中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民工社會(huì)保障制度淺析

楊棟

【摘要】改革開放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、勞動(dòng)生產(chǎn)力的不斷提高導(dǎo)致農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的產(chǎn)生，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和城鄉(xiāng)貿(mào)易壁壘的松動(dòng)，中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力開始走出農(nóng)村涌入城市，形成了一個(gè)新的社會(huì)群體——農(nóng)民工。然而，由于法制的滯后、觀念的禁錮及體制的不完善，使農(nóng)民工游離于社會(huì)保障體制的邊緣，無法真正享受到社會(huì)保障的權(quán)利，形成一個(gè)龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體。構(gòu)建一套科學(xué)合理的農(nóng)民工社會(huì)保障制度體系對(duì)于“三農(nóng)”問題的解決、城市化的發(fā)展、和諧社會(huì)的構(gòu)建及完善整個(gè)社會(huì)保障體系有著重要的意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；社會(huì)保障體系

二十世紀(jì)八十年代開始，隨著改革開放的不斷深入和農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入我國(guó)沿海地區(qū)和城市，形成了中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期一大特殊的新型群體——農(nóng)民工。農(nóng)民工脫離土地進(jìn)入工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，是經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，是我國(guó)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的必經(jīng)階段，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的構(gòu)建有著巨大的推動(dòng)作用。然而，由于對(duì)傳統(tǒng)改革路徑的依賴和中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民工的社會(huì)保障基本處于空白階段，從職業(yè)上看，雖然農(nóng)民工已脫離土地在城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)的工作，但在就業(yè)、衛(wèi)生、醫(yī)療、子女受教育等方面完全被排除在城市社會(huì)保障體系之外；從戶籍上看，雖然農(nóng)民工的戶口在農(nóng)村，由于工作及生活地域的限制，也無法真正享受到農(nóng)村社會(huì)保障的權(quán)利。因此，農(nóng)民工群體實(shí)際上是被排除在整個(gè)社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)之外的，其各項(xiàng)社保權(quán)利隨時(shí)面臨威脅。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀

農(nóng)民脫離土地成為“農(nóng)民工”，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城市工業(yè)化對(duì)勞動(dòng)力的大量需求與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)雙軌制戶籍制度相矛盾的產(chǎn)物。農(nóng)民工大規(guī)模的出現(xiàn)，是中國(guó)城市化、工業(yè)化發(fā)展的重要推動(dòng)力量，是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志。

中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系是按照城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)職工的模式設(shè)計(jì)的，國(guó)家頒布的法律法規(guī)以及政府社會(huì)保障工作的開展也是圍繞著城鎮(zhèn)職工而開展的。目前，中國(guó)尚無一部關(guān)于全國(guó)性的農(nóng)民工社會(huì)保障法規(guī)，雖然在相關(guān)的社會(huì)保障立法中零星的出現(xiàn)關(guān)于農(nóng)民工的部分內(nèi)容，但其法律效率低，具體保障內(nèi)容不明確?，F(xiàn)階段，農(nóng)民工的社會(huì)保障的立法基本上依賴于地方性的政策和法規(guī)，全國(guó)性立法少，地方性立法多，法出多門，立法比較分散，法律位階低，法律的權(quán)威性弱，無法做到從根本上保障農(nóng)民工的社會(huì)保障實(shí)際權(quán)益。

農(nóng)民工的社會(huì)保障制度供給比較滯后，體系很不健全，對(duì)農(nóng)民工的保障許多方面只能靠地方政策和行政手段推進(jìn)。目前我國(guó)關(guān)于社會(huì)保障的立法和相關(guān)的政策性文件主要針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的項(xiàng)目，然而，現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的立法也是不完善的，中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)主要有醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、工傷、生育等保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障險(xiǎn)種極少，尤其是農(nóng)民工迫切需要的醫(yī)療、工傷等險(xiǎn)種存在嚴(yán)重缺失，并且由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的存在，農(nóng)民工也無法獲得法律規(guī)定城鎮(zhèn)居民享有的社會(huì)福利和社會(huì)救助的權(quán)利，因此，在城市從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大農(nóng)民工自身保障存在極大風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障體系建立的緊迫性和必要性

由于農(nóng)民工社會(huì)保障制度的立法缺失及城鄉(xiāng)二元戶籍制度的矛盾使然，加上農(nóng)民工的自我權(quán)益保護(hù)意識(shí)低下、企業(yè)雇主為既得利益而對(duì)相關(guān)農(nóng)民工保障政策的執(zhí)行率差及政府監(jiān)管力度不到位等綜合因素，導(dǎo)致農(nóng)民工基本被排斥在社會(huì)保障體系之外，為保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，建立一套科學(xué)合理的農(nóng)民工社會(huì)保障制度具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政治和社會(huì)意義

建立和健全社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，是體現(xiàn)社會(huì)公平、構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。農(nóng)民工社會(huì)保障體制的缺失現(xiàn)象使社會(huì)主義公平機(jī)制沒有得到應(yīng)該有的體現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，真正做到以人為本，體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性，亟待要為廣大農(nóng)民工建立相應(yīng)的社會(huì)保障體系；農(nóng)民工社會(huì)保障體系的建立是城市戰(zhàn)略化可持續(xù)發(fā)展的需要，要實(shí)現(xiàn)城市化、工業(yè)化的科學(xué)健康發(fā)展，保障農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有機(jī)銜接是城市化發(fā)展的必經(jīng)階段。

社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面小康社會(huì)的構(gòu)建要求現(xiàn)代社會(huì)保障制度要全面覆蓋城鎮(zhèn)居民，為農(nóng)民工建立社會(huì)保障機(jī)制是新時(shí)期解決“三農(nóng)問題”和“因傷病返貧致貧”的重要舉措，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)民工社會(huì)保障體系的建立不僅能夠減少改革的成本與阻力，而且能夠順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一元化的目標(biāo)，是新時(shí)期社會(huì)保障改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

（二）經(jīng)濟(jì)意義

將農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系中，一方面，有利于農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村到城市科學(xué)的兼業(yè)性轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)，從而根本上改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散性經(jīng)營(yíng)方式，提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率。另一方面，農(nóng)民工社會(huì)保障體制的建立，有利于減少因農(nóng)民工頻繁地域流動(dòng)導(dǎo)致的勞動(dòng)力成本的流失，有利于全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成；有助于提高農(nóng)民工的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，減少風(fēng)險(xiǎn)性儲(chǔ)蓄，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需、增加消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展有著積極意義。

三、對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期建立城市農(nóng)民工社會(huì)保障制度路徑的思考

基于我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期和二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，將農(nóng)民工單一的納入城市或農(nóng)村社會(huì)保障體系中的實(shí)際可行率比較低，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度基本把農(nóng)民工這一社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊群體排除在外，同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一需要一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過程，在這個(gè)較長(zhǎng)的過渡時(shí)期內(nèi)，需要建立一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行并相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障體制。

由于農(nóng)民工面臨著和城市居民同樣的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，理論上，農(nóng)民工應(yīng)該享有和城鎮(zhèn)居民同樣社會(huì)保障的內(nèi)容，如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等，但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾不能短時(shí)期解決，現(xiàn)階段農(nóng)民工社會(huì)保障制度只能走一條突出重點(diǎn)、專門管理、有限發(fā)展的特殊道路。加強(qiáng)全國(guó)性立法，彌補(bǔ)農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)保障法律的空白，重點(diǎn)建立農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，突出建立工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種；政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)管力度，成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益，提高對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的執(zhí)法力度，同時(shí)做好引導(dǎo)宣傳工作，提高農(nóng)民工自我權(quán)益保護(hù)意識(shí)，提高農(nóng)民工的參保率；貫徹落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，做到實(shí)事求是，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段做到農(nóng)民工社會(huì)保障制度科學(xué)有限的發(fā)展，以逐步融入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中為最終目標(biāo)。

同時(shí)，要使農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的法律法規(guī)真正得到貫徹落實(shí)，必須要加強(qiáng)依法行政工作，加大依法行政和監(jiān)督的執(zhí)法力度，要適時(shí)進(jìn)行司法改革，有效的建立健全與農(nóng)民工法律法規(guī)相適應(yīng)的司法運(yùn)行機(jī)制，維護(hù)司法公正，把法律所規(guī)定的有關(guān)農(nóng)民工的權(quán)利義務(wù)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的農(nóng)民工能夠看得見摸得著的權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工權(quán)利和義務(wù)的真正統(tǒng)一。

城市農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，制度的設(shè)計(jì)應(yīng)參照現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，根據(jù)農(nóng)民工的社會(huì)保障的現(xiàn)狀，做到與時(shí)俱進(jìn)，完善相關(guān)的法律和制度，建立一套科學(xué)合理的過渡時(shí)期農(nóng)民工社會(huì)保障制度。

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