù)”引入社工機構(gòu)，不僅能夠降低政府工作成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量，同時也能提高公民素質(zhì)，有效推動“高效、服務(wù)、廉潔”政府的建立。但是“政府購買公共服務(wù)”模式還在初步運行摸索階段，在社會服務(wù)的傳統(tǒng)領(lǐng)域引入“競爭”機制，以及后期的驗收評估，是否會影響到專業(yè)社會工作者的理念、價值倫理、理論、工作方法和技巧，值得我們?nèi)ド钏肌?/p>

1.專業(yè)認(rèn)同性不高，社工待遇有待進(jìn)一步改善

我們大致了解到在深圳一個社工崗位每年大約7.5萬元，但是根據(jù)政府明文規(guī)定，7.5萬經(jīng)費中有6000元是作為機構(gòu)管理經(jīng)費的。就像社區(qū)服務(wù)中心50萬中有5萬是作為機構(gòu)管理經(jīng)費一樣。以及在部分與政府簽訂的協(xié)議中有規(guī)定“4+2”，即4個社工和2個輔助人員，但是真正在運行過程中，其實大多數(shù)行政實務(wù)還是落到了社工的頭上，且一線社工實際到手的工資大約是一年4～5萬元左右，這在深圳連中等工資水平都算不上。

只是看每個機構(gòu)的行政部門是否龐大而已，龐大就會有很多專職行政負(fù)責(zé)處理行政事務(wù)，管理經(jīng)費就多；精簡，專職行政就少，管理經(jīng)費當(dāng)然就用的少，但是很多行政的活就得落到社工頭上了，如招聘、招投標(biāo)、財務(wù)等。

關(guān)于社工7萬這個，7萬塊錢不是表面意義上理解的就是工資，它包括了很多東西，比如機構(gòu)對社工的管理費用、社工的培訓(xùn)費用、過年過節(jié)的福利、五險一金、旅游費用（一年一次，一次500元標(biāo)準(zhǔn)）、工資等。所以一般一線社工拿到手頭上的工資一年4～5萬左右。

2.行政約束較多，社工“專業(yè)性”難以體現(xiàn)

一般社工機構(gòu)會在簽訂服務(wù)之后會進(jìn)行社區(qū)調(diào)研，制定年度計劃書、具體服務(wù)流程和評估細(xì)則。招標(biāo)、中標(biāo)、簽訂服務(wù)合同，按照合同中確定職責(zé)及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行服務(wù)。合同中的指標(biāo)是比較寬泛的，給予了社工一定的發(fā)展空間。但是政府從大局出發(fā)，和社工從弱勢群體出發(fā)，會出現(xiàn)一些偏差，以及政府作為一個主管部門，對社工自主發(fā)展多少會起到約束作用。

當(dāng)然在實際工作當(dāng)中肯定會有一些摩擦的，自己想做的事情和政府要求做的事情肯定會有不一樣的時候，比如政府要求在這一年之內(nèi)出什么成效或業(yè)績，但是在實際過程當(dāng)中我會覺得不現(xiàn)實，人的工作怎么能夠在短時期就能有明顯的成效，居民本來就不認(rèn)識你、不了解你，憑什么人家就要相信你的服務(wù)。

每件事都是有利有弊的，政府購買服務(wù)有好處也會帶來一些困難。但同時過于注重指標(biāo)，又感覺自己于專業(yè)社工走偏，因為我們做的是人的工作，其工作績效很難用量化的指標(biāo)去衡量，服務(wù)效果也不是結(jié)束之后可以立刻顯現(xiàn)的，比如我們在社區(qū)做的宣傳，參與人數(shù)是反應(yīng)宣傳效果的一個指標(biāo)，但是其他沒有參與的居民也會在形成相關(guān)的概念和意識，這個就是難以量化的指標(biāo)。

3.評估機制難以衡量專業(yè)社工績效

深圳市社會工作服務(wù)績效評估是由社工主管部門專門委托公益組織研究與評估中心進(jìn)行的，對全市運行半年以上的、區(qū)兩級政府購買的社工崗位從崗位專業(yè)服務(wù)量、行政工作占總工作量及比重各方面對崗位整體運行水平的評估等方面開展的綜合考量。評估指標(biāo)體系由社會工作者專業(yè)能力和服務(wù)質(zhì)量兩個部分組成，包括10項一級指標(biāo)，46項二級指標(biāo)。

深圳市有一家非營利性組織評估中心，專門負(fù)責(zé)評估。但他們的評估并不能體現(xiàn)我們的實際工作。（雖然我們的機構(gòu)每次評估成績都挺好）。和我們平時做的工作來比，績效評估的具體標(biāo)準(zhǔn)會顯得很抽象，而我們平時干的事情屬于很具體的，比如“服務(wù)目標(biāo)達(dá)成情況”、“服務(wù)質(zhì)量”等都是很難量化的，因為社工的工作是一個長期的做人的工作，很難用什么方式去斷定是否有效果，而且一般短期之內(nèi)也不會有明顯的效果。

對于社工這個剛起步的職業(yè)進(jìn)行績效評估是有點著急，因為這個職業(yè)不同于其他行政類工作，它是一個與人接觸打交道的工作，需要投入很多感情，用生命去影響生命，而這種影響是直接作用于案主這個復(fù)雜的人身上，難以被評估出來，更加不是可以對比的。但是從整體行業(yè)規(guī)范來說，這個績效體制的提出還是很重要，需要但是必須逐步走向完善。

4.社工專業(yè)價值難以保持獨立性

深圳政府對深圳市社工經(jīng)行登記管理，并每年經(jīng)行復(fù)核。社工只有通過國家考試，具有社會工作職業(yè)水平資格證才可以上崗工作，根據(jù)社工職位，任職條件、工作標(biāo)準(zhǔn)、薪酬待遇等方面，深圳社工職位被分為 5 級 13 檔，每一級都有特定的稱謂，體現(xiàn)社工的專業(yè)性職業(yè)性。

有時會存在一些時候，自我價值與政府要求起沖突。比如說，政府需要影像資料，但是有些服務(wù)對象需要保護(hù)自己的隱私，這時候?qū)I(yè)社工就會有專業(yè)價值觀和政府工作要求的沖突。一般我們會“曲線救國”，找一些愿意留下影像資料的服務(wù)對象。

深圳是一個外來人口市，本地居民比例很小，而且外來人口的權(quán)益和生活更是社工需要去做的，但是由于推行服務(wù)的時候，還是必須要保持和本地社區(qū)的關(guān)系，因為我們的設(shè)備設(shè)施、場地都是他們提供的。所以只能采取“迂回”路線，通過某些服務(wù)或項目逐漸讓本地居民明白搞好外來人口服務(wù)的重要性。

5.社工專業(yè)歸屬感不強，認(rèn)知度仍有待提高

目前，人們對社會工作專業(yè)仍然普遍缺乏基本認(rèn)知，在開展活動時部分人對社工防備心理強，缺乏接納理解支持，部分政府人員簡單將社會工作行政化，將黨群工作人員社區(qū)工作人員等同于社工，忽視了社工的專業(yè)性、職業(yè)性，不利于社會工作的順利開展。

你在大街上隨便問，你聽過“社工”或“社會工作”嗎？回答基本都會是沒聽過或不知道或反問你是“義工”嗎？社會知曉度和認(rèn)可度都比較低，但相對其他內(nèi)陸城市，在深圳社工認(rèn)可度還是好一些。像我們工作的社區(qū)，剛開始進(jìn)駐都不知道社工是做什么的，但慢慢地開展服務(wù)以后，居民熟悉以后，知曉度和認(rèn)可度會升高。

個人認(rèn)為目前最大的問題是社工自身對行業(yè)或工作沒有歸屬感，很多人只是以這個為墊腳石或是跳板或是暫時維持生存的工具。當(dāng)然也有很多客觀的因素導(dǎo)致這樣的結(jié)果，比如工資待遇、工作瑣碎、社會評價、社會地位、現(xiàn)實生活壓力等等。

社會工作作為舶來品，在其本土化的過程中，認(rèn)知度必然是從低到高的，再加上我國一直以經(jīng)濟建設(shè)為中心，忽略人文關(guān)懷，所以對于社會工作者來說，歸屬感和認(rèn)可感相比其他職業(yè)要低很多。但是中央在這幾年對社工事業(yè)的不斷關(guān)注，讓我們感覺社工的春天會很快到來的。

四、研究結(jié)論及啟示

深圳市非常重視社會工作的發(fā)展，將其作為社會發(fā)展的有機部分來規(guī)劃，投入大量的資源財力，取得了不錯的效果。在這一過程中，一方面要加快政府社會體制改革與創(chuàng)新，大力培育民間社工機構(gòu)，發(fā)展政府購買社工服務(wù)，加強第三方評估和監(jiān)督；另一方面，社工要不斷提升自身素質(zhì)和能力，把握專業(yè)倫理和價值，同時也要加強對專業(yè)社工的宣傳力度。

1.加快體制改革與創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府服務(wù)作用

政府要對政府購買社工服務(wù)的基本理論和知識進(jìn)行廣泛解讀和宣傳，讓社會公眾及社會福利機構(gòu)熟悉政策，并時刻關(guān)注公眾需求，做出快速回應(yīng)，在政府與公眾之間信任關(guān)系缺失的情況下重建信任。要完善政府的監(jiān)管評估機制，購買社工服務(wù)中監(jiān)管及評估合同的履行是政府應(yīng)盡的職責(zé)，政府必須把握好監(jiān)管的“度”，建立有效的監(jiān)管機制和評估標(biāo)準(zhǔn)體系，正確而充分地發(fā)揮監(jiān)管的作用。要加快體制改革與創(chuàng)新，當(dāng)前公共服務(wù)資源被政府各部門分散掌握，不利于統(tǒng)一調(diào)動使用，應(yīng)考慮將分散在各部門的社會福利和社會服務(wù)資源進(jìn)行整合形成完整有效的公共服務(wù)體系，并對原有的社會服務(wù)體系進(jìn)行社工化改造。

2.加強第三方評估與監(jiān)督，努力營造公平競爭環(huán)境

社會工作服務(wù)機構(gòu)是近幾年才興起的新生事物，發(fā)展時間不長，內(nèi)部管理存在欠缺。很多機構(gòu)缺乏科學(xué)規(guī)范的管理體制及有效的績效考核激勵標(biāo)準(zhǔn)，不利于機構(gòu)的良性運行和增加機構(gòu)內(nèi)部社工的歸屬感。深圳目前社工機構(gòu)很多，服務(wù)質(zhì)量也良莠不齊，因此需要建立科學(xué)評估體系。完善對民間社工機構(gòu)的評估體系，設(shè)置科學(xué)的評估指標(biāo)，將評估結(jié)果作為政府購買服務(wù)的依據(jù)，促進(jìn)機構(gòu)規(guī)范自身運作及相互間的良性競爭。公平競爭原則要求政府能夠開展公開、透明和公正的招標(biāo)活動。公開招標(biāo)是購買服務(wù)的必要程序，競標(biāo)結(jié)果要經(jīng)過各方專家綜合評估產(chǎn)生，而非政府部門的某些領(lǐng)導(dǎo)擅自決定，真正為競標(biāo)者們提供公開透明的競爭環(huán)境，吸引最有實力的競標(biāo)者參與政府公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)。

3.增強自身建設(shè)，擴大民間組織力量

非營利民間組織是社會工作的重要承擔(dān)者，也是社會工作人才的重要承載者。要積極完善自我管理，除加強日常事務(wù)管理，減少對政府的行政依賴以外，在提供公共服務(wù)時也應(yīng)防止受行政干預(yù)過多，避免成為政府在微觀領(lǐng)域的代言人。開辟融資渠道以降低在財務(wù)上對政府的依賴，改善公共關(guān)系管理以獲得社會大眾的支持。樹立人本的觀念，完善用人機制，優(yōu)化考核激勵機制，改善社工待遇，吸引更多高素質(zhì)社工人才。完善其內(nèi)部制度建設(shè)，完備的內(nèi)部機制必不可少，建立完善的自我評估和監(jiān)督反饋機制能保證其朝著良性的方向發(fā)展。

4.提升社工自我素質(zhì)和能力，擴大社工宣傳

社會工作者是推進(jìn)社會建設(shè)的基本力量，這支隊伍素質(zhì)的高低、能力的強弱與否，直接影響建設(shè)和諧社會工作的整體水平。一方面，社工要制定個人成長計劃，加強專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，也要加強培訓(xùn)和交流，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，通過不斷的學(xué)習(xí)和實踐，提升專業(yè)素質(zhì)和能力，增強專業(yè)倫理與價值。另一方面，在社會上還需進(jìn)一步加強社會工作的宣傳力度，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體、新聞報道、板報櫥窗宣傳、專題雜志總結(jié)、各類活動組織等，讓各界人士認(rèn)識到社工是和諧社會不可缺少的潤滑劑，激發(fā)群眾對社會工作的需求，為社會工作的發(fā)展?fàn)I造良好的社會氛圍。

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