財(cái)稅改革面臨國有資本難題

毋庸置疑，財(cái)稅改革是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，是一個(gè)重量級的話題，不管是醫(yī)療改革、土地改革等，只要與政府相關(guān)的改革，都繞不開財(cái)稅。

提到中國的財(cái)稅改革，自然而然要提到1994年的財(cái)稅體制改革。那次改革奠定了現(xiàn)有制度的基本框架。自1994年以后，財(cái)稅改革一直在按照漸進(jìn)式的方式在進(jìn)行。目前，關(guān)于財(cái)稅改革的總體方案設(shè)計(jì)與突破口的選擇爭議特別大，但中國財(cái)稅改革已到了必須踏上新征程進(jìn)行全方位改革的時(shí)候。

財(cái)稅改革遇到的很多都是老問題。市場和政府的關(guān)系的前提沒有討論和界定好，那么后面的方案就很難選。在中國，土地、利率等要素市場價(jià)格幾乎沒有形成。商品價(jià)格表面上實(shí)現(xiàn)了90%以上的市場化，但是對90%商品價(jià)格有重大影響的能源資源價(jià)格的市場化改革沒有完成。如果根據(jù)資源配置由市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用這樣一個(gè)定義來看的話，我們現(xiàn)在還不能算是完全的市場經(jīng)濟(jì)國家。

而且，財(cái)稅改革現(xiàn)在又遇到了新問題，過去總是從經(jīng)濟(jì)的角度來看問題。但現(xiàn)在來看，單純從經(jīng)濟(jì)視角來看問題是不夠的，還必須從社會(huì)角度考慮問題，比如稅制的改革方案、預(yù)算改革方案等，都需要將經(jīng)濟(jì)視角和社會(huì)視角結(jié)合起來考量。

財(cái)稅改革的三大背景變化

如今，財(cái)稅改革的起點(diǎn)或者說新征程的背景跟過去不一樣，我認(rèn)為主要有以下三方面的不同：

第一，經(jīng)濟(jì)增長平臺(tái)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。原來是快速增長，現(xiàn)在的增長速度已經(jīng)放緩。如果前十年政府所做的事情還是在享受朱镕基政府時(shí)代的財(cái)政遺產(chǎn)，這一屆政府已經(jīng)沒有那個(gè)遺產(chǎn)可以用了，而且社會(huì)吸納資源的能力條件也都發(fā)生了變化。

第二，社會(huì)發(fā)展認(rèn)識(shí)發(fā)生了轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在的社會(huì)不是政府想怎么做就怎么做的時(shí)候了，必須考慮政府權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。如今，老百姓也已經(jīng)不是被動(dòng)地接受。政府說什么，一呼百應(yīng)的時(shí)代已經(jīng)過去。老百姓有自己的判斷，政府不管怎么做，做了之后如果不符合發(fā)展規(guī)律，總有一天會(huì)回去的。

第三，財(cái)政體制改革承擔(dān)了政治體制改革的一部分內(nèi)容?，F(xiàn)在經(jīng)常會(huì)聽到，財(cái)政改革要做政治體制改革的突破口。個(gè)人認(rèn)為，財(cái)政體制本身就是政治體制的一部分，但如果試圖靠財(cái)政體制改革推動(dòng)政治體制改革，這也是不現(xiàn)實(shí)的。不要說推動(dòng)政治體制改革，就連推動(dòng)行政管理體制改革都很難做到。

回到主題上來講，財(cái)稅改革需要突破只從經(jīng)濟(jì)角度探討的局限性，更要從政治、社會(huì)、文化等綜合方面來探討。另外，財(cái)稅改革自身也有局限性。有的東西通過財(cái)稅改革帶不動(dòng)，但是改了之后可能看到一些好的地方，比如尋求經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力等。

不可否認(rèn)，過去十年中國經(jīng)濟(jì)增長很快，政府出手也越來越大方，但很糟糕的一點(diǎn)是，我們是發(fā)展中國家卻已經(jīng)有了福利國家的心態(tài)，什么都談稅收優(yōu)惠、談?wù)ㄥX。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要引導(dǎo)廣大群眾樹立通過勤勞致富改善生活的理念。為什么會(huì)提到這一點(diǎn)，因?yàn)槲覀冊瓉砗芏嗾呤遣缓侠淼?，只要是打著增加中低收入的幌子，政府就把錢撥過去，但有的該給的卻沒有給到。

稅收依然有下調(diào)空間

另外，經(jīng)常有人用這樣幾個(gè)比例來看現(xiàn)行稅收結(jié)構(gòu)：間接稅占全部稅收收入的比例為70%，企業(yè)繳納的稅收占90%，個(gè)人所得稅占6%。不少人認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家基本上以直接稅為主體，中國要從以流轉(zhuǎn)稅也就是間接稅為主轉(zhuǎn)向以直接稅為主。

現(xiàn)在，政府與市場、政府與社會(huì)、政府內(nèi)部改革等各種各樣的問題積聚，需要全方位改革。就拿現(xiàn)在上海在做的營業(yè)稅改增值稅來說，個(gè)人認(rèn)為把營改增當(dāng)作財(cái)稅改革的突破口有點(diǎn)像大車被小牛拉的感覺。營改增是財(cái)稅改革里面很小的部分，撬動(dòng)整體比較難。比如預(yù)算體系改革，從技術(shù)上來說比較容易做到，要改到實(shí)質(zhì)就難了。再比如說三公經(jīng)費(fèi)，只是財(cái)稅里面很小的一部分，有的部門花得多，有的部門花得少，如果認(rèn)真研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)花得多不見得是浪費(fèi)，花得少的也可能是浪費(fèi)。

目前，增值稅是中國第一大稅種， 17%的增值稅稅率確實(shí)有一定的下調(diào)空間，與減稅改革的大趨勢相符。目前營業(yè)稅稅率多在3%-5%之間，營改增需要保持營業(yè)稅稅負(fù)與增值稅稅負(fù)的大體平衡，增值稅稅率需要下調(diào)，減增值稅也能更好地發(fā)揮減稅促經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的作用，順應(yīng)世界潮流，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化需要。

關(guān)于房產(chǎn)稅，很多人對它實(shí)施的技術(shù)難度感到比較畏懼，我認(rèn)為這個(gè)難度不存在。主要困難在于老百姓愿不愿意，怎么說服老百姓交稅，交稅之后告訴老百姓政府能給你做些什么，要想一想現(xiàn)在政府是不是具備這些條件。中國是一個(gè)土地國有制國家，既然是國有的，那么人人應(yīng)該獲得一點(diǎn)權(quán)利，但這個(gè)問題還沒有解決好。那土地國有制背景下的房產(chǎn)稅稅負(fù)應(yīng)該多高？美國土地私有制，中國土地國有制，如果私有制比如收3%，那我們還能收3%嗎？至少要比它低。

稅制改革從整體上來看，是一個(gè)稅負(fù)多少才合理的問題，但稅負(fù)可能要結(jié)合個(gè)人和家庭、結(jié)合商品，不能只看某一個(gè)環(huán)節(jié)而忽略了其他環(huán)節(jié)。這個(gè)時(shí)候如果全面改還存在這樣那樣的問題，所以在現(xiàn)有體系下，改革恐怕很多都是關(guān)于稅率下調(diào)、全面減稅的內(nèi)容。

理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系

財(cái)政體制改革的方向應(yīng)該是什么？1994年財(cái)政體制改革的直接目標(biāo)是提高兩個(gè)比重：一是提高財(cái)政收入占GDP比重；二是提高中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比重。這兩個(gè)目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)了，而且實(shí)現(xiàn)得還不錯(cuò)。但是當(dāng)時(shí)設(shè)定的兩個(gè)比例沒有實(shí)現(xiàn)。根據(jù)計(jì)劃，中央收60%，支出40%，地方反過來，地方缺口由中央通過轉(zhuǎn)移支付解決，中央通過20%的收入調(diào)控地方。但現(xiàn)在的情況是，中央和地方的財(cái)政收入大致對半開，中央通過超過35%的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來操控地方，中央花15%，地方花錢80%多。

中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付問題，可以打個(gè)比方來看。拿一個(gè)空杯子和一個(gè)裝滿水的杯子，水多次倒來倒去的最后結(jié)果是什么，顯而易見，其中必有效率損失。轉(zhuǎn)移支付太多還容易引發(fā)社會(huì)問題?，F(xiàn)在大家不是在議論大城市堵車嗎？如果把中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從4.5萬億元變成1萬億元，那么北京就可能不會(huì)那么堵車。很多錢是從中央出去的，（地方）為了拿到錢就要往北京跑，跑了之后還要有人跟著落實(shí)執(zhí)行。首都是這樣，各省會(huì)城市也是這樣，錢是一級一級下來的。如果這部分錢少了，那么大家也就沒有動(dòng)力往北京跑了，自然而然很多問題就解決了。

財(cái)稅體制改革怎么改？有人建議，營改增之后重新進(jìn)行分稅，增值稅歸中央，而將消費(fèi)稅留在地方。這個(gè)方案還可以再討論。1994年分稅制改革方案，最初方案是資源稅歸中央，后來考慮到資源主要在中西部，為了保證中西部財(cái)政收入，將海洋石油資源稅歸中央，其他的都?xì)w地方。個(gè)人認(rèn)為資源稅應(yīng)該屬于中央，或者至少是中央和地方對半分。這樣的制度安排對于國家長治久安非常重要。

從整體上來說，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要壓縮總量規(guī)模，取消稅收返還，并入一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付決策透明度進(jìn)一步提高。專項(xiàng)的錢不能用來做其他的，但這種要求可能流于形式?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金，是打包給地方的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可能被挪用。如果地方政府連工資都發(fā)不出，那么挪用就很可能發(fā)生。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這個(gè)問題應(yīng)該怎么解決，我想公開透明最重要。可以舉個(gè)基層的例子，如某個(gè)縣縣委常委每個(gè)人手上都有批資金的權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)要批多少錢，如果能夠公開透明，能夠把規(guī)則告訴大家，那么這個(gè)問題自然而然就解決了。這個(gè)問題說白了是政治體制改革問題，我們在制度上要克服的還有很多。

國有資本財(cái)政是大難題

最近，李克強(qiáng)總理說要做一些讓老百姓感覺政府有公信力的改革，其中就提到政府預(yù)算體系改革。政府預(yù)算體系改革應(yīng)該建立以公共預(yù)算為主導(dǎo)的預(yù)算體系?，F(xiàn)在的國有資本預(yù)算有點(diǎn)像做花樣，收了錢分紅，基本上體內(nèi)循環(huán)。我認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算資金應(yīng)更多地轉(zhuǎn)入公共預(yù)算。政府做的事情要盡量公開透明，讓大家充分討論。既然是公共資金，大家的錢總得花得明白，不管合理不合理，告訴公眾錢花在哪里。政府在收錢的時(shí)候不要想收就收。不僅征稅如此，收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目的設(shè)立也要提高門檻。

總而言之，財(cái)稅改革從整體上來說，難題特別多。既不好做頂層設(shè)計(jì)，也很難摸著石頭過河。我自己的體會(huì)是，國際上有那么多公共財(cái)政做法，照辦照學(xué)做一些適當(dāng)修整就行了。但中國的問題難在國有資本財(cái)政。這是個(gè)大難題，大難題不突破，中國財(cái)政改革沒有結(jié)束的那天。我們不知道國有經(jīng)濟(jì)最后走向哪里，可能受市場秩序影響，但還有一些意識(shí)形態(tài)的問題。

財(cái)稅改革還不能夠只看現(xiàn)在狹義的改革，應(yīng)該把更多范圍涵蓋進(jìn)來，比如國有土地、國有企業(yè)等。國有企業(yè)需要通過種種制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政企分開，但目前根本做不到。國企不賺錢不想要，國企賺錢之后麻煩很多，不知道怎么分。如果國有股占大頭，政企不分問題很嚴(yán)重，但如果國家是小股，又有小股東權(quán)益可能被侵犯的問題。