美國教育券制度對我國高等教育財政體制的啟示

摘要：美國是教育券理論的發(fā)源地，也是最先把教育券理論引入到實踐當(dāng)中去的國家之一。因此美國的教育券制度無論從理論還是實踐上都積累了一些經(jīng)驗。本文并沒有從國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者經(jīng)常研究的教育券對基礎(chǔ)教育的促進(jìn)作用作為切入點，而是集中討論了美國教育券制度對我國的高等教育財政體制改革的借鑒作用。主要分析了美國教育券制度的理論與實踐以及它對我國高等教育財政體制改革的影響，并且詳細(xì)論述了建立我國高等教育券制度的前提條件以及具體模式。

關(guān)鍵詞：美國；教育券；高等教育財政體制

中圖分類號：G642.0 ？搖文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2013）50-0007-04

教育券是指政府將其欲投入到教育中的經(jīng)費折合成一定面值和數(shù)量的有價證券并將其直接發(fā)放給學(xué)生或家長而不是傳統(tǒng)意義上的那樣直接發(fā)放給學(xué)校的一種政策。在教育券制度下，學(xué)生或家長在獲得教育券之后可以自由地選擇使用教育券來支付學(xué)校的相關(guān)教育費用。教育券制度改變了政府、學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系，有利于促進(jìn)學(xué)校之間的競爭，從而促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展進(jìn)步。從更深的層次上來講，教育券制度具有提高教育投入的效率以及促進(jìn)教育公平的作用。作為教育券制度的起源國，美國的教育券制度無論從理論上還是實踐上都積累了一定的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗對于我國高等教育領(lǐng)域內(nèi)存在的政府財政投入使用效率較低、辦學(xué)效益低下以及民辦大學(xué)發(fā)展滯后等問題都有相當(dāng)大的借鑒意義。

一、美國教育券制度綜述

1.美國教育券制度的理論與實踐分析。教育券（education voucher），是在教育領(lǐng)域中實行的一種代幣券。具體來說，教育券是指由政府向一些特定的家庭給予某種特殊的、購買教育服務(wù)的權(quán)利，學(xué)生可以憑著政府發(fā)放的教育券來自由選擇自己中意的學(xué)校。美國是教育券理論的發(fā)源地，二十世紀(jì)五十年代，美國當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）在《政府在教育中的作用》（The Role of Government in Education）一文中提出了教育券的理論以期對教育進(jìn)行市場化改革。教育券理論的基本觀點是：政府要改變對公立學(xué)校進(jìn)行直接補(bǔ)助的教育投入方式，政府應(yīng)當(dāng)把教育經(jīng)費折算成一定數(shù)額的有價證券，也就是教育券并直接發(fā)放給學(xué)生本人或家長。學(xué)生或家長可以自由選擇包括公立與非公立學(xué)校在內(nèi)的各種學(xué)校。學(xué)校則以收集到的教育券向政府有關(guān)部門兌換與教育券面值相等的教育經(jīng)費用以支付各種辦學(xué)費用。這種觀點是一個歷史性的創(chuàng)新，它顛覆了傳統(tǒng)上的政府對教育進(jìn)行投資的模式，打破了國家對教育的壟斷，促進(jìn)了各個學(xué)校之間的公平競爭，為整個國家的教育事業(yè)進(jìn)步注入了新的活力。

教育券理論最先被引入到高等教育領(lǐng)域的是1983年由列文（Henry M.Levin）提出的列文模式。它主要包含以下幾個要點：第一、由政府確定其需要進(jìn)行資助的目標(biāo)群體并發(fā)放教育券，獲得資助的學(xué)生將使用教育券來支付所選擇學(xué)校的各項費用，接下來再由政府按學(xué)校收到的教育券的金額來劃撥給該學(xué)校等額的教育經(jīng)費。因此，選擇該校的學(xué)生人數(shù)將直接決定其能夠得到的經(jīng)費。第二、高等學(xué)校獲得政府財政撥款的前提必須是取得政府相關(guān)部門的認(rèn)可。從原則上來講就是，只要是能夠滿足學(xué)生需求又能保證相應(yīng)教學(xué)質(zhì)量的學(xué)校都可以得到認(rèn)可。第三、教育券制度不僅限于直接資助，還可以包括諸如獎學(xué)金、助學(xué)金和學(xué)生貸款之類的資助。第四、教育券是終身有效的。也就是說教育券的使用是沒有期限限制的。第五、信息的暢通在教育券制度中起到關(guān)鍵作用。通過充分的信息公開與交流不但可以使學(xué)生更快、更徹底地了解到大學(xué)的相關(guān)情況而且也能使大學(xué)明白學(xué)生們的需求，從而不斷改進(jìn)辦學(xué)質(zhì)量。

除了列文（Levin）之外，巴爾（Barr）也對如何在高等教育領(lǐng)域中實施教育券進(jìn)行過分析。巴爾認(rèn)為與基礎(chǔ)教育領(lǐng)域相比較高等教育領(lǐng)域內(nèi)更需要擴(kuò)大學(xué)生的自主選擇權(quán)，為了更好地實現(xiàn)這一目標(biāo)，單一的教育券計劃已經(jīng)不能滿足人們的需要，因此政府必須制定出一系列教育券模式的組合，并使之成為一個整體從而有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。在制定這一系列的教育券模式的組合時必須考慮以下幾個因素：第一，保護(hù)某些特殊專業(yè)。對于某些傳統(tǒng)性的專業(yè)要加以特別保護(hù)，政府可以通過對這些專業(yè)增加特別教育券的方式對其進(jìn)行保護(hù)。第二，保護(hù)某些特殊高等院校。為了保持區(qū)域發(fā)展平衡，政府應(yīng)該對某些邊遠(yuǎn)地區(qū)的院校給予特別教育券。第三，保護(hù)特定的個人。政府應(yīng)該對貧困家庭給予更多的教育券，從而促進(jìn)教育公平。第四，保護(hù)質(zhì)量。教育券的主要作用在于促進(jìn)各高校的競爭從而提高教育質(zhì)量，因此通過建立質(zhì)量監(jiān)督體系和公布質(zhì)量監(jiān)督的評審結(jié)果來確保高校教育的高質(zhì)量才是關(guān)鍵。

自從20世紀(jì)50年代教育券理論被提出到現(xiàn)在，美國的教育券理論已經(jīng)得到很大程度上的實踐。目前，美國共有兩個城市和一個州實施了公款資助的教育券計劃，有十個州有私人和私立機(jī)構(gòu)資助的教育券。在高等教育領(lǐng)域內(nèi)美國已經(jīng)有兩類教育券的實踐經(jīng)驗，Pell獎學(xué)金和《GI法案》。Pell獎學(xué)金是由聯(lián)邦政府提供給來自于低收入家庭的學(xué)生的，但是Pell獎學(xué)金相對于高等教育的成本來說顯得微不足道，對于促進(jìn)高等教育公平起到的作用不是很大。1944年，美國通過了《GI法案》，該法案規(guī)定由美國政府對二戰(zhàn)歸來的士兵給予高等教育資助，以補(bǔ)償他們接受高等教育的損失，這是教育券理論適用于高等教育領(lǐng)域的第一例。當(dāng)年的教育券每年的面值是五百美元，退伍士兵可以自由選擇任何高等學(xué)校，并使用教育券來支付相應(yīng)的教育費用。同時政府還規(guī)定這些士兵有權(quán)在十年內(nèi)接受四十五個月的高等教育，為了吸引這些士兵入學(xué)，美國高等學(xué)校中許多適應(yīng)他們實際情況的新興課程應(yīng)運而生。這使得許多本來無緣高等教育的士兵接受到了高等教育，大大增強(qiáng)了他們的勞動力市場競爭力。

2.美國教育券制度的促進(jìn)作用。教育券制度作為一種新型的教育財政體制，給教育領(lǐng)域帶來了一些積極的影響。首先，教育券改變了傳統(tǒng)的教育觀念使得政府、學(xué)校和學(xué)生的關(guān)系發(fā)生了根本的變化。政府對教育的管理由直接變?yōu)榱碎g接，政府不再直接向?qū)W校提供撥款而是向?qū)W生發(fā)放教育券。學(xué)校也不再依靠政府的直接投入而是從提高自身教學(xué)水平出發(fā)來吸引更多的學(xué)生從而達(dá)到獲得更多撥款的目的。學(xué)生也可以自由選擇自己中意的學(xué)校，成為了最大的受益者。在教育券制度下，政府、學(xué)校和學(xué)生的關(guān)系如下圖。（見圖一）其次，教育券促進(jìn)了教育機(jī)會的均等，使得學(xué)生可以按照自己的意愿來選擇學(xué)校。再次，教育券促進(jìn)了學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提高。教育券制度有效地將競爭引入到教育領(lǐng)域，如何通過提高辦學(xué)條件、改善教學(xué)質(zhì)量、合理化專業(yè)設(shè)置、增強(qiáng)就業(yè)競爭力、優(yōu)化校園文化、提供更好的生活環(huán)境等等的方式來吸引更多的學(xué)生成為了學(xué)校的首要目標(biāo)。最后，教育券促進(jìn)了教育資源的合理配置，提高了資源的使用效率。在傳統(tǒng)模式下政府對學(xué)校的撥款是直接進(jìn)行的，政府對學(xué)校的行政干預(yù)力較強(qiáng)，這就使得學(xué)校的資源配置不夠合理，重復(fù)建設(shè)與浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而教育券的實施使得學(xué)校處于競爭的環(huán)境下，從而加強(qiáng)了其自身的資源合理配置，減少了浪費，提高了辦學(xué)效益。

二、我國高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

自1999年高校擴(kuò)大招生規(guī)模以來，我國的高等教育事業(yè)迎來了大發(fā)展的時期，各種類型的高等學(xué)校無論從規(guī)模還是質(zhì)量上來說都有了較大進(jìn)步，可是仍然存在著諸多問題。而這些問題使得我國的高等教育運行機(jī)制處在一個公平和效率都在喪失的危險境地。首先，高等教育領(lǐng)域內(nèi)存在幾十年的計劃撥款體制有著許多弊端，其效率極為低下，急需改革。我國政府對高校采取的“綜合定額加專項補(bǔ)助”的撥款形式是由國家或地方政府將教育經(jīng)費直接劃撥給各個高校，這種方式缺乏有效的競爭與監(jiān)管機(jī)制。其次，公立大學(xué)辦學(xué)效益低下，民辦大學(xué)發(fā)展落后，整個高等教育體系發(fā)展不協(xié)調(diào)。一方面，在公立大學(xué)中教育資金的流入更多的是在于大學(xué)與政府之間的關(guān)系而不是受教育者與大學(xué)之間的關(guān)系。這就造成了高校行政機(jī)構(gòu)的龐大，浪費了教育資源。另一方面，民辦大學(xué)雖然為高等教育事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是其地位和投資收益都未得到法律保障，更得不到政府與公立大學(xué)一樣的資金與政策支持。最后，大學(xué)生畢業(yè)后的就業(yè)形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。雖然當(dāng)前大學(xué)生就業(yè)形勢嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實是由許多原因所造成的，但是主要原因還是在于高等教育本身發(fā)展的欠缺。面對市場化的環(huán)境，管理模式還處于較為落后的計劃經(jīng)濟(jì)時代的高等學(xué)校在其自身的發(fā)展與學(xué)生的培養(yǎng)等方面還不能很好地適應(yīng)市場競爭。這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)為大學(xué)生就業(yè)的市場化與高等學(xué)校專業(yè)設(shè)置之間的矛盾；大學(xué)生就業(yè)的市場化與培養(yǎng)模式的非市場化之間的矛盾；大學(xué)生就業(yè)的市場化與教育體制改革滯后之間的矛盾；大學(xué)生就業(yè)的市場化與大學(xué)生落后的就業(yè)觀之間的矛盾等等。

總之，上述問題與矛盾已經(jīng)成為制約我國高等教育更快、更好地發(fā)展的阻力。為了解決這些問題，將教育券制度引入高等教育領(lǐng)域，從而加強(qiáng)競爭，提高高校辦學(xué)效益無疑是一個好辦法。

三、美國教育券制度對我國高等教育財政體制的啟示

1.教育券對我國高等教育的現(xiàn)實意義。在我國高等教育領(lǐng)域內(nèi)引進(jìn)美國教育券制度有許多現(xiàn)實意義，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，教育券制度可以促進(jìn)教育投入的公平與效率，是對教育財政體制的創(chuàng)新。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果教育純粹由市場來提供，就會有許多人由于家庭經(jīng)濟(jì)條件的原因而不能接受高等教育，從而繼續(xù)貧困下去。如果政府通過教育券的形式在教育財政投入的過程中給予貧困家庭的孩子特殊資助，這樣就保障了每個人平等的接受高等教育的權(quán)利，實現(xiàn)了教育機(jī)會均等。同時，以教育券的形式進(jìn)行高等教育財政投入有效地避免了行政主導(dǎo)型的教育撥款方式所帶來的教育腐敗與資源浪費。學(xué)生可以將政府的財政撥款以教育券的形式投入到那些辦學(xué)特色突出、培養(yǎng)人才受社會歡迎的學(xué)校。這樣使得有限的教育資源投入到了真正符合市場需求的學(xué)校當(dāng)中去，從而間接地提高了政府教育投入的使用效率。

第二，教育券制度為民辦高校的發(fā)展提供了空間。教育券的發(fā)行和使用為民辦高校的發(fā)展提供了良好的環(huán)境，有利于促進(jìn)公立與私立大學(xué)間的競爭從而達(dá)到共同發(fā)展的目的。發(fā)行教育券可以減輕民辦大學(xué)的財政壓力，降低入學(xué)費用，促進(jìn)教育機(jī)會均等，同時通過教育券政策的調(diào)節(jié)政府可以間接對民高校進(jìn)行必要地管理。

第三，教育券制度有利于穩(wěn)定基礎(chǔ)學(xué)科的生源。在高等教育領(lǐng)域內(nèi)有一些基礎(chǔ)學(xué)科具有重要的學(xué)術(shù)價值但是其經(jīng)濟(jì)效益又無法在短時間內(nèi)得到實現(xiàn)，為了保護(hù)這些學(xué)科的發(fā)展，政府可以通過教育券的形式給予選擇這些專業(yè)的學(xué)生額外的教育券，使得這些學(xué)生可以獲得更多的資助，這樣就在很大程度上保護(hù)了相關(guān)專業(yè)。

2.高等教育券的實施條件。由于教育券理論是一個比較新的理論，即使是在美國它的實踐也是很有限的，尤其是在高等教育領(lǐng)域的實踐則更少。同時，即使是在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)的實踐也是有許多爭議的，結(jié)合我國的國情，要在高等教育領(lǐng)域內(nèi)實施教育券制度還有許多問題值得注意。

第一，必須有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力作為后盾。在我國要想實現(xiàn)政府通過教育券的形式對學(xué)生進(jìn)行資助從而達(dá)到間接地對高校進(jìn)行資金支持的目的必須有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)這些就成了空中樓閣。同時，在教育券政策的具體實施過程中也存在著許多具體的制度和政策需要去執(zhí)行和協(xié)調(diào)，這也要消耗大量的資源。因此，政府必須要有充足的資金來運行教育券政策。

第二，必須要結(jié)合我國的國情。教育券要結(jié)合本地區(qū)的實際情況，不能簡單的生搬硬套，更不能操之過急，那樣往往只能適得其反，達(dá)不到預(yù)期效果不說還會損害到高等教育的健康發(fā)展。

第三，必須具備充分的信息條件。學(xué)生對高校的選擇以及高校為適應(yīng)學(xué)生的需要而進(jìn)行的自身調(diào)整都需要信息的全面、真實和及時性，因此教育券的實施需要多個部門的合作。例如：應(yīng)該有專門的機(jī)構(gòu)將高校的具體情況（如課程設(shè)置、課程內(nèi)容、教育費用、教師質(zhì)量、就業(yè)情況等）對外公布于眾，同時對大學(xué)評定的結(jié)果也應(yīng)及時、準(zhǔn)確的公布給學(xué)生。并且，大學(xué)也應(yīng)及時得到關(guān)于學(xué)生入學(xué)申請及勞動力市場需求的相關(guān)信息。

第四，應(yīng)當(dāng)建立健全質(zhì)量監(jiān)控體系和法律保障體系。通過教育券來達(dá)到促進(jìn)教育效率和均衡發(fā)展的目的就必須保證政策本身的公平性。因此在教育券政策執(zhí)行的過程中一定要做到程序規(guī)范化和實質(zhì)公正化。設(shè)立專門的質(zhì)量監(jiān)控體系和法律保障體系是必然的需求。

第五，應(yīng)當(dāng)對特殊群體制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。具體來講，可以享受某些優(yōu)惠政策的學(xué)生群體如下：貧困地區(qū)或貧困家庭的學(xué)生；冷門專業(yè)的學(xué)生；某些具有特長的學(xué)生。

3.高等教育券的制度構(gòu)想。在高等教育領(lǐng)域內(nèi)實施教育券制度可以擴(kuò)大學(xué)生的自主選擇權(quán)，可以將競爭引入到學(xué)校之間，有利于促進(jìn)教育的市場化進(jìn)程，從而提高教育質(zhì)量，保障教育公平與教育投入的效率。結(jié)合我國國情，在高等教育領(lǐng)域內(nèi)實施教育券制度的程序如下：

第一，分析學(xué)生的考試成績。在參加完統(tǒng)考之后，當(dāng)?shù)亟逃謶?yīng)對學(xué)生的考試成績進(jìn)行分析，并將成績劃分為不同的等級，以成績作為其獲得教育券等級的依據(jù)。

第二，確定教育券的等級及票面金額。各地財政局應(yīng)對教育局上報的學(xué)生人數(shù)、學(xué)習(xí)成績等相關(guān)情況進(jìn)行綜合分析并結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，按照高等教育的撥款數(shù)額將經(jīng)費折算成為相應(yīng)的教育券。再將該計劃上報國家，由國家制定出全國統(tǒng)一的不同等級的教育券。

第三，向?qū)W生發(fā)放教育券并提供各學(xué)校信息。教育局應(yīng)將折算好的教育券發(fā)放到每個學(xué)生手中，與此同時應(yīng)當(dāng)將各個高校的相關(guān)信息及時、準(zhǔn)確地提供給學(xué)生及學(xué)生家長以便其更好地選擇學(xué)校。

第四，學(xué)生選擇自己中意的學(xué)校。學(xué)生可以根據(jù)自身所持有的教育券等級以及面額、學(xué)校情況和興趣愛好等各方面因素來自主選擇自己喜歡的學(xué)校。但需注意的是，學(xué)生一般只能選擇和自己所持教育券等級相等的大學(xué)。

第五，學(xué)校兌換教育券并獲得相應(yīng)的經(jīng)費。學(xué)生報到后，學(xué)校將學(xué)生所持有的教育券全部收回并到財政局兌換為教育經(jīng)費。具體流程如圖二所示：

總之，美國的教育券制度無論是從理論方面還是實踐方面來講都積累了一些積極的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗為解決我國高等教育領(lǐng)域中長期存在的教育投入不足，教育經(jīng)費的使用效率較為低下以及各個公辦高校間、公辦高校與民辦高校的不公平競爭等問題都提供了理論與實踐的雙向經(jīng)驗。因此要深入研究這項全新的教育制度并借鑒其有利經(jīng)驗，使之為發(fā)展和完善我國的高等教育財政制度貢獻(xiàn)力量。

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基金項目：本論文為陜西省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2012年度課題階段性研究成果，項目編號為SGH12482

作者簡介：張迪晨，女，陜西西安人，生于1978年10月，西安外國語大學(xué)英語教育學(xué)院教師，講師，碩士，教研室主任，現(xiàn)主要從事美國高等教育政策法規(guī)研究。