論學校章程及其制定

胡小萍

基金項目：江西省教育科學“十二五”規(guī)劃2011年度重點項目（11ZD084）

2012年11月22日，教育部公布《全面推進依法治校實施綱要》，其中第5條規(guī)定：各級各類學校要“依法制定具有自身特色的學校章程”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。經(jīng)過核準的章程，應當成為學校改革發(fā)展，依法治校的基本依據(jù)”。

現(xiàn)實中我們看到，就中小學來說，有些學校制定了章程，但大多數(shù)學校是沒有章程的。按照《全面推進依法治校實施綱要》規(guī)定的“到2015年全面形成一校一章程的格局”的要求，從現(xiàn)在開始，各中小學校長應該考慮著手制定學校章程了，否則就成了“無章辦學”。已經(jīng)有了章程的，據(jù)本人了解，多數(shù)在格式上不規(guī)范，內(nèi)容比較籠統(tǒng)、空泛，對學校工作的現(xiàn)實指導意義不大，需要進一步修訂和完善。那么，什么是學校章程？該如何制定好學校章程？本文將對此作些探討，以供中小學校長在制定章程時參考。

一、學校章程的內(nèi)涵及其意義

關于章程法學界有些不同的解釋，一般是指某個政治、經(jīng)濟、文化等組織或團體就組織的性質(zhì)、宗旨、組織原則、機構(gòu)設置、職責范圍等重大事項加以說明而形成的文件，是組織或團體內(nèi)部的法規(guī)，是規(guī)范組織或團體運行的綱領性文件。

學校章程是就學校的性質(zhì)、類型、辦學宗旨、主要任務、內(nèi)部管理體制、人事管理、財務活動等重大而基本的問題作出全面規(guī)范而形成的文件，是學校依法自主辦學、實施管理、履行職能的基本準則。

1.制定學校章程是依法治校的需要

1997年9月，黨的十五大報告第一次將“依法治國，建設社會主義法制國家”作為中國共產(chǎn)黨領導全國人民治理國家的基本方略。此后，推進社會主義法制建設一直是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要戰(zhàn)略舉措。2012年11月，黨的十八大報告再一次重申“全面推進依法治國”，把“法治”作為“治國理政的基本方式”。依法治校是國家法制建設的主要內(nèi)容之一，是建設社會主義法制國家的必然要求，而依法治校的前提是有法可依。這里所說的“可依”的“法”除了大家所熟悉的《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務教育法》等一系列國家或地方政府頒布的法律和行政規(guī)章、條例等法律、法規(guī)性文件以外，還包括學校內(nèi)部的規(guī)章制度，而學校內(nèi)部規(guī)章制度中首要的、最根本的就是學校章程，它是學校的“憲法”，是辦學最基本的規(guī)范性文件。

其實早在1995年《中華人民共和國教育法》就提出了制定學校章程的要求，《教育法》第26條規(guī)定，設立學校要有四個基本條件，而其首要條件就是要“有組織機構(gòu)和章程”，第28條規(guī)定學校行使的九項權利的第一項就是，“按照章程自主管理”?？梢?，章程對學校來說，是必不可少的，它不僅是學校辦學和管理運行的重要依據(jù)，也是教育行政部門對學校進行監(jiān)督、管理的主要依據(jù)，也是社會了解學校的“窗口”。

有校長可能會說，我們學校各方面的工作都有規(guī)章制度，裝訂起來厚厚的一本，不需要再制定什么學校章程了。其實，學校規(guī)章制度是不能代替章程的。就學校制度體系來說，章程是對學校全局性的、重大的、根本性的問題的規(guī)定，是各項具體的規(guī)章制度制訂的依據(jù)。從法理上講，學校章程是“母法”，是“上位法”，具有最高的法律效力；而各項具體的規(guī)章制度是“子法”，“下位法”，其條文規(guī)定不能與章程有沖突。深入一些學校調(diào)研時常看到，學校的規(guī)章制度確實很多，每一項制度規(guī)定似乎都有其道理，但當把多個制度放到一起一比較就發(fā)現(xiàn)有制度“打架”的現(xiàn)象，究其原因是多方面的，但有一重要原因就是因為缺少章程的統(tǒng)領，對學校的辦學宗旨、辦學理念、各項工作的基本原則等不明確，在實際工作中“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，出了什么問題就出臺一項什么制度，以至于前后矛盾，制度“打架”，一旦面對實際問題還得“領導說了算”。所以，依法制定學校章程，確立學校章程在學校管理中的權威性，確實做到依法建章、依章管理，不僅可以對上承接各項法律、法規(guī)和規(guī)章，使國家法律、法規(guī)和規(guī)章的落實校本化，而且可以對下統(tǒng)領學校各項規(guī)章制度，使各項規(guī)章制度的制定有依據(jù)、合法化，對實現(xiàn)學校管理由人治走向法治具有重要的意義。

2.制定學校章程是建設現(xiàn)代學校制度的需要

長期以來，我國基礎教育發(fā)展受到諸多問題的困擾，如，素質(zhì)教育難以推進、優(yōu)質(zhì)教育資源短缺導致?lián)裥Ｓ萦?、教育體制機制行政化嚴重、辦學自主權得不到落實、辦學活力不足、“千校一面”“千人一面”，等等。破解這些難題的一個重要途徑就是建設現(xiàn)代學校制度，這也是總結(jié)我國教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗、借鑒發(fā)達國家教育發(fā)展的先進理念和制度的必然要求。

我國自上世紀末本世紀初開始提出建設現(xiàn)代學校制度，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第十三章又再一次重申了建設現(xiàn)代學校制度的要求?，F(xiàn)代學校制度的基本特征是“政校分開、管辦分離”、學?！耙婪ㄞk學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”。建設現(xiàn)代學校制度需要作出多方面的努力，如，要構(gòu)建政府、學校、社會之間的新型關系，要確立學校的獨立法人地位，要在校內(nèi)形成依法治校、民主治校的系列制度，等等。學校章程是制定學校各項制度的基礎和依據(jù)，現(xiàn)代學校制度的一些基本關系、重要事項都需要通過學校章程來加以明確。所以，制定學校章程是建設現(xiàn)代學校制度的一項基礎性工作。

3.制定學校章程是國際教育的通行做法

學校依法建章、依章管理是國際教育的通行做法。如，1947年日本頒布的《學校教育法》將學校章程作為保障學校運行的重要內(nèi)容；同年頒布的《日本學校教育法施行規(guī)則》規(guī)定，關于學校設置許可的申請或申報，許可申請書或申報書必須分別附加“校章”等事項的文件。

1992年施行的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》有專門條款對學校章程作出規(guī)定，要求章程由9個部分、26項內(nèi)容組成，包括校名、地點、創(chuàng)辦人、教育大綱、教學使用的語言、招生辦法、學習期限、學校與學生及家長關系確立的程序、學校財務與經(jīng)營活動、學校管理程序、教育過程參與者的權利與義務，等等。

澳大利亞的維多利亞州曾在1997年啟動“未來學?！庇媱潱媱澲凶钪匾囊豁梼?nèi)容就是要求每個學校制定一份學校章程，明確學校的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標、發(fā)展重點、教育職員工和學生的行為準則、學校的各項財務預算、評估等，學校按章程進行教學和管理，接受所在社區(qū)的監(jiān)督。

總之，制定好學校章程是建設現(xiàn)代學校制度，與國際教育接軌，促進依法治校，提高學校管理規(guī)范化、科學化水平的必然要求。

二、學校章程制定的程序

制定學校章程一般包括起草、征求意見并修訂、審議通過、核準、公布實施等幾個步驟。

1.章程的起草。起草章程是制定章程的基礎性工作。學校可以成立章程起草工作小組。小組成員在正式起草章程之前要組織搜集、學習相關的教育法律法規(guī)，熟悉國家的法律要求和政策精神，了解國家對相關問題是如何規(guī)定的。在此基礎上通過集體討論，形成章程草案。

2.征求意見并修訂。章程草案形成后要印發(fā)給教職工，在不同的層面通過組織召開座談會、學習討論等集體和個別的形式廣泛征求大家的意見和建議。在聽取教職工意見之前最好由相關人員對章程草案進行解讀，讓教職工了解草案制定的過程以及相關條款的含義，以便教職工提出針對性的意見和建議。同時，在校外，征求相關專家、學者、教育行政部門相關人員的意見和建議，在吸收合理意見的基礎上對草案進行修訂。

3.審議通過。將修訂好的章程提交教職工（代表）大會審議通過（民辦學校的章程需提交董事會討論通過）。

4.核準。將教代會審議通過的章程由校長簽字后報上級教育主管部門核準。章程一經(jīng)核準，學校將遵章辦學，不受任何組織或個人的非法干涉。

5.公布實施。將核準后的章程在全校公布實施。有條件的學?？梢詫⒄鲁檀蛴〕蓛裕职l(fā)給全體教職工，便于大家遵照實施。

三、學校章程制定的要求

1.內(nèi)容上要符合國家法律法規(guī)，遵循教育及管理規(guī)律，體現(xiàn)本校辦學實際。

學校制定的章程必須符合國家的法律法規(guī)的規(guī)定，不能與國家具有法律效力的法律法規(guī)相抵觸，并要隨著國家法律法規(guī)的變更作出相應的調(diào)整。

學校章程本質(zhì)上是對學校教育教學活動和管理活動的規(guī)范和約束，所以，必須遵循教育教學規(guī)律和管理規(guī)律，如以教學為中心、促進學生全面發(fā)展等都需要在章程中體現(xiàn)出來。

每所學校都是共性與個性的統(tǒng)一，制定章程在兼顧共性的同時，還要從本校實際出發(fā)，體現(xiàn)自身的辦學特色。要根據(jù)自己學校所處的地域特點、學校發(fā)展的歷史與傳統(tǒng)、學?，F(xiàn)有的條件和可能的發(fā)展空間、師資水平、生源條件等一系列因素，來制定對本校工作具有切實指導價值的章程，切忌照搬照抄，否則就失去了制定章程的意義，成為一紙空文。

2.文本格式上要全面、規(guī)范。

章程包括標題和正文兩大部分。

標題只需“校名”+“章程”就行，如《XX縣第一中學章程》即可，無需再加“學校”二字。

正文一般采取“總則+分則+附則”的形式，也可以根據(jù)內(nèi)容的需要直接采用條目式。關于正文的內(nèi)容，我國目前還沒有哪項法律對中小學的章程內(nèi)容作出具體規(guī)定。1995年原國家教育委員會印發(fā)的《<中華人民共和國教育法>宣傳提綱》指出，學校章程包括“辦學宗旨、管理體制和財務活動等基本的、重大的問題”。一般來說，一份章程應該涵蓋以下內(nèi)容：制定章程的依據(jù)、校名、校址、網(wǎng)址、學校類型、學制、辦學規(guī)模、辦學宗旨、辦學理念、培養(yǎng)目標、校訓、校風、教風、學風、校歌、校旗、?；?、管理體制及運行機制（包括校長的職責、權利與義務；黨組織的職責、權利與義務；教代會的職責，等等）、教育教學管理、總務后勤管理、教科研管理、安全管理、教職工的權利與義務、學生的權利與義務、學校與家長及社區(qū)的關系、章程的解釋權、章程的修改程序，等等。

章程在核準之前要加“草案”二字。經(jīng)核準的章程文本應在最后注明：本章程于X年X月X日經(jīng)第X次教代會通過，X年X月X日經(jīng)XXX教育局核準。

3.語言上要嚴密、準確、精煉。

章程的詞語組織要嚴密，語意表達要準確，語言表述要精煉，要使用完整的陳述句，為體現(xiàn)章程的嚴肅性和規(guī)范性，一般不用縮略語或口語。