論失地農(nóng)民的權(quán)利保障

陳媛

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民越來越多，征地過程中，農(nóng)民權(quán)利嚴(yán)重受損。本文通過分析土地征收過程中農(nóng)民權(quán)利受損的現(xiàn)狀和問題，并在此基礎(chǔ)上提出如何保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)利的建設(shè)性的意見。

關(guān)鍵詞：征地 失地農(nóng)民 權(quán)利保障

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，在發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了許多負(fù)面問題，尤其是失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)，形成了一個(gè)新的弱勢(shì)群體，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，失地農(nóng)民的權(quán)利嚴(yán)重受損，形成了一個(gè)亟待解決的社會(huì)問題。

一、 我國土地征收中失地農(nóng)民權(quán)利受損的現(xiàn)狀及問題

1. 征地程序不公開透明，濫用征地權(quán)力。

通常政府都是采用 “兩公告一登記”的方式進(jìn)行征地工作，即公布征地方案公告、征地補(bǔ)償安置方案公告、補(bǔ)償?shù)怯洠静宦犎V大農(nóng)民群眾的意見，都是政府的私立行為，尤其是在某些物質(zhì)利益的誘惑下，許多政府機(jī)關(guān)出現(xiàn)了暗箱操作的不法行為，整個(gè)征地過程都缺乏民主性，農(nóng)民參與土地決策的程序不完善以及執(zhí)行不嚴(yán)格，導(dǎo)致的嚴(yán)重后果就是本來就粗疏的征地程序制度難以得到認(rèn)真執(zhí)行，偏差事件時(shí)常發(fā)生，農(nóng)民利益無法保障。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定土地征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府實(shí)際上仍想法設(shè)法行使著一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)弄虛作假的行為。由于立法上對(duì)于土地征收、征用的公益性界定不清，一些地方政府機(jī)關(guān)任意解釋“公共利益”，隨意將商業(yè)用地納入公共利益范疇而頻繁、大量征地，以致侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。

2. 征地補(bǔ)償不公平合理，失地農(nóng)民的生活質(zhì)量大大降低。

貨幣安置和就業(yè)安置是目前主要采用的對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式，除此之外還幫繳納一定數(shù)量的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，表面上看失地農(nóng)民的問題得到了一定的解決，實(shí)際上卻存在明顯的權(quán)利受損。從失地農(nóng)民的角度來看，政府通過各種手段，以十分低廉的價(jià)錢就買斷了農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的土地，這可是一個(gè)嚴(yán)峻的問題，意味著農(nóng)民失去了耕種的土地和安居的住所，也就無法生存下去。根據(jù)我國《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體組織所有，地上附著物即青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有”。在種種霸王條款的規(guī)定下，農(nóng)民拿到的補(bǔ)償費(fèi)是不能保障基本的生存和發(fā)展的。在補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很低的情況下，加上集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際運(yùn)行大多不夠規(guī)范，本來就很少的土地補(bǔ)償費(fèi)又常常被集體經(jīng)濟(jì)組織中的少數(shù)人控制，最后能到農(nóng)民手中的錢是很少的，補(bǔ)償很不到位。而且一些農(nóng)民將本已很少的補(bǔ)償金投資到比較生疏的其他行業(yè)后，一旦失敗也就失去了生存的基礎(chǔ)。

3. 失地農(nóng)民缺乏有效的社會(huì)保障措施。

社會(huì)保障制度源于社會(huì)化大生產(chǎn)，同時(shí)又服務(wù)于社會(huì)大生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一個(gè)國家或地區(qū)為改善和提高成員的物質(zhì)和精神生活水平而提供的社會(huì)服務(wù)及其措施，是社會(huì)文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志。由于我國處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，長期以來對(duì)農(nóng)村的醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等多種問題一直缺乏有效的保護(hù)，城鄉(xiāng)一直處于傾斜發(fā)展?fàn)顟B(tài)，所以，只有土地是農(nóng)民的基本保障。但是，目前很多地方都是采用一次性發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi)，起初看似一筆很大的安置費(fèi)，但由于絕大多數(shù)農(nóng)民都以耕地為生，知識(shí)文化水平較低，失去土地之后難以自謀職業(yè)，處于弱勢(shì)的地位。絕大多數(shù)失地農(nóng)民并沒有獲得必要的社會(huì)保障，如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，于是出現(xiàn)了一個(gè)“種地?zé)o田、上班無崗、社保無份”的社會(huì)群體。這個(gè)“三無”群體是當(dāng)前制度不合理形成的，這既是一個(gè)不合理的，也非常危險(xiǎn)的群體，而且人數(shù)之多，非常容易造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

4. 土地征收后爭議解決機(jī)制的缺陷。

土地的征收與其過程中，由于制度的不完善，必將會(huì)導(dǎo)致各種不滿和糾紛的出現(xiàn)，這是一個(gè)雙重利益問題，不僅涉及到失地農(nóng)民的利益，還關(guān)乎整個(gè)社會(huì)和國家，問題不得到滿意的解決，就會(huì)產(chǎn)生很多影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。征地過程中引起的各種爭議與糾紛，是歸屬于行政復(fù)議的范圍的，行政復(fù)議本身屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯(cuò)程序，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的征地行為以及在征地過程中產(chǎn)生的問題包括對(duì)被征地人的補(bǔ)償都不能很好的解決，因?yàn)樾姓?fù)議的實(shí)踐效果與設(shè)想的時(shí)候產(chǎn)生巨大差距，所以大多數(shù)案件不得不采用行政訴訟方式解決，在征地過程中，政府機(jī)關(guān)的各種違背法治的錯(cuò)誤做法，是不可能用行政復(fù)議得以解決的。在復(fù)議無果的情況下，行政訴訟成為最后一道救濟(jì)程序便自然的成為失地農(nóng)民最后維護(hù)自己權(quán)利的方法，實(shí)際司法機(jī)關(guān)受到政府的制約，對(duì)于這樣“敏感”的案件往往采取不立案或久拖不決的辦法進(jìn)行處理，同時(shí)我國現(xiàn)行的訴訟制度中，被征地農(nóng)民的訴訟權(quán)受到嚴(yán)重的限制。如不得對(duì)農(nóng)地征收的合法性提起相應(yīng)的訴訟，這種規(guī)定已經(jīng)違背了司法救濟(jì)原則，最終迫使失地農(nóng)民走上了不斷上訪甚至越級(jí)上訪的道路，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和諧產(chǎn)生不利影響。所以應(yīng)形成獨(dú)立的征地糾紛解決機(jī)制，擺脫原有的糾紛解決思路，為失地農(nóng)民問題的合法解決給與公正的處理。

二、失地農(nóng)民的權(quán)利保障對(duì)策

針對(duì)上述出現(xiàn)的失地農(nóng)民的問題現(xiàn)狀，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)特提出以下幾點(diǎn)建議：

1.完善補(bǔ)償和安置，形成多元化的補(bǔ)償方式。

《物權(quán)法》規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”雖然有法可依，但事實(shí)卻不盡人意，補(bǔ)償費(fèi)用往往過低，所以，第一，必須大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償內(nèi)容還應(yīng)多元化，考慮周全。除了補(bǔ)償《物權(quán)法》明確規(guī)定的內(nèi)容外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的價(jià)格損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)目。要為失地農(nóng)民做足長遠(yuǎn)打算，除了保障失地農(nóng)民日常生活，還要考慮其就業(yè)問題，是否有另謀職業(yè)能力。第二，根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求改革和完善安置措施，以“土地?fù)Q保障”的思路，形成一個(gè)安置新模式，即以社會(huì)保險(xiǎn)安置為重點(diǎn)與安置形式多樣化結(jié)合的失地農(nóng)民安置的模式。改變傳統(tǒng)的一次性安置費(fèi)發(fā)放模式，把失地農(nóng)民納入城市社保體系之中，使失地農(nóng)民得到長期保障，打破長期以來的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，使失地農(nóng)民享受醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及最低生活保障。

2.進(jìn)一步落實(shí)和規(guī)范土地的征收程序。

土地的征收審批程序是，用地人進(jìn)行申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)審批通過后，就確定了對(duì)這一塊土地的征收，上述做法顯然剝奪了農(nóng)民在土地征收過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)、申訴權(quán)，程序不合理性和缺乏應(yīng)有的透明度讓失地農(nóng)民不可避免地處于毫不知情的弱勢(shì)地位，因此有必要健全土地征收程度，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度：根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)將征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案以書面形式在被征用土地所在的村、組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地進(jìn)行公告。這是一種事后公告，百害而無一利。土地征收的過程應(yīng)當(dāng)公開、透明。必須變事后公告為事前公告，讓農(nóng)民可以直接發(fā)表自己的意見，主張自己的權(quán)益，并對(duì)征地行為進(jìn)行監(jiān)督。在對(duì)征地申請(qǐng)審批前，應(yīng)將申請(qǐng)人擬征地的范圍、用途等有關(guān)事項(xiàng)予以公告，社會(huì)公眾和被征地人無異議時(shí)，才進(jìn)行審查批準(zhǔn)。在申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)后、補(bǔ)償方案確定前，應(yīng)再次進(jìn)行公告，聽取相關(guān)各方的意見。這樣就能夠較早的保護(hù)被征地人的權(quán)利，讓其有充足了解有關(guān)征地的各個(gè)事項(xiàng)，對(duì)征地事項(xiàng)的異議早提出，減少了征地后對(duì)相關(guān)問題的爭議，同時(shí)也為征地機(jī)關(guān)節(jié)約了成本。在征地的實(shí)際操作中，為保證農(nóng)民集體土地所有者的合法權(quán)益，要規(guī)范集體土地征收的法定程序，遵守物權(quán)變更的公示原則。相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)土地征收的主體、客體、對(duì)象、條件、方式、范圍、具體步驟等要有明確、具體的規(guī)定，并以此約束公共權(quán)力，規(guī)范政府行為，限制集體經(jīng)濟(jì)組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用。

3.征地糾紛解決機(jī)制的完善，實(shí)現(xiàn)多元化救濟(jì)途徑。

多元化的救濟(jì)途徑是權(quán)利保障的前提條件，保障征收公正合法的必要條件是建立公平的裁決機(jī)制和有效的監(jiān)督，在此條件之下，異議權(quán)、申訴權(quán)、訴訟權(quán)就顯得非常重要。所以必須建立健全公平公正公開的糾紛解決機(jī)制，以此來保證征地糾紛問題的合理解決。目前我國出現(xiàn)征地糾紛問題一般是由政府直接解決，這個(gè)解決途徑表面上看是非常合理及高效率的，實(shí)際上卻存在著不公平的因素，因?yàn)樵谕恋卣魇粘绦蛑?，行政機(jī)關(guān)既是決策者又是具體征地事項(xiàng)的執(zhí)行者，很自然的為了自身利益而濫用行政權(quán)，損害被征地農(nóng)民的利益，所以不能將政府的行政裁決作為唯一的解決糾紛渠道，應(yīng)拓寬解紛路徑，建立多元化的糾紛解決機(jī)制。如在有條件的基礎(chǔ)上增加第三方土地征收問題仲裁機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)的人員是獨(dú)立于政府與農(nóng)民之外的人員，組成人員是律師，專業(yè)的仲裁專家等。根據(jù)我國的實(shí)際情況，必須先經(jīng)過行政救濟(jì)，后司法救濟(jì)，只有對(duì)行政裁決不滿的，才能提起行政訴訟。這是農(nóng)民獲得充分救濟(jì)的體現(xiàn)，充分避免政府在征地中扮演了雙重角色，有效的保證其公正性，同時(shí)也符合中國法治社會(huì)的特征，促進(jìn)了中國的司法改革。

4. 進(jìn)一步加快完善立法工作。

雖然我國目前已經(jīng)建立多種法律來保障失地農(nóng)民的權(quán)利，如《土地管理法》和《物權(quán)法》，但是卻缺乏針對(duì)性，不夠完善。為此，必須要完善立法，如《失地農(nóng)民保障法》，這樣，如果農(nóng)民權(quán)利受到侵犯，就可以做到有法可依，政府在征地過程中也必須遵守此法律，以此來保障農(nóng)民的土地權(quán)利不受侵犯，征地之后的生活有所保障。不管具體建立哪一部法律，都必須包含有以下內(nèi)容：首先完善征地的程序和制度，確立執(zhí)法主體，避免多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。其次明確征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保失地農(nóng)民的物質(zhì)生活保障，以及多種社會(huì)保障措施，如醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等等。最后是要保證失地農(nóng)民的就業(yè)能力，確保其身份的順利轉(zhuǎn)變，進(jìn)行必要的就業(yè)培訓(xùn)，使其具有就業(yè)技能，轉(zhuǎn)換角色，順利的進(jìn)入到新的工作崗位。

三、小結(jié)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程的同時(shí)，失地農(nóng)民的權(quán)利得不到保障，出現(xiàn)了許多影響社會(huì)穩(wěn)定的新問題。所以，我們必須完善各方面的制度和法律，保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)利。國家應(yīng)不斷的完善立法，只有上升到法律層次，才是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的保障。在社會(huì)主義新時(shí)期，解決好失地農(nóng)民的權(quán)利保障問題對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)造具有重大意義。

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