探究“中國(guó)式救助”

張靜

2013年的寒冬天氣不斷刷新中國(guó)各地歷史低溫紀(jì)錄，而各地街頭露宿者的身影也并未明顯減少。

2012年11月30日，農(nóng)民工劉紅衛(wèi)因饑寒交迫和疾病纏身死于鄭州市中州大道鄭汴路立交橋下。數(shù)百個(gè)花盆在他死后20天出現(xiàn)在事發(fā)地，是為了擋住后來者橋下露宿。

在沈陽，四九寒天時(shí)氣溫已降至零下26度，市救助管理站一天三班進(jìn)行巡查，而一個(gè)多月以來，救助車的座位常?？罩Ｔ诠枮I，一些被救助者在救助站待上幾天后就重返街頭。在河南漯河，當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道說一位民政局長(zhǎng)甚至單膝跪地，請(qǐng)求一位老人接受救助。

不愿去救助站，成為一些露宿街頭人員的默認(rèn)選擇。“去救助站，你能管我一時(shí)，能管我一輩子嗎？”有媒體曾跟蹤杭州救助站工作人員夜間上街巡查，一位60歲左右的露宿街頭人員面對(duì)鏡頭說。

“制度規(guī)定救助的群體和街面我們看到的流浪乞討、露宿的群體并不完全等同。當(dāng)?shù)卣步艘恍┡R時(shí)庇護(hù)的場(chǎng)所，很多人不進(jìn)去住是因?yàn)椴惶奖阏夜ぷ?，臨時(shí)招工的習(xí)慣在橋底下，不太習(xí)慣在固定場(chǎng)所去招工，多種原因造成了勸說不動(dòng)的狀況?！泵裾可鐣?huì)事務(wù)司副司長(zhǎng)王宏麗在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)說。

據(jù)官方數(shù)據(jù)，2008年至2012年的5年里，全國(guó)救助站救助近1000萬人次，其中未成年人約80萬人次，老年人120萬人次，殘疾人70萬人次，救治的危重病人、精神病人45萬人次，跨省護(hù)送返家60多萬人次。救助站的貢獻(xiàn)業(yè)績(jī)可以從數(shù)據(jù)中讀出。

“中國(guó)式救助”歷史

政府的救助管理工作從新中國(guó)成立初期就開始了。其時(shí)政府規(guī)定人民警察負(fù)責(zé)隨時(shí)收容國(guó)民黨散兵、乞丐流民、流鶯暗娼，由派出所轉(zhuǎn)送收容機(jī)關(guān)進(jìn)行勞動(dòng)改造，使其轉(zhuǎn)化為從業(yè)人員并予以安置?！爱?dāng)時(shí)的救助站是帶有工廠性質(zhì)的勞動(dòng)改造場(chǎng)所?！蓖鹾犒愓f。

20世紀(jì)50年代末發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害，大量災(zāi)民涌入城市流浪乞討。1961年11月11日，中共中央批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于制止人口自由流動(dòng)的報(bào)告》，要求在大中城市設(shè)立“收容遣送站”，以民政部門為主，收容盲目流入城市的人員、遣送回原籍。

改革開放初期，農(nóng)村人口向城市大量流動(dòng)，流浪乞討人員隨之增多。1982年5月12日，國(guó)務(wù)院頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，正式確立收容遣送制度，對(duì)因無力自行解決食宿而流落城市街頭的流浪乞討人員進(jìn)行救濟(jì)，對(duì)影響城市秩序的人員進(jìn)行強(qiáng)制性收容、遣送。上述《辦法》效果明顯，流落街頭的困難人員可以得到救助，同時(shí)也限制了乞討行為。

王宏麗親身經(jīng)歷的故事表明，在改革開放前，收容遣送制度其實(shí)已經(jīng)形成。1977年，王宏麗鄰居家的大女兒由于和母親感情不和從西北一路逃到東北老家，路上基本靠當(dāng)?shù)剀囌竞褪杖萸菜驼揪葷?jì)，后在東北某地遣送站被家人找到時(shí)身心并未受到傷害?！斑@個(gè)制度對(duì)她的幫助是很有意義和價(jià)值的?！蓖鹾犒愓f。

20世紀(jì)90年代，城市出現(xiàn)大規(guī)模盲目無序的流動(dòng)人口。1991年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的“三無”人員納入收容遣送之列。收容遣送制度以城市秩序管理為主，兼顧救濟(jì)。

“三無”人員的納入就帶來了一些問題：收容對(duì)象擴(kuò)大，上街沒有隨身攜帶證件就可能隨時(shí)被送到遣送站；又由于政府在人力、財(cái)力、設(shè)施場(chǎng)所等方面投入不足，導(dǎo)致工作人員不足，設(shè)施設(shè)備差，收容待遣時(shí)間比較長(zhǎng)，工作人員遣返“三無”人員的時(shí)候向被遣送人員家里要錢，存在亂收費(fèi)的問題。這些問題不停地被反映，改革勢(shì)在必行。

20世紀(jì)90年代末，針對(duì)收容遣送制度的弊端，作為收容遣送工作主管部門的民政部門提出了改革方案，已開始著手推動(dòng)廢止強(qiáng)制性收容遣送制度。2003年初，民政部、公安部、財(cái)政部聯(lián)合向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于改進(jìn)和規(guī)范城市流浪乞討人員收容遣送工作的請(qǐng)示》。

2003年3月17日晚，在廣州打工的湖北籍大學(xué)生孫志剛因缺暫住證，被警察送至廣州市“三無”人員收容遣送中轉(zhuǎn)站收容，3月20日被收容所員工毆打身亡。媒體曝光后，引發(fā)社會(huì)大討論。

“孫志剛事件”迅速催生了新管理辦法的出臺(tái)。

2003年6月20日，溫家寶總理簽署第381號(hào)國(guó)務(wù)院令，頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。《救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則于當(dāng)年8月1日開始實(shí)行，同時(shí)廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。至此，以“自愿求助，無償救助”為原則的救助管理制度取代了強(qiáng)制性的收容遣送制度。

“回溯上述歷史，可看出從救濟(jì)到城市秩序管理和救濟(jì)相輔相成再到救助這樣的一個(gè)變化?！蓖鹾犒惪偨Y(jié)說。

被救助者中80%是為了解決臨時(shí)困難

現(xiàn)行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則中，露宿的農(nóng)民工并不屬于救助對(duì)象，而一些職業(yè)乞討者卻并不愿意接受救助。《救助管理辦法》處在一個(gè)“無明確對(duì)象”的尷尬境地，針對(duì)此，多位專家學(xué)者曾呼吁出臺(tái)“社會(huì)救助法”。

王宏麗告訴《瞭望東方周刊》：“《救助管理辦法》規(guī)定的救助對(duì)象是生活無著的流浪乞討人員，即自身無力解決食宿、正在城市流浪乞討度日的人員，農(nóng)民工是來城市務(wù)工的，不能等同于生活無著的流浪乞討人員?！?/p>

按照《救助管理辦法》第5條：“公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助；對(duì)其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站”的規(guī)定，對(duì)街面流浪乞討人員的主動(dòng)救助保護(hù)是公安機(jī)關(guān)、民政、城管等多個(gè)部門的共同職責(zé)。流浪乞討人員無論是撥打110還是救助站電話都可以得到幫助。

“目前，流浪乞討人員中主動(dòng)求助人員比例不大，這主要和流浪乞討人員這一群體的構(gòu)成有關(guān)?！蓖鹾犒惙治?。

據(jù)調(diào)查顯示，街面流浪乞討人員中約70%是職業(yè)乞討人員，這部分人員以乞討為職業(yè)，通常租房居住，不愿接受救助；另有20%是遭遇困境流落街頭，又不知道有救助機(jī)構(gòu)的人員；其他約10%則是智力精神殘疾人。

“在我們機(jī)構(gòu)內(nèi)的救助對(duì)象中，只有20%的人有流浪乞討行為，剩下80%的人是知道有救助政策，因遇到錢物遺失或被偷、務(wù)工不著、尋親不遇等情況身無分文主動(dòng)找救助站求救，救助站對(duì)他們的救助是解決臨時(shí)性困難?！蓖鹾犒愓f，“目前，救助站為各類困境人員提供針對(duì)性應(yīng)急救助，大大超出了法律明確規(guī)定的工作職責(zé)范疇。”

臨時(shí)性原則不能一刀切

在王宏麗看來，臨時(shí)性救助原則的定性，在實(shí)際工作中不可能一刀切。救助站在工作中遇到的情形要比法律規(guī)定的情形復(fù)雜得多。

比如一些未成年人和智力精神殘疾人，說不出和自己有關(guān)的任何信息，往往也查不出其監(jiān)護(hù)人和戶籍地。臨時(shí)救助的規(guī)定時(shí)間是不超過十天，但查不到監(jiān)護(hù)人和戶籍地的對(duì)象在救助站接受救助的時(shí)間就會(huì)較長(zhǎng)，有的半年，有的一兩年，有的甚至是一生。

關(guān)于救助內(nèi)容，對(duì)未成年人、殘疾人、老年人和其他行動(dòng)不便的人，也有所不同。

來站接受救助的人員成分復(fù)雜，有攜帶管制刀具等危險(xiǎn)物品人員，有在逃犯、刑滿釋放人員和吸毒人員，有精神病人、艾滋病患者、癡呆老人、重度殘疾人，有各類傳染病患者。比如，國(guó)家確定的傳染病有38種，救助站在受助人員身上發(fā)現(xiàn)的就有31種。救助站工作人員是零距離接觸，不能像傳染病醫(yī)院的工作人員一樣穿防護(hù)服，每年都有不少救助站職工被傳染結(jié)核病、肝炎等疾病。

“我們要是戴上口罩，就會(huì)有距離感。杭州站站長(zhǎng)剛調(diào)到救助站工作就遇到一個(gè)有狂躁型精神病的乞討人員，在救助站內(nèi)用砍刀砍傷另一名被救助人員。陜西勉縣救助站站長(zhǎng)被當(dāng)?shù)匾粋€(gè)家庭不接納的刑滿釋放人員用水果刀刺傷，搶救無效身亡。有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還沒有條件配備安檢設(shè)備，救助站工作人員的人身安全隨時(shí)會(huì)受到威脅。還有地方救助站碰到過艾滋病人向救助站索要大額現(xiàn)金，因達(dá)不到目的，就拿著針頭抽血恐嚇并試圖傷害工作人員的情況?！蓖鹾犒愓f，“救助對(duì)象太復(fù)雜了，工作人員雖然也會(huì)接受一定的培訓(xùn)，但大部分還是靠經(jīng)驗(yàn)積累來應(yīng)對(duì)。為了保障更多的受助人員安全，有的地方，公安機(jī)關(guān)在救助站內(nèi)設(shè)立警務(wù)室，也有的由保安公司負(fù)責(zé)站內(nèi)安全?！?/p>

救助管理的工作機(jī)制是多部門分工合作的模式。比如街面，公安機(jī)關(guān)和城管發(fā)現(xiàn)乞討人員應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助。如果被救助對(duì)象是未成年人、殘疾人、老人，公安機(jī)關(guān)就要引導(dǎo)護(hù)送到救助站。受助人員在機(jī)構(gòu)內(nèi)的食宿、與家人聯(lián)系、返家交通等就是救助站自身的工作，衛(wèi)生部門則負(fù)責(zé)對(duì)突發(fā)急病的流浪乞討人員救治。

各地根據(jù)實(shí)際情況，采取不同措施完善街面發(fā)現(xiàn)、告知、引導(dǎo)求助機(jī)制，如成都市利用城市數(shù)字化管理平臺(tái)開展此項(xiàng)工作，也有一些地方以公安巡警為主。

目前全國(guó)有1788個(gè)救助站，救助站職工17300多人，平均一個(gè)站只有10名工作人員，救助站實(shí)行24小時(shí)值守，且男性、女性、未成年人分區(qū)管理，存在工作人手不足的問題。

需要社會(huì)力量參與

王宏麗特別強(qiáng)調(diào)救助機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)未成年人的救助保護(hù)?！拔闯赡耆肆骼私诸^大多是因?yàn)榧彝ケ┝蚣彝プ児?、教育方式不?dāng)、監(jiān)護(hù)缺失等離家出走，救助站要給未成年人一個(gè)獨(dú)立的臨時(shí)庇護(hù)場(chǎng)所，不能和成年人放在一起?！?/p>

“2003年改制的時(shí)候，有些地方，如北京，原來是公安在做收容遣送，2003年8月1日新救助辦法實(shí)施后，北京臨時(shí)租地方成立救助機(jī)構(gòu)。孩子和成人在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)，居室分開，但是在室外就有大人給孩子煙抽或教他一些不好的行為。為了防止未成年人受到不良影響，北京市成立了未成年人救助保護(hù)中心?！蓖鹾犒愓f，“目前來看，從場(chǎng)所上分開的做法不是很多，但是管理上，居住和活動(dòng)區(qū)域是分開的。完全分開的有杭州站，整個(gè)就是兩個(gè)房子在兩個(gè)地方。還有的地方兒童樓、成人樓分開，就算在一個(gè)樓也會(huì)有隔離。但是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，連救助機(jī)構(gòu)也沒有，或救助機(jī)構(gòu)條件太差就沒辦法再細(xì)分了?！?/p>

社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)，在一些地方已經(jīng)有實(shí)踐的基礎(chǔ)，全國(guó)已有30多個(gè)在民政部門正式登記注冊(cè)的民間救助機(jī)構(gòu)參與流浪乞討人員救助工作，例如上海浦東陽光慈善救助服務(wù)社、寶雞新星流浪兒童援助中心、福建省泉源少兒之家等。

2004年7月，民政部下發(fā)了《關(guān)于設(shè)置救助管理引導(dǎo)牌的通知》，要求各地在人流較大的車站、碼頭和繁華地區(qū)安裝引導(dǎo)牌，并統(tǒng)一引導(dǎo)牌內(nèi)容。引導(dǎo)牌內(nèi)容包括救助站名稱、地址、求助熱線、乘車路線和救助站交通圖。王府井步行街就有這樣的引導(dǎo)牌。

“很多基層機(jī)構(gòu)之前就有實(shí)踐，效果很好。比如無錫就在出租車上打救助電話的公益廣告，包括24小時(shí)的快餐店、環(huán)衛(wèi)工人等，動(dòng)員這些力量，把救助引導(dǎo)卡給他們，協(xié)助救助站的工作?！蓖鹾犒惤榻B。

王宏麗呼吁社會(huì)力量參與到救助中來?！耙员本┦袨槔?，現(xiàn)有查找不到監(jiān)護(hù)人和戶籍地、滯留半年以上的精神病人和智障人員1927人，其中滯留1年以上的1501 人（智障1017人，精神病人484人）。北京全市救助機(jī)構(gòu)有床位1437張，所以北京公辦福利機(jī)構(gòu)床位目前尚不能滿足本市戶籍人員需求，更無法接收外來流浪乞討人員。這部分人員如果留在救助機(jī)構(gòu)接受照料，救助機(jī)構(gòu)將無力承擔(dān)法定的臨時(shí)性救助工作，所以對(duì)一部分滯留人員的生活照料需要委托給社會(huì)力量承擔(dān)?！?/p>

另外，對(duì)受助人員，特別是受助未成年人的心理輔導(dǎo)、行為矯治、文化教育、技能培訓(xùn)等工作需要社工、心理咨詢師、教師等專業(yè)人員進(jìn)行，目前救助機(jī)構(gòu)受人員編制等原因的限制，現(xiàn)有專業(yè)人員不能滿足工作需要，需要引進(jìn)社會(huì)力量參與。