對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款的幾點思考

常君

摘要：我國農(nóng)村金融市場發(fā)展緩慢，“三農(nóng)”缺乏發(fā)展資金。農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)與金融業(yè)的天然避險有著難以調(diào)和的矛盾，而土地承包經(jīng)營權似乎可以將兩個行業(yè)緊密的聯(lián)系起來。土地承包經(jīng)營權抵押貸款可以從法律層面消除“三農(nóng)”融資的困境。但與現(xiàn)實及國家政策都存在沖突。破解“三農(nóng)”融資難的困局是個任重道遠的過程。它會隨著農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的不斷減少、城鎮(zhèn)化建設步伐的加快、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展大規(guī)模普及而逐步得到解決。

關鍵詞：農(nóng)村 土地承包經(jīng)營權 抵押貸款 思考

0 引言

我國農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟融資困難是一個不爭的事實。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，怎樣破解“三農(nóng)”發(fā)展的融資難是一個現(xiàn)實問題。按照社會主義初級階段理論來進行推理，我國農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)的發(fā)展將是一個長期的過程，這是由我國農(nóng)村現(xiàn)狀的基本國情決定的?；诖?，應該認真研究解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中面臨的各種問題，來盡量縮短農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展之路。筆者認為研究解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的融資問題是當今較有實際意義的問題之一。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟融資難的問題根本，在于由農(nóng)業(yè)及金融業(yè)各自的行業(yè)特點決定的。首先，農(nóng)業(yè)是先天的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。由于人類對大自然的認識水平有限，加之科技水平的發(fā)展程度還遠遠不夠改變或控制主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，這就導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對天氣氣候等自然條件具有依賴性，自然條件的變化具有偶然性，是個變量，會導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得經(jīng)營成果的不確定因素增加。而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎的，沒有較為穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展就有很大的風險性，而這種風險性則是金融業(yè)所要極力規(guī)避的。農(nóng)業(yè)與金融業(yè)這種天然排斥的行業(yè)特質(zhì)，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟融資難成為了一個現(xiàn)實難題。

現(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展離不開金融業(yè)。胡錦濤在主持中共中央政治局第43次學習時指出，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。它日益廣泛地影響著我國經(jīng)濟社會生活的各個方面，越是弱勢的產(chǎn)業(yè)還越是需要金融業(yè)提供造血機能。

在我國，農(nóng)業(yè)長期處于一種落后狀態(tài)。改革開放以后，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展有所加快。農(nóng)村土地承包制度的實行提高了廣大農(nóng)民勞動生產(chǎn)的積極性，直接刺激了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率的提高。農(nóng)民的收入有了一定程度的增加，積累了一部分財產(chǎn)。但這種積累是緩慢而脆弱的。如果在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上沒有一種現(xiàn)代化的經(jīng)營意識，不改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式與經(jīng)營模式，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不可能有實質(zhì)上的提高。另外，在改革開放前，我國還沒有建立起較完備的法律體系，農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的有限產(chǎn)權在一定程度上還得不到確認，權利界限模糊。這直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展融資帶來極大的不便。

1995年至1997年我國在全國大部分地區(qū)都實行了第二輪農(nóng)村土地承包，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權初步得到了法律層面的確認，三十年不變的時間使得這種權利相對穩(wěn)定。這種被固定了的權利使農(nóng)業(yè)融資離市場化更進一步。作為農(nóng)業(yè)與金融業(yè)發(fā)生聯(lián)系的介質(zhì)之一，土地承包經(jīng)營權把這兩大行業(yè)的現(xiàn)實距離拉近了。

1 土地承包經(jīng)營權抵押貸款的現(xiàn)實意義

由于我國幅員遼闊，在國土資源的所有制形式只有兩種的歷史情況下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是一種較為普遍的土地使用權表現(xiàn)形式。研究這種形式的土地使用權是否具有作為融資媒介的作用，具有實際意義，也對利用其他形式的農(nóng)村土地使用權來進行融資具有借鑒意義。

我國目前金融改革正在逐步推進。隨著國家金融領域的逐步開發(fā)，國外資本與民間資本將逐漸進入金融領域，這對促進我國金融業(yè)的發(fā)展，改變我國金融資本結構具有重要意義。當前我國五大國有商業(yè)銀行在農(nóng)村基本上是沒有覆蓋的，如果按照名稱來看銀行的性質(zhì)，中國農(nóng)業(yè)銀行是應該完全為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務的。但該銀行的定位是在計劃經(jīng)濟時代設定的。除了少數(shù)具有一定規(guī)模的城鎮(zhèn)外，中國農(nóng)業(yè)銀行的網(wǎng)點在農(nóng)村是基本沒有覆蓋的。這就意味著農(nóng)民幾乎是無法從中國農(nóng)業(yè)銀行來直接進行融資。至于其他幾大國有銀行，只有在縣城這樣的城鄉(xiāng)結合部才設有支行和營業(yè)網(wǎng)點。它們不僅不會給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資，甚至還會直接或間接的把有限的農(nóng)村資金通過儲蓄的方式帶走。那么，在金融改革后，伴隨著非國有資本的進入，這種情況是否會有所改變呢？我們作如下分析：

首先，金融行業(yè)作為國家發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)，任何國家或地區(qū)都會對其嚴格監(jiān)管。按程序規(guī)范經(jīng)營是對其最基本的要求。按照這種規(guī)定，基本上把農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織想利用產(chǎn)權不甚明晰的資產(chǎn)來進行融資的可能性給排除了。其次，經(jīng)營成本的制約。受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式與經(jīng)營規(guī)模的影響，涉農(nóng)貸款的單筆貸款額度不可能很大，但貸款戶數(shù)較多。與同樣筆數(shù)的其他貸款比較，這就會額外增加貸款的人力成本與管理支出。根據(jù)資本利益最大化的原則，股份制銀行在短時間內(nèi)不會有深入農(nóng)村基層提供金融服務的可能性。最后，風險控制的因素。大家都知道，礦產(chǎn)資源及房地產(chǎn)行業(yè)是個金融業(yè)喜愛的行業(yè)，主要的原因是，這樣的行業(yè)是個很好的避險行業(yè)。任何經(jīng)營活動，都是以營利為目的，但前提是要盡量避開經(jīng)營風險。顯然，在沒有充分保障資金安全的情況下，到農(nóng)村發(fā)放貸款無疑是金融機構所不愿意選擇的。所以可以結論：短期內(nèi)不管何種性質(zhì)的資本進入金融行業(yè)都不會改變農(nóng)村融資難的困局。

以上從幾個不同角度分析了金融機構為何不愿意為“三農(nóng)”融資。但在外部條件不斷發(fā)生變化的情況下，或許問題就會得到解決。我國目前經(jīng)濟總量全球第二。但這種總量存在很多不合理的因素。主要存在問題有，經(jīng)濟結構不合理，產(chǎn)業(yè)升級不夠，節(jié)能、治污、減排等環(huán)保要求不達標，農(nóng)業(yè)發(fā)展落后等。其中，以農(nóng)業(yè)發(fā)展落后為代表的“三農(nóng)”問題就是一個突出的綜合問題?！叭r(nóng)”問題解決不好，事關國家昌盛，民族復興。對此，黨和政府已經(jīng)清楚的看到，也一直在研究出臺有利于解決“三農(nóng)”問題的政策，在法律層面也給予了有力地支持。國家積極鼓勵一種產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，不僅僅體現(xiàn)在政策、資金、技術幾方面，更重要的是給予了這個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信心。包括產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的信心和其他行業(yè)與之合作的信心。

這種積極的氛圍下，不少地區(qū)都在積極探索農(nóng)村融資的金融創(chuàng)新，試點用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權等存量資產(chǎn)來進行貸款抵押，以緩解農(nóng)村發(fā)展資金供求不足的矛盾。

2 土地承包經(jīng)營權抵押貸款的法律因素

有了上述背景，農(nóng)業(yè)與金融業(yè)通過土地承包經(jīng)營權抵押作為橋梁來進行借貸合作的新模式看是水到渠成了。但在規(guī)范經(jīng)營的層面上必需先要研判其合法性。合法性問題涉及到市場秩序與資本安全等問題，具有不可跨越性。

我國《擔保法》第一條規(guī)定，“為促進資金融通和商品流通，保障債權的實現(xiàn)，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，制定本法?！笨梢姡@部法律制定的目標之一就是為了便于金融為發(fā)展經(jīng)濟服務。第二條規(guī)定，“在借貸、買賣......等經(jīng)濟活動中，債權人需要以擔保方式保障其債權實現(xiàn)的，可以依照本法規(guī)定設定擔保。本法規(guī)定的擔保方式為保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金?！痹摋l更清楚的說明了在融資活動中可以用抵押擔保的方式來保障債權。土地承包經(jīng)營權作為土地使用權的方式之一如果沒有法律禁止，就可以作為抵押物進入資本市場進行融資?！锻恋毓芾矸ā返诙l第3款規(guī)定：“土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認了集體土地使用權可以依法流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》第一條規(guī)定，“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！钡谌l規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！睆纳鲜鰩撞糠煽芍?，國家不止一次的通過法律的形式明確賦予農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，目的就是為了保障農(nóng)民承包經(jīng)營權利，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

上述幾部法律已經(jīng)基本明確了土地承包經(jīng)營權可以作為貸款抵押的依據(jù)，但在1995年12月到2007年10月這段時間里我國廣大農(nóng)村對融資的需求顯然沒有現(xiàn)在這么旺盛與迫切。這十余年的時間里，農(nóng)村土地承包進入疲勞期，政府還沒有出臺足夠的政策來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，很多土地被拋荒、棄種，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)沒有實質(zhì)性提高。農(nóng)村信用社還沒按照金融改革后的一些要求來經(jīng)營，對資金有點需求的農(nóng)戶可以通過信用保證的形式融資?；蛘咄ㄟ^親朋好友來進行民間借款周轉(zhuǎn)。當時農(nóng)民依靠外出打工獲得的資金，除了建房之外，消費很少。在沒有其他更好的投資渠道情況下，只有將錢存進銀行或者出借。

2007年10月1日，《物權法》生效，該法第一百八十四條規(guī)定，“下列財產(chǎn)不得抵押：……耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規(guī)定可以抵押的除外?！睋?jù)此規(guī)定，土地承包經(jīng)營權不得抵押，除非有法律允許。但《擔保法》第三十四條規(guī)定，“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押?！笨紤]到《物權法》具有基本法性質(zhì)的權威性，可以判斷，如果經(jīng)過發(fā)包方（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）同意，土地承包經(jīng)營權是可以作為融資抵押的，具有合法性。

3 土地承包經(jīng)營權抵押貸款的不利因素

經(jīng)過以上分析，從金融業(yè)規(guī)范營銷層面來說，通過土地承包經(jīng)營權來為農(nóng)業(yè)融資的法律障礙沒有了。金融業(yè)完全可以與之全力合作，既助力了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，又拓展了自己的業(yè)務空間，似乎注定雙贏。但法理障礙的消除，并不代表問題的全部。經(jīng)濟社會發(fā)展中的其他因素仍然可能制約著融資難問題。其主要表現(xiàn)如下：

第一，社會穩(wěn)定。我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占我國總人口的多數(shù)。農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題、農(nóng)民問題被并稱為“三農(nóng)問題”，它集中的反映了我國當前的社會主要矛盾。如何解決好“三農(nóng)問題”，是國家決策者需要思考的首要問題。而在“三農(nóng)問題”中，穩(wěn)定問題又是重中之重。2008年，在探索農(nóng)村金融機制改革，加強研究金融服務、體制和產(chǎn)品創(chuàng)新問題時，陳錫文指出，當前不能把土地承包經(jīng)營權、宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)作為抵押來借貸，原因是這些財產(chǎn)是農(nóng)民最后的生存依據(jù)，在任何情況下，都不能將這些財產(chǎn)拿走，否則會引發(fā)農(nóng)民流離失所，影響社會穩(wěn)定，因為我們還沒有真正建立起完整的社會保障體系。韓俊也認為，土地抵押貸款并不是解決農(nóng)村資金供需矛盾的利劍，反而孕育著很多潛在的社會風險，應該慎行。由此可知，考慮到這些社會因素的制約，土地承包經(jīng)營權的物權化并不必然能夠突破農(nóng)村融資難的“瓶頸”。

第二，債權的實現(xiàn)問題。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，很容易遭受自然災害的沖擊。現(xiàn)在農(nóng)村真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口，老齡化程度已經(jīng)相當嚴重，基本上不能適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求。這更增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風險性。從業(yè)務辦理角度上說，辦結抵押手續(xù)以后，擔保貸款應該有所保障。但在貸款逾期后卻會遭遇如何實現(xiàn)擔保物權的尷尬。因為按照法律規(guī)定，在處置抵押物時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員具有優(yōu)先購買權，只有在他們放棄行使這項權利時，其他競買人才可能參與競買。另外，本組織成員如果不能購買抵押物，其他競買人考慮到地域關系，購買的可能性也很小，從而導致債權難以實現(xiàn)。

綜合以上因素，不難知道目前單純的通過抵押土地承包經(jīng)營權來進行融資仍然存在很多不確定因素，這些因素足以讓金融機構舉步不前。要化解“三農(nóng)”融資難的困境，不僅要看金融機構進入農(nóng)村市場的決心與信心，也還要靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身不斷改變?nèi)谫Y的誠信環(huán)境。

4 “三農(nóng)”的融資出路

隨著我國農(nóng)業(yè)人口的不斷減少，城鎮(zhèn)化程度的增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展都要步入新臺階。走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟是其必然選擇。所以，“三農(nóng)”的發(fā)展終究離不開金融業(yè)的支持?；谵r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與金融產(chǎn)業(yè)各自不同的行業(yè)特點，在“三農(nóng)”融資過程中金融產(chǎn)業(yè)占據(jù)主動性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)處于被動位置。所以，在研究“三農(nóng)”融資出路時，首先要考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的自身內(nèi)部改造問題，主要是將融資主體變得符合要求。例如，同樣作為貸款主體，單個的農(nóng)村承包經(jīng)營戶就沒有農(nóng)業(yè)合作社更容易獲得貸款。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中的“公司+農(nóng)戶”模式的農(nóng)戶就要比一些分散經(jīng)營的農(nóng)戶更容易獲得貸款。其次，要依靠外部力量主要是政府的政策扶持。政府應該出臺相關政策通過市場經(jīng)濟的辦法，引導金融機構服務于農(nóng)村。比如，對“三農(nóng)”的貸款投入達到一定比例時，就可以享受稅收優(yōu)惠等好處，鼓勵金融機構積極參與發(fā)放涉農(nóng)資金。第三，要加快農(nóng)村社會保障體系的建設。農(nóng)民失地、失房、失業(yè)是社會不穩(wěn)定的主要因素。如果沒有建立起真正的社會保障，再合理的融資方式都會在現(xiàn)實中行不通。集體建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權這些財產(chǎn)權利無論多么具有合法抵押物的特性，金融機構也不敢去接納它。最后，要加快城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村建設，走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)化之路。過去十幾年金融改革，越改越不利于農(nóng)村的金融發(fā)展。專家們這些年都在苦苦探索農(nóng)村金融改革的出路，可終究收效甚微。其根本原因在于金融業(yè)先天“嫌貧愛富”的行業(yè)特點與我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的積貧積弱之現(xiàn)狀之間有著難以調(diào)和的矛盾。這使得兩個行業(yè)之間很難有真正的真心來“聯(lián)姻”。所以，只有大力推動城鎮(zhèn)化建設，不斷減少農(nóng)業(yè)人口，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，縮小幾大產(chǎn)業(yè)之間的差距。才能夠從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村金融改革發(fā)展的不利局面，最終破解“三農(nóng)”融資難的困局，這才是治本之策。

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