城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給及責(zé)任政府建設(shè)

張曉春

摘 要： 城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施需要農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給，政府是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的主要提供者。本文在分析政府為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中存在的城鄉(xiāng)“二元”供給體制、權(quán)責(zé)不清、職責(zé)界限及角色模糊、行為失范及其成因的基礎(chǔ)上，提出有針對性的建議，旨在構(gòu)建責(zé)任政府，促進(jìn)農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的有效供給，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化 農(nóng)村公共體育產(chǎn)品 供給 責(zé)任缺失

隨著我國實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的生產(chǎn)方式和農(nóng)民的生活方式發(fā)生徹底改變，廣大農(nóng)民日益迫切要求政府能夠?yàn)樗麄兲峁┗倔w育公共產(chǎn)品和產(chǎn)品服務(wù)。由于傳統(tǒng)體育公共產(chǎn)品供給受城鄉(xiāng)“二元”運(yùn)行機(jī)制，官僚制供給決策的效益悖論，以及各級政府供給權(quán)責(zé)模糊、行為失范等影響，造成農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給陷入困境，這不利于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，要明確各級政府的供給角色和供給責(zé)任，改革政府職能，加大對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的力度，保障農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給。

1.農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的含義與政府的供給責(zé)任。

1.1農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的含義。

農(nóng)村體育公共產(chǎn)品是指具有非競爭性和非排他性，對社會(huì)產(chǎn)生正外部效應(yīng)，大多由政府提供的具有公共屬性的體育物質(zhì)條件和服務(wù)的總和。主要內(nèi)容包括：農(nóng)村體育的法規(guī)制度、場地設(shè)施、組織與管理、健身鍛煉方法咨詢與指導(dǎo)、民間傳統(tǒng)體育的傳承保護(hù)等。

1.2政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任。

由于它具有非競爭性和非排他性的特征，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給主要是由政府部門供給。盡管農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給存在多元化，但政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中始終居主導(dǎo)地位，是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的中堅(jiān)力量和主要的供給主體。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大農(nóng)民迫切要求政府為他們提供基本體育公共產(chǎn)品和產(chǎn)品服務(wù)。但是，由于政府職能的缺失及“二元”運(yùn)行機(jī)制等原因，造成農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給陷入困境，這種狀況不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)需要。因此，要盡快改革政府職能，努力建立責(zé)任型政府，加大對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的力度。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的供給。

2.1城鎮(zhèn)化是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的重要驅(qū)動(dòng)力。

首先，城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于提高農(nóng)民對體育公共產(chǎn)品供給的需求度。主要原因是隨著城鎮(zhèn)化的建設(shè)，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式已發(fā)生徹底改變，提高了農(nóng)民對體育公共產(chǎn)品供給的需求度。其次，城鎮(zhèn)化建設(shè)改善了社會(huì)滿足農(nóng)民對體育公共產(chǎn)品供給需求的基本條件。在經(jīng)濟(jì)方面，直接帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 為供給提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在政策方面，政府也認(rèn)識(shí)到農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的重要性，制定了相應(yīng)的政策以滿足農(nóng)民對體育公共產(chǎn)品供給的需求。

2.2 農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的供給可以促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

農(nóng)村公共體育產(chǎn)品的供給會(huì)對農(nóng)村城鎮(zhèn)化起到重要的促進(jìn)作用。首先，促進(jìn)了農(nóng)村精神文明建設(shè)， 給農(nóng)民帶來了精神的愉悅，美好與快樂的生活體驗(yàn)，從而以更好的精神面貌投入到各項(xiàng)勞動(dòng)和建設(shè)中，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其次，推動(dòng)了農(nóng)村環(huán)境和面貌的改變，居住環(huán)境和生活環(huán)境都達(dá)到了城鎮(zhèn)化的要求。

3.政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中的角色與責(zé)任的缺失。

3.1政府城鄉(xiāng)“二元”供給體制導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給總量不足。

在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給上，受“二元” 供給體制的影響，主要表現(xiàn)在各級政府“重競技輕群體”的資金投入模式致使群眾體育總投入不足，人均體育經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，而有限的群眾體育公共資源投入又主要在城市。因此，在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給過程中本來由政府或由政府與農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民共同提供的體育公共產(chǎn)品，在供給上就出現(xiàn)了嚴(yán)重的主體缺失。另外，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給不足與“過?！辈⒋?。“過?！敝饕w現(xiàn)在一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了迎合上級檢查，在短時(shí)間內(nèi)修建大量的與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民傳統(tǒng)體育生活不相適應(yīng)的形象工程，再一個(gè)是由于農(nóng)村居民自身素質(zhì)的缺乏，產(chǎn)品供給的效果體現(xiàn)不出來，造成了公共體育資源的浪費(fèi)。目前，在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，政府對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的力度雖不斷提高，但與城市在體育公共資源配置中的受益程度相比差距并沒有明顯縮小。

3.2各級政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中的權(quán)責(zé)不清、職責(zé)界限及角色模糊。

各級政府對于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的權(quán)責(zé)沒有明確的劃分，職責(zé)界限模糊不清。中央和地方政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給職責(zé)范圍內(nèi)作出了寬泛的規(guī)定，但是各級政府的事權(quán)一直沒有通過立法加以明確劃分。在實(shí)際執(zhí)行過程中，省市財(cái)政主要為城市服務(wù)；縣級財(cái)政是一條腿站在城鎮(zhèn)，另一條腿站在農(nóng)村，但整個(gè)身子是面向城鎮(zhèn)的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的兩條腿都站在農(nóng)村，但都是為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不是為鄉(xiāng)村居民。其結(jié)果肯定是農(nóng)民的利益得不到保障。雖然中央政府予以調(diào)控，加大了對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的投入，但在城鄉(xiāng)“二元”體制下，難以根本扭轉(zhuǎn)。由于供給的責(zé)任劃分不清，導(dǎo)致本來應(yīng)該由政府提供的或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民承擔(dān)；本來應(yīng)該由上級政府提供的卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，最終還是落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民頭上。

各級政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中應(yīng)扮演的角色是“統(tǒng)籌規(guī)劃者；引導(dǎo)鼓勵(lì)者；服務(wù)提供者；監(jiān)督協(xié)調(diào)者”。政府角色是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的進(jìn)程變遷的，當(dāng)角色變遷而行為未隨之調(diào)整時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)行為錯(cuò)位。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，從農(nóng)民需求表達(dá)到項(xiàng)目確定再到融資、具體措施及過程監(jiān)督，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不可缺少。公共產(chǎn)品的提供要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而由于政府擔(dān)心導(dǎo)向力的弱化，政府偏好于設(shè)置強(qiáng)度較高的參與、控制和干預(yù)，以保持控制力。相比之下，公共產(chǎn)品管理體制改革職能卻是相對次要的職能。因此，各級政府提供的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品與農(nóng)民的需求，以及政府自身的職能規(guī)定還存在一定的差距，表現(xiàn)在政府職能的缺位、越位、錯(cuò)位。

3.3各級地方政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中行為失范。

在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給過程中，政府作為改革主體，一方面，政府作為供給者，為了維護(hù)它的利益與過去計(jì)劃體制中“包辦一切”的職能，政府可能成為利益格局與原有體制的維護(hù)者。另一方面，政府作為制度創(chuàng)新的主體，擔(dān)負(fù)構(gòu)建新體制的領(lǐng)導(dǎo)重任。顯然，政府的雙重身份直接導(dǎo)致了政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中的某些行為不規(guī)范。政府代表公共利益，其行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益是一致的。然而在現(xiàn)實(shí)層面上，政府的各部門和官員都有自己的利益與行為目標(biāo)，公利與私利就出現(xiàn)沖突、對立，即一方的“得利”伴隨另一方的“失利”，或是以“犧牲公利”實(shí)現(xiàn)私利。其原因可能是農(nóng)村體育的公共資源極度短缺，也可能是供給的決策機(jī)制已經(jīng)非理性化。

3.4稅費(fèi)改革，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源，財(cái)政的缺口主要靠制度外收入，而稅費(fèi)改革后，制度外收入被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大大減少，資金的短缺使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入無錢辦事、工作很難開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政僅用于工資發(fā)放都很吃力，就更不用說提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品了。因此，在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品投入上明顯捉襟見肘。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付對于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口幫助很大，但轉(zhuǎn)移支付只能覆蓋很小一部分，而當(dāng)前縣財(cái)政也并不富裕，很難拿出資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的主動(dòng)性和積極性較低。另外，目前的轉(zhuǎn)移支付制度還很不規(guī)范，監(jiān)督也很少，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是依靠和爭取一些項(xiàng)目資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)，在制度內(nèi)自然供給體育公共產(chǎn)品就顯然不足。

4.完善政府職能，規(guī)范政府行為，創(chuàng)新農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

4.1消除“二元”歧視，政府促進(jìn)城鄉(xiāng)公共體育產(chǎn)品供給均等化。

按照城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展要求，要推進(jìn)基本公共體育產(chǎn)品供給均等化，政府就要逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共體育產(chǎn)品供給制度；促進(jìn)公共體育產(chǎn)品供給資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置；縮小城鄉(xiāng)基本公共體育產(chǎn)品供給水平差距。

4.1.1加強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共體育產(chǎn)品供給規(guī)劃一體化。涉及公共體育產(chǎn)品供給的規(guī)劃，政府要貫徹區(qū)域覆蓋、制度統(tǒng)籌的原則要求，打破城鄉(xiāng)界限，統(tǒng)籌空間布局，制定實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共體育產(chǎn)品供給標(biāo)準(zhǔn)。

4.1.2推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共體育產(chǎn)品供給制度銜接。政府要以制度統(tǒng)一為切入點(diǎn)，抓緊制定和實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共體育產(chǎn)品供給制度的工作目標(biāo)和階段任務(wù)。鼓勵(lì)各地開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共體育產(chǎn)品供給制度改革試點(diǎn)，有條件的縣城農(nóng)村居民可率先納入城鎮(zhèn)基本公共體育產(chǎn)品供給保障范圍；暫不具備條件的村落居民，要注重縮小城鄉(xiāng)供給水平差距，預(yù)留制度對接空間。

4.1.3加大農(nóng)村基本公共體育產(chǎn)品供給支持力度。政府要進(jìn)一步加大公共體育產(chǎn)品供給向農(nóng)村傾斜的力度，對貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片特殊困難地區(qū)的基本體育公共產(chǎn)品供給的財(cái)政投入和配置力度，政府要優(yōu)先向這些地區(qū)傾斜。同時(shí)還要鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)采用定向援助、對口支援和對口幫扶等多種形式，支持這些地區(qū)的基本公共體育產(chǎn)品的供給，并形成長效機(jī)制。

4.2改革供給的決策機(jī)制，提高供給效率。

由于目前傳統(tǒng)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品自上而下的供給決策機(jī)制忽略了農(nóng)民對體育公共產(chǎn)品的需求，導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給中體育公共產(chǎn)品供給有的過剩、有的不足，甚至有過剩和不足并存的現(xiàn)象，造成結(jié)構(gòu)性的效率損失。為此，政府必須建立起能夠準(zhǔn)確反映農(nóng)民需求的表露機(jī)制，在尊重大多數(shù)人意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的決策與執(zhí)行過程中，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，這就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育公共供給決策程序由“政府決策——農(nóng)民被動(dòng)接受”的“自上而下”向“民主表達(dá)需求意愿——政府集中決策”的“自下而上”的轉(zhuǎn)變，這是滿足農(nóng)民對體育公共產(chǎn)品的需求關(guān)鍵。另外，根據(jù)奧茨的“分權(quán)定理”，越是層次低的政府，越是了解其所管轄社區(qū)居民的偏好，廣大農(nóng)村居民就越能享受到滿意的體育公共產(chǎn)品。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的體育公共產(chǎn)品，那么由下級政府提供則效率就會(huì)更高。

4.3明確各級政府提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的職責(zé)和范圍， 建立相對應(yīng)的公共財(cái)政體制。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，要實(shí)施農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給，就必須建立相對應(yīng)的公共財(cái)政體制。它是保障政府對體育公共產(chǎn)品供給的制度安排，確保各級政府財(cái)政收入一部分用于提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品。合理劃分各級政府的財(cái)權(quán)，要徹底改變“收入上移、支出下移”的不合理制度。要根據(jù)體育公共產(chǎn)品供給的范圍層次，明確界定中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五級政府供給主體在提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品方面的責(zé)任和范圍，積極探索建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給體制。對欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)加大中央政府的投入。而受益范圍局限于地方的體育公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府提供，具有外溢性的地方性體育公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府和地方政府共同提供。要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范、高效、促進(jìn)地區(qū)公平、保障農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距導(dǎo)致的體育公共產(chǎn)品供給的不公平。

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