從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟

摘 要：綜合性的環(huán)境法律應以規(guī)范政府環(huán)境行為為主，從確認公眾（主要是自然人）的環(huán)境權(quán)出發(fā)，規(guī)定國家的環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟制度；應明確“傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責任、傳統(tǒng)環(huán)境民事訴訟、傳統(tǒng)行政訴訟”與“新型環(huán)境侵權(quán)責任、新型環(huán)境公益民事訴訟、新型環(huán)境公益行政訴訟”的聯(lián)系與區(qū)別，明確“環(huán)境利益”、“環(huán)境損害”和“環(huán)境損害責任”的概念。環(huán)境權(quán)是維護公眾環(huán)境利益的法律基礎和依據(jù)；損害作為公眾共用物的環(huán)境，就是侵犯公眾的環(huán)境利益，就是侵犯公眾的環(huán)境權(quán)；環(huán)境公益訴訟是因侵犯環(huán)境權(quán)而引起的訴訟，是對受到侵犯的環(huán)境權(quán)進行救濟的主要途徑；公民為了維護其環(huán)境權(quán)而提起環(huán)境公益訴訟，就是為了保護作為公眾共用物的環(huán)境而提起訴訟。

關鍵詞：環(huán)境權(quán)；國家環(huán)境義務；政府環(huán)境責任；環(huán)境公益訴訟；《環(huán)境保護法》修改

中圖分類號：DF468

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.06.01

現(xiàn)行《環(huán)境保護法》自1989年正式施行至今，20多年未曾修改。2012年8月召開的十一屆全國人大常委會第二十八次會議對《環(huán)境保護法修正案（草案）》進行首次審議，并向社會公開征求意見。2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議對修正案草案二次審議稿進行了審議，并將《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案（草案二次審議稿）》（簡稱《草案》）在中國人大網(wǎng)（www.npc.gov.cn）公布，向社會公開征集意見。在修訂《環(huán)境保護法》時，意見分歧最大、爭論最激烈的問題主要有四個：一是修法重點問題，即綜合性的環(huán)境法律應該以規(guī)范政府環(huán)境行為為主，還是以規(guī)范單位和個人的環(huán)境行為為主；二是環(huán)境權(quán)問題，即是否在綜合性的環(huán)境法律中確認“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”；三是國家環(huán)境義務問題國家環(huán)境義務也稱國家保護環(huán)境的義務、國家環(huán)境職責、政府環(huán)境義務或政府環(huán)境職責。 ，即如何在綜合性的環(huán)境法律中規(guī)定國家（政府）保護環(huán)境的義務（職責）或責任；四是環(huán)境公益訴訟問題，主要是如何明確提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍。筆者認為，這四個問題是緊密聯(lián)系在一起、不可分開的一個整體，解決這四個問題的進路（或思路）應該是：以規(guī)范政府環(huán)境行為為主，從確認環(huán)境權(quán)（公民的基本環(huán)境權(quán)利）出發(fā)，規(guī)定國家（政府）的環(huán)境保護義務，明確提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍。筆者將上述進路簡稱為“從公民環(huán)境權(quán)，到國家環(huán)境保護義務，再到環(huán)境公益訴訟”。

一、關于“從公民環(huán)境權(quán)，到國家環(huán)境保護義務，再到環(huán)境公益訴訟”的立法建議[HTSS][HS）]

為了體現(xiàn)“以規(guī)范政府環(huán)境行為為主，從確認環(huán)境權(quán)（公民的基本環(huán)境權(quán)利）出發(fā)，規(guī)定國家（政府）的環(huán)境保護義務，明確提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍”的思路，筆者認為綜合性環(huán)境法律宜包括如下法律條款：

（國家環(huán)保義務條款）保護環(huán)境是國家的基本職責（或義務）和基本國策。

（政府環(huán)保職責條款）各級人民政府負有防治污染和生態(tài)破壞、保護和改善環(huán)境、提供環(huán)境公共物品的義務，并對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。

（公眾環(huán)境權(quán)條款）一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務。

（公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)條款）一切單位和個人都享有獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利。

（公眾檢舉、控告和舉報權(quán)條款）一切單位和個人有權(quán)對污染和破壞生態(tài)的單位和個人，向環(huán)境保護行政主管部門或者其他有關部門進行檢舉和控告；有權(quán)對人民政府及其環(huán)境保護行政主管部門或者其他有關部門不依法履行環(huán)境監(jiān)督管理職責的行為，向其上級人民政府或者監(jiān)察機關舉報。

（傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責任條款）因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成人身損害或財產(chǎn)損害的單位和個人，應當承擔侵權(quán)責任。因環(huán)境污染和生態(tài)破壞導致其健康或財產(chǎn)受到損害的單位和個人，有要求賠償損失、排除危害的權(quán)利。

（傳統(tǒng)環(huán)境民事訴訟條款）因環(huán)境污染受到人身損害和財產(chǎn)損害的當事人可以直接向人民法院起訴，人民法院依據(jù)《民事訴訟法》、《侵權(quán)責任法》等法律審理環(huán)境糾紛和環(huán)境污染侵權(quán)案件。筆者建議作如下規(guī)定：對于賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以自行協(xié)商解決，也可以自愿選擇訴訟、人民調(diào)解、仲裁、行政和其他非訴訟方式等途徑解決。因環(huán)境污染受到人身損害和財產(chǎn)損害的當事人可以直接向人民法院起訴，人民法院依據(jù)《民事訴訟法》、《侵權(quán)責任法》等法律審理環(huán)境糾紛和環(huán)境污染侵權(quán)案件。因環(huán)境污染遭受人身損害或財產(chǎn)損害的當事人人數(shù)眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。人民調(diào)解委員會依據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》調(diào)解環(huán)境糾紛。仲裁委員會依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》仲裁環(huán)境糾紛。當事人自愿申請環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理時，有管轄權(quán)的行政部門應該依據(jù)有關環(huán)境糾紛行政處理條例或辦法進行。

（新型環(huán)境侵權(quán)責任條款）造成或可能造成環(huán)境污染損害和生態(tài)破壞的單位和個人，即使沒有造成人身損害或財產(chǎn)損害，也應當承擔預防、排除、修復和補救環(huán)境損害的責任。

（環(huán)境公益民事訴訟條款）對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，與被污染環(huán)境、被破壞生態(tài)有關的一切個人、單位和組織有權(quán)向人民法院提起環(huán)境公益民事訴訟。人民法院可以依法判決污染環(huán)境、破壞生態(tài)的單位和個人停止污染破壞環(huán)境的行為、治理或恢復受污染破壞的環(huán)境，也可以判決被告賠償損失用于環(huán)境治理和修復。

（傳統(tǒng)環(huán)境行政訴訟條款）公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為造成或可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，并侵犯其合法人身權(quán)益或財產(chǎn)權(quán)益的，可以依據(jù)《行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟。

（環(huán)境公益行政訴訟條款）對行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為或抽象行政行為造成或可能造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的，即使沒有侵犯合法人身權(quán)益或財產(chǎn)權(quán)益，與被污染環(huán)境、被破壞生態(tài)有關的一切個人、單位和組織也有權(quán)向人民法院提起環(huán)境公益行政訴訟。人民法院在接到訴訟請求后，應該將該訴訟請求移送被訴行政機關，被訴行政機關應該依法調(diào)查處理。被訴行政機關自收到訴訟申請之日起超過六十日，沒有依法調(diào)查處理的，人民法院應該受理并依法作出判決。

（傳統(tǒng)環(huán)境犯罪條款）對違反本法，造成重大環(huán)境污染事故或因污染環(huán)境而致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者嚴重危害人體健康，構(gòu)成犯罪的，應依法追究刑事責任。

（新型環(huán)境犯罪條款）對違反本法，嚴重污染環(huán)境、破壞生態(tài)，即使沒有造成人身損害或財產(chǎn)損害，構(gòu)成犯罪的，也應依法追究刑事責任。

（環(huán)境監(jiān)管失職罪條款）對負有環(huán)境、資源、生態(tài)保護監(jiān)督管理職責的國家行政部門及其工作人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果，或者即使沒有造成人身損害或財產(chǎn)損害，但導致嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞，構(gòu)成犯罪的，應依法追究刑事責任。

筆者認為，“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”（簡稱環(huán)境權(quán)）是上述其他法律條款的核心、基礎和前提。也就是說，上述其他法律條款都是環(huán)境權(quán)的具體化，都是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的具體措施、制度和途徑。環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)離不開兩條基本的途徑：一是將綜合性的環(huán)境法律中有關環(huán)境權(quán)的一般性規(guī)定進一步具體化，即環(huán)境權(quán)法律條文的具體化；二是在法治實踐中將維護、救濟、保障環(huán)境權(quán)轉(zhuǎn)化為實實在在的守法行為、行政管理執(zhí)法行為、司法行為和法律監(jiān)督行為，即環(huán)境權(quán)的實施。要想明確環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容和作用，必須通過有關法律、法規(guī)和規(guī)章，將環(huán)境權(quán)進一步具體化，增強其可操作性。例如，2003年修訂的《羅馬尼亞憲法》規(guī)定：“國家認識到每個人享有健康、良好保存與平衡的環(huán)境的權(quán)利”（第35條第1款）；“國家應建立法律體系以實現(xiàn)該權(quán)利”（第35條第2款）。2001年修訂的《斯洛伐克憲法》規(guī)定：“任何人都享有良好環(huán)境的權(quán)利”，“本條所規(guī)定的權(quán)利義務，其細節(jié)由法律另行規(guī)定”（第44條）。《大韓民國憲法》（1987年修改）第35條規(guī)定：“（1）所有公民都享有對健康、舒適環(huán)境的權(quán)利，國家和公民應努力保護環(huán)境。（2）環(huán)境權(quán)的內(nèi)容由法律規(guī)定?！?/p>

以法律來規(guī)定環(huán)境權(quán)的內(nèi)容和行使，充分說明了基本環(huán)境權(quán)利的指導性。為了確?！洞箜n民國憲法》中規(guī)定的環(huán)境權(quán)的實施，《韓國環(huán)境法》對《大韓民國憲法》中規(guī)定的環(huán)境權(quán)作了大量具體化工作，已經(jīng)制定由環(huán)境部主管的有關環(huán)境權(quán)的法規(guī)26個，由環(huán)境部之外的其他部門主管的有關環(huán)境權(quán)的法規(guī)50多個。

二、對上述法律條款的解釋

由于我國現(xiàn)行法律對許多法律用語（術(shù)語、概念）缺乏法律定義或法律解釋，筆者對上述建議法律條款的解釋如下：

（一）對公眾環(huán)境權(quán)條款的解釋

第一，環(huán)境權(quán)條款中的主體是指“一切單位和個人”?！耙磺袉挝缓蛡€人”與“公眾”或者“人”或者“公民、法人和組織”包括物權(quán)、環(huán)境權(quán)在內(nèi)的概括性基本權(quán)利，其主體很難找到一種統(tǒng)一的、普遍適用的“名詞”或“術(shù)語”來表述。例如，我國《物權(quán)法》在提到有關物權(quán)主體時，采用了“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)”（第4條）等表述方法。為了避免用列舉方法表示主體范圍的累贅，《物權(quán)法》干脆采取了“權(quán)利人的物權(quán)”（第1條），并將物權(quán)定義為“本法所稱物權(quán)，是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)”（第2條）。物權(quán)法雖然有數(shù)百上千年的歷史，我國《物權(quán)法》雖然借鑒了各國物權(quán)立法的經(jīng)驗并且多達247條，但《物權(quán)法》并沒有明確規(guī)定物權(quán)主體的范圍。如果采取《物權(quán)法》表述物權(quán)主體的方法，筆者也可以將環(huán)境權(quán)定義為，“本法所稱環(huán)境權(quán)，是指權(quán)利人依法享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利?！憋@然這種依照物權(quán)定義的表述，較之本文建議的“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”更加不明確。但奇怪的是，目前我國法學界很少有人批評物權(quán)主體的不確定性，而批評環(huán)境權(quán)主體的不確定性的學者卻較多。 的范圍基本相同。在一些國家的法律中，往往將“人”定義為“一切人”，包括自然人、法人以及由自然人結(jié)合而組成的集體即單位或組織。例如，美國《國家環(huán)境政策法》（1969年）強調(diào)，“國會認為，每個人都應當享受健康的環(huán)境，同時每個人也有責任對維護和改善環(huán)境做出貢獻”（第3條）。《大韓民國憲法》（1987年修改）第35條規(guī)定：“所有公民都享有對健康、舒適環(huán)境的權(quán)利，國家和公民應努力保護環(huán)境?！薄陡缢惯_黎加共和國憲法》（1994年）第50條規(guī)定：“所有人享有對健康和生態(tài)平衡環(huán)境的權(quán)利，并有權(quán)指控任何可能侵犯上述權(quán)利的行為和要求賠償由此受到的損害?！狈▏董h(huán)境憲章》（2005年）明確規(guī)定，“人人都享有在一個平衡和不妨害健康的環(huán)境里生活的權(quán)利”，“人人都負有義務參與環(huán)境的維護和改善”?！睹乐奕藱?quán)公約圣薩爾瓦多議定書》（1988年）第11條宣布，“每個人應有權(quán)在健康的環(huán)境中生活”。《在環(huán)境領域獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（1998年，簡稱《奧胡斯公約》）宣布，“確認每個人既有權(quán)在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活，又有責任單獨和與他人共同為今世后代保護和改善環(huán)境?！?“單位”是我國法律用得較多的一個術(shù)語，“單位”包括企業(yè)事業(yè)單位、法人組織和非法人組織、政府組織和非政府組織（即社會團體）。“個人”指自然人，包括作為國家公民的自然人和作為外國國籍、無國籍的自然人，自然人或個人的范圍大于公民?！肮?、法人和組織”是我國訴訟法律常用的一個概念，其范圍與“一切單位和個人”基本相同?！耙磺袉挝缓蛡€人”的范圍與本文采用的“公眾”的范圍基本相同。公眾是指不特定多數(shù)人，是一個區(qū)別于特定多數(shù)人的概念，是一個人數(shù)變動的概念。本文中的公眾采用國際環(huán)境法學界比較通行的概念，即《在環(huán)境領域獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（1998年，也有人譯為《公眾在環(huán)境領域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》，簡稱《奧胡斯公約》）有關公眾的概念，“公眾指一個或多個自然人或法人以及按照國家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會組織或團體”。也就是說，這里的“公眾”包括公民、自然人、法人、組織和團體。目前正在審議的《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案（草案二次審議稿）》中的“公眾”概念與《奧胡斯公約》中的“公眾”概念基本相同。例如，該《草案》“第五章 環(huán)境信息公開和公眾參與”明確規(guī)定，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。各級人民政府及其有關部門應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利?！币簿褪钦f，該《草案》中的公眾包括公民、法人和其他組織。 也就是說，這里的公眾不是抽象的“全體人民”或由某個人或某個組織代表的“抽象的人民”，而是包括具體的自然人以及由自然人組成的組織和團體?！耙磺袉挝缓蛡€人的環(huán)境權(quán)”也就是“公眾的環(huán)境權(quán)”。環(huán)境權(quán)因其主體的不同，在不同語境下分別稱為公民環(huán)境權(quán)、自然人（或個人）環(huán)境權(quán)、單位環(huán)境權(quán)以及國家環(huán)境權(quán)（這時國家作為一個民事主體，類似于國家所有權(quán)中的國家）。筆者認為公民環(huán)境權(quán)是最基礎的環(huán)境權(quán)，是比較通俗的一種說法。公民環(huán)境權(quán)與公眾環(huán)境權(quán)、一切單位和個人的環(huán)境權(quán)的關系如下：（1）公民環(huán)境權(quán)是指“公民有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”?！肮瘛笔俏覈稇椃ā?、《行政訴訟法》和其他行政法律常用的一個法律概念，我國《憲法》第33條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民?！保?）自然人環(huán)境權(quán)是指“自然人有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”。一般而言，自然人的范圍要大于公民的范圍。有學者認為，在環(huán)境法領域，不僅本國公民而且外國人（即非公民）進入中國領域內(nèi)也有享用清潔、健康環(huán)境的權(quán)利。我國《民事訴訟法》（2012年修訂）第5條也規(guī)定：“外國人、無國籍人、外國企業(yè)和組織在人民法院起訴、應訴，同中華人民共和國公民、法人和其他組織有同等的訴訟權(quán)利義務?！保?）公眾環(huán)境權(quán)是指“公眾有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”，“公眾環(huán)境權(quán)”與“一切單位和個人的環(huán)境權(quán)”具有基本相同的含義和適用范圍。也就是說，“公眾”的范圍包括公民、自然人、法人、組織和團體。 不同的法律對“人”（一切人）、“個人和單位”（一切單位和個人）、“公眾”和“公民、法人和組織”的內(nèi)涵和范圍有不同的解釋或界定，但基本上大同小異。綜上所述，環(huán)境權(quán)中的主體范圍是十分明確的，立法機關選擇“一切單位和個人”、“公眾”、“人”或者“公民、法人和組織”，僅僅是所用名詞不同，通過法定解釋，其主體范圍都大致相同。有些人不加分析地將這種現(xiàn)象稱為環(huán)境權(quán)主體的不確定性，是不了解上述名詞包括的實際范圍。更加令人不可思議的是，他們之中的某些人一方面堅持認為，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《草案》中“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”的義務主體范圍非常明確、不容置疑；另一方面又堅持認為，“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”中的權(quán)利

主體范圍不確定。顯然，上述主張是自相矛盾的。如果僅從法律邏輯角度分析，法律僅僅規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”較法律規(guī)定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”更值得質(zhì)疑，因為“一切人”中的無行為能力人顯然無法履行保護環(huán)境的法律義務，但“一切人”中的無行為能力人卻有享用清潔、健康環(huán)境的權(quán)利，因為權(quán)利人可以行使或不行使自己的權(quán)利

，而義務人履行法律規(guī)定的義務卻不是其自由，而是其必須為的行為。

第二，包括環(huán)境權(quán)條款在內(nèi)的上述法律條款中的“環(huán)境”，是指《環(huán)境保護法》中界定的環(huán)境。1989年《環(huán)境保護法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！备鲊木C合性環(huán)境法律對環(huán)境有不同的定義，本文不討論對“環(huán)境”內(nèi)涵的修改。 環(huán)境是環(huán)境權(quán)的客體。從總體上講，除某些與人們生活密切相關的財產(chǎn)（即我國《物權(quán)法》中的物）外，環(huán)境基本上、整體上或大部分屬于公眾共用物的范疇，它不等同于我國《物權(quán)法》中規(guī)定的作為物權(quán)客體的“物”。所謂公眾共用物關于公眾共用物的概念、性質(zhì)、特點和范圍，請參見：蔡守秋.論公眾共用物的法律保護[J].河北法學，2012，（4）：9-24. ，系指不特定多數(shù)人可以非排他性使用的物（包括財產(chǎn)、環(huán)境要素、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)等），其主要特點是具有非排他性、非競爭性。曾任日本滋賀大學校長、日本環(huán)境會議理事的宮本憲一教授在《環(huán)境經(jīng)濟學》一書中認為，“環(huán)境是公共物品”[1]，“環(huán)境既具有共同性，又具有非排他性”[1]63。2011年12月20日，時任國務院副總理的李克強在第七次全國環(huán)境保護大會上的講話指出，基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務[2]。某些人以“環(huán)境權(quán)的客體具有不確定性”為由反對環(huán)境權(quán)入法，其理由是不充分的。更加令人不可思議的是，他們之中的某些人一方面堅持認為，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《草案》中的“環(huán)境”概念相當明確或不容置疑，“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”中的義務客體的范圍也非常明確、不容置疑，另一方面又堅持認為，“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”中的客體范圍不確定。顯然，上述主張是自相矛盾的。其實，環(huán)境權(quán)中的“環(huán)境”與現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《草案》中其他法律條文中的“環(huán)境”的含義是一致的，如果硬要說環(huán)境權(quán)中的“環(huán)境”不明確，那么同樣會得出“所有環(huán)境資源法律中的‘環(huán)境都不明確”的結(jié)論。

筆者必須強調(diào)的是，深刻理解和掌握“區(qū)別于物權(quán)法中‘物的‘公眾共用物概念”是正確理解上述建議法律條款的重要前提和關鍵因素。環(huán)境資源法學認為，環(huán)境、自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)屬于公眾共用物，不能對其進行排他性、支配性的所有或使用。公眾共用物（commons），又稱公地（commons）、公共物品（public good）、共用財產(chǎn)（common property）、共用資源（common resource）。我國傳統(tǒng)的民法學者

和行政法學者

沒有明確承認或單獨論及公眾共用物（或共用財產(chǎn)），他們往往在論及公共利益、公有財產(chǎn)、公共財產(chǎn)、公物和公共設施時附帶提到或涉及共用物，并且基本不研究或很少關注“共用物”的性質(zhì)和特點。環(huán)境資源法學主要研究和關注公眾共用物，主張既要劃清我國《物權(quán)法》中規(guī)定的國家所有財產(chǎn)、集體所有財產(chǎn)、私有財產(chǎn)和公眾共用物（或共用財產(chǎn)）這四種財產(chǎn)概念，又要劃清我國行政法中國家主權(quán)（特別是自然資源永久主權(quán)）、自然資源行政管理權(quán)、公共設施方面的產(chǎn)權(quán)與公眾共用物使用權(quán)的關系。

美國學者蓋洛特·哈丁（Garret Hardin）在1968年《科學》雜志上發(fā)表了一篇著名的論文即《公地的悲劇》[3]，該文研究的一個著名案例后來成為環(huán)境問題、產(chǎn)權(quán)問題研究中的一個經(jīng)典案例。這里“公地悲劇”就是指“公眾共用物的悲劇”，即由于公地不是某個組織或個人的物權(quán)的客體，公眾自由使用公地所產(chǎn)生的悲劇。但是，中國學者對“tragedy of the commons”有不同的翻譯，比較常見的有“公有資源的災難”和“公有地的悲劇”等。目前我國不少法律工作者或法學家將其理解為“公共所有土地的悲劇”，如果再將中文“公有地的悲劇”轉(zhuǎn)譯成英文則是“tragedy of the land owned by the public”（the public ownership of land ， i.e. an ownership by the whole people and ownerships by collectives， of land），這就失去了或改變了英文的原意，因為“tragedy of the commons”中的“commons”沒有我國法律中“公共所有”（包括國家所有和集體所有）的意思，它的基本意思是不特定多數(shù)人非排他性使用的共用物。

1970年，美國薩克斯教授在其發(fā)表的論文《為環(huán)境辯護》中提出了環(huán)境立法的三項任務，其中第一項就是“承認對于良好環(huán)境的公民權(quán)利是一項可強制執(zhí)行的合法權(quán)利”[4]。他還根據(jù)環(huán)境保護的需要提出了有利于環(huán)境保護的“共用財產(chǎn)”（common property）和“公共信托”理論。“公共信托”理論認為：大氣、水流、日光等環(huán)境要素是全體人民的“共用財產(chǎn)”，任何人不能任意對其占有、支配和損害；共用人為了合理利用和保護共有財產(chǎn)，將其委托給國家保護和管理；國家和人民之間的關系是受托人和委托人之間的關系，作為受托人的國家有責任為全體人民的利益對受托財產(chǎn)加以保護，即國家應該作為全體國民的委托人管理好環(huán)境；受托人如果濫用委托權(quán)，未經(jīng)委托人同意處置此項財產(chǎn)，或由此而對委托人造成侵害，則應承擔法律責任?！肮灿秘敭a(chǎn)說”也認為：空氣、水流、日光等是人類所必需的環(huán)境要素，不是自由財產(chǎn)，不得為一個人或數(shù)人所占有和支配，它們屬于公眾的共用財產(chǎn)。

其實，只要仔細觀察或比較一下，公眾共用物的概念在各國法律中都可以找到蹤跡。在大陸法系的德國區(qū)域，水的共用有相當悠久的歷史。在13世紀之前，水同其他共用物如土地、森林和空氣一樣，都屬于居住者共同使用。一直到法蘭艮時期，才出現(xiàn)針對水資源特殊使用方面的規(guī)定，比如魚類養(yǎng)殖、磨坊和灌溉。在德國早期的水法中，就相應地規(guī)定了航運權(quán)與磨坊取水權(quán)的相互關系，規(guī)定了共同使用權(quán)和臨水權(quán)。例如，德國《水管理法》第25條就

專門規(guī)定了水的“共同使用”。根據(jù)現(xiàn)行德國法律，個人沒有水體使用權(quán)（排他性的私權(quán)），僅有向水體管理機構(gòu)申請的水許可權(quán)。又如，德國《聯(lián)邦土地整理法》（1953年，后經(jīng)多次修訂）的重點內(nèi)容之一，是對共用設施建設用地的籌集和準備作出安排（第40條和第47條）。該法嚴格區(qū)分了公共設施用地、共用設施用地和私人所有或使用土地。共用和公共設施占地是導致投入土地整理的總土地價值與整理后可分配的總土地價值之間出現(xiàn)差異的主要原因。在一般情況下，根據(jù)不同的土地整理項目，法規(guī)允許公共設施項目占地面積的比例在1.5%-2.0%之間，共用設施建設用地占總用地的比例在3%-8%之

間。對公共設施占地是有償?shù)模瑢灿迷O施占地則是無償?shù)?，因為這些設施對所有的參加者都存在利益和好處。

第三，環(huán)境權(quán)條款中的環(huán)境權(quán)主體所享用的“清潔、健康的環(huán)境”，從法律意義上可以理解為或解釋為符合國家環(huán)境質(zhì)量標準和國家法律規(guī)定的其他依據(jù)的“適宜的”環(huán)境。簡言之，判斷或評價環(huán)境是否清潔、健康的主要依據(jù)是國家制定的環(huán)境質(zhì)量標準和國家法律規(guī)定的其他依據(jù)。目前，不同的法律和學者對環(huán)境權(quán)中的環(huán)境采用不同的修飾詞或形容詞，如“清潔適宜的環(huán)境”、“清潔、良好的環(huán)境”、“清潔、健康、平衡的環(huán)境”、“安全、健康、生態(tài)平衡的環(huán)境”、 “健康、良好保護與平衡的環(huán)境”、“適合其健康和福祉的環(huán)境”、“健康而舒適的環(huán)境”、“不受污染的環(huán)境”、“ 無害的環(huán)境”、“一個平衡和不妨害健康的環(huán)境”、“不侵害其健康和福利的環(huán)境”、“過尊嚴和幸福生活的環(huán)境”、“適合他們發(fā)展的環(huán)境”等。這種現(xiàn)象不僅不能說明環(huán)境權(quán)內(nèi)涵或內(nèi)容的不確定性，而恰恰說明環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵或內(nèi)容是與不同國家的國情（包括不同的政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)和科學技術(shù)發(fā)展水平等）相聯(lián)系的，表明環(huán)境保護綜合性法律中規(guī)定的概述性環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容應該進一步由有關實體法和程序法加以具體化。到底采用什么形容詞來修飾、限定環(huán)境權(quán)中的環(huán)境，立法機關有多種選擇，關鍵是要準確并適合國情。若以“各國法律所規(guī)定的環(huán)境權(quán)條款或者不同學者所主張的環(huán)境權(quán)中修飾環(huán)境的形容詞不同”為由，批評“環(huán)境權(quán)的內(nèi)容具有不確定性”，其理由是不成立的。

第四，環(huán)境權(quán)條款中的享用包括享受和利用，也可以用“使用”代替“享用”，這里的使用也包括享受和利用；環(huán)境權(quán)條款中的權(quán)利是指基本環(huán)境權(quán)利、非排他性權(quán)利。（1）享受是指使用環(huán)境的美學功能，主要指個人（自然人、公民）對環(huán)境的精神美學享受，如在大自然中休憩、欣賞自然美景。（2）利用主要指個人或單位利用環(huán)境和自然資源以滿足其基本需要。這種利用是指生存需求使用、基本使用，是個人和單位為了其自身生存這種基本需要而必然產(chǎn)生的對環(huán)境資源要素的必需使用，如呼吸空氣和飲用河水就是自然人的基本使用，利用起碼的空間、地域和資源就是單位的基本使用，而不是指那些為了交換營利或謀取暴利的商業(yè)性使用。（3）無論是享受還是利用都屬于非排他性使用。非排他性使用是指使用者在使用環(huán)境或環(huán)境要素時，不能排除或者禁止他人對該環(huán)境要素的使用；排他性使用是指使用者在使用某物時，可以排除或者禁止他人對該物的使用。《中華人民共和國海域使用管理法》（2001年）第23條規(guī)定：“海域使用權(quán)人對不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒樱坏米钃??！边@說明我國法律已經(jīng)承認非排他性使用。筆者必須強調(diào)的是，區(qū)別于物權(quán)法中的“使用”、“利用”，環(huán)境資源法中的“使用”、“利用”、“享受”和“享用”的概念對于正確理解環(huán)境權(quán)的性質(zhì)和特點，具有非常重要的作用。傳統(tǒng)物權(quán)法中的使用主要是指經(jīng)濟性利用，即獲得經(jīng)濟利益的使用、排他性使用，如利用土地種莊稼、用地蓋房等。我國法律規(guī)定國家（集體）土地所有權(quán)和使用權(quán)主要是指用地蓋房、用地種莊稼等。環(huán)境資源法中的使用除了上述內(nèi)容外，主要是指環(huán)境生態(tài)性利用，即獲得環(huán)境生態(tài)利益的使用、非排他性使用，如呼吸新鮮空氣、飲用清潔天然水、食用山中野生植物（花果等），在大自然中游山玩水（游覽漫步）、觀賞自然美景（觀看日月星辰、觀海）、親近自然（親水、親山、親近動物等），在江河湖海游泳、釣魚、游船等。這種使用不是以占有、排他為目的、為特點，而是一種非排他性使用、功能性使用。在沒有認識到環(huán)境保護的重要性之前，有些民法、行政法學家將上述使用稱為“簡單使用行為”，認為法律沒有關注的必要。隨著國家和社會對環(huán)境保護日益重視和環(huán)境法的產(chǎn)生，一些輕視上述使用的法學家開始改變自己的看法。 （4）環(huán)境權(quán)條款中的權(quán)利是一種非排他性使用權(quán)。我國《物權(quán)法》將物權(quán)定義為“權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利”，這已經(jīng)從邏輯上意味著可以存在“非排他的權(quán)利”。中國社會科學院法學研究所資深民法學家梁慧星先生指出，“民事權(quán)利分為具有排他性的權(quán)利和不具有排他性的權(quán)利”[5]，這說明法學界已經(jīng)意識到非排他性權(quán)利的存在。有些人否認“非排他性使用權(quán)”的存在，從理論和實踐角度來講都是站不住腳的。非排他性使用權(quán)是相對于排他性使用權(quán)而言的一種權(quán)利形態(tài)。排他性使用權(quán)是指權(quán)利主體對權(quán)利客體（如財產(chǎn)所有人對其財產(chǎn)）享有獨占或排他的權(quán)利，未經(jīng)其許可，任何人不得利用，否則，構(gòu)成侵權(quán)。公民（自然人）環(huán)境權(quán)是一種不具有獨占性、排他性的個人權(quán)利，即個人環(huán)境權(quán)的主體可以直接感受、享受共用環(huán)境的利益，但不能獨占這種利益，不能排除其他不特定多數(shù)人同時直接感受、享受這種利益。例如，一個人可以直接享用或獲得某種環(huán)境利益（如呼吸大氣中的新鮮空氣、飲用長江中清潔的水、欣賞日出海潮等自然美景等），但不排除其他人同時直接享用或獲得該環(huán)境利益。 （5）環(huán)境權(quán)條款中的權(quán)利是指基本環(huán)境權(quán)利。環(huán)境資源法律規(guī)定了單位和個人的多種權(quán)利或權(quán)益，環(huán)境權(quán)不是各種環(huán)境權(quán)利或環(huán)境權(quán)益的總稱或簡稱，而是指諸種環(huán)境權(quán)利中最基本的權(quán)利。個人（自然人、公民）環(huán)境權(quán)是一種基本人權(quán)、原權(quán)、主權(quán)、對世權(quán)、不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利?！耙磺袉挝缓蛡€人享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”作為基本環(huán)境權(quán)利，可以派生出各種子權(quán)利、輔助性權(quán)利和程序性權(quán)利，如“享用清潔、健康的水環(huán)境的權(quán)利”（親水權(quán)）、獲得環(huán)境信息的權(quán)利、參與環(huán)境決策的權(quán)利、提起有關環(huán)境公益訴訟的權(quán)利等。有些人主張用“環(huán)境權(quán)益”來代替“環(huán)境權(quán)”，這是混淆了環(huán)境權(quán)（即基本環(huán)境權(quán)利）與法律規(guī)定的與環(huán)境有關的其他權(quán)利和利益的界限。筆者并不反對“環(huán)境權(quán)益”的說法，一般而言，環(huán)境權(quán)益是環(huán)境權(quán)利與環(huán)境利益的統(tǒng)稱，它可以包括環(huán)境權(quán)但不等于環(huán)境權(quán)，而環(huán)境權(quán)是指公眾（自然人和單位）的基本環(huán)境權(quán)利，這兩者的界限、聯(lián)系與區(qū)別十分明確；如果用“環(huán)境權(quán)益”代替“環(huán)境權(quán)”，只會制造概念混亂。另外，“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”中的“享用”僅僅是筆者的一種立法建議，類似的還有“一切單位和個人都有使用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”、“一切單位和個人都

享有對清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”、“一切單位和個人都有在清潔、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利”等表述方法，其實際內(nèi)容大同小異，即都表示環(huán)境權(quán)主體有享受、利用適宜環(huán)境的權(quán)利。我們在討論綜合性的環(huán)境法律如何規(guī)定環(huán)境權(quán)這個問題時，在術(shù)語采用方面要注重實際內(nèi)容和基本含義，不要陷于“使用”、“享用”、“享受”等詞的無謂爭論，而應該在掌握術(shù)語的實際內(nèi)容和基本含義時求同存異。

第五，環(huán)境權(quán)條款中的“保護環(huán)境的義務”，是指與“享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”這一基本環(huán)境權(quán)利具有內(nèi)在聯(lián)系、不可分割的基本環(huán)境義務?！耙磺袉挝缓蛡€人都有享用清潔、健康環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務”意味著行使環(huán)境權(quán)的主體同時承擔保護環(huán)境的義務，具有環(huán)境權(quán)利行為能力的人，在行使其環(huán)境權(quán)利的同時承擔保護環(huán)境的義務。如果《環(huán)境保護法》不是規(guī)定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務”，而是僅僅規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，這可能像1979年《環(huán)境保護法（試行）》規(guī)定“大家動手，保護環(huán)境”那樣，從法理邏輯上產(chǎn)生某些無法回答的問題，例如：一切個人當然包括無行為能力人，難道無行為能力人也要履行保護環(huán)境的義務嗎？所謂基本環(huán)境義務，不是指各種環(huán)境義務的總和或總稱，也不是指強迫一切單位和個人進行不計報酬的環(huán)境保護義務勞動或義務活動，而是指為了保障基本環(huán)境權(quán)利實現(xiàn)并且在各種具體義務中具有基礎性、普遍性的保護環(huán)境的義務。這里的“保護”是指起碼的、力所能及的、合乎常情的保護，公眾承擔保護環(huán)境的基本義務不僅是一種建設性的活動、一種對環(huán)境友好的行為，還是環(huán)境權(quán)主體享有基本環(huán)境權(quán)利的前提和條件；基本環(huán)境義務是內(nèi)含于基本環(huán)境權(quán)利中的義務，履行環(huán)境保護義務既是行使基本環(huán)境權(quán)利的內(nèi)在要求，也是對行使基本環(huán)境權(quán)利的內(nèi)部限制?；经h(huán)境義務的基礎性，是指該義務是對一切單位和個人的起碼要求、起碼約束，是一切單位和個人在其能力范圍內(nèi)能做得到或能履行的義務；基本環(huán)境義務的普遍性，是指對行使基本環(huán)境權(quán)的一切單位和個人普遍適用的義務。在《草案》總則中設立基本環(huán)境義務，不是憑空任意限制、約束一切單位和個人的利益或減少其利益，而是為保障不特定多數(shù)人的基本環(huán)境權(quán)利的實現(xiàn)提供基本條件，是為了維護、增加公眾的環(huán)境利益。也就是說，基本環(huán)境權(quán)利要求基本環(huán)境義務，基本環(huán)境義務是享有基本環(huán)境權(quán)利和履行其他環(huán)境法律義務的前提和條件。如果不履行該義務，基本環(huán)境權(quán)利這種非排他性使用權(quán)就會轉(zhuǎn)變?yōu)榕潘缘氖褂脵?quán)，環(huán)境這種公眾共用物就會轉(zhuǎn)變?yōu)樗綑?quán)的客體。筆者認為，判斷或評價一切單位和個人是否履行其基本環(huán)境義務的主要標準，是該單位或個人的行為是否使環(huán)境保持在公眾共用物這種狀態(tài)，或是否獨占獨用環(huán)境這種公眾共用物，或是否直接間接地排除其他不特定多數(shù)人享用環(huán)境這種公眾共用物：如果該單位或個人獨占獨用環(huán)境這種公眾共用物，將環(huán)境據(jù)為自己所有或自己專用，或排除其他不特定多數(shù)人享用環(huán)境這種公眾共用物，該單位或個人就是沒有履行保護環(huán)境的基本義務；如果該單位或個人堅持非排他性地使用環(huán)境這種公眾共用物，在享用環(huán)境時使環(huán)境保持在公眾共用物這種狀態(tài)，就是履行了保護環(huán)境的基本義務。

（二）對“傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責任、傳統(tǒng)環(huán)境民事訴訟、傳統(tǒng)行政訴訟”條款和“新型環(huán)境侵權(quán)責任、新型民事環(huán)境公益訴訟、新型行政環(huán)境公益訴訟”條款的解釋

現(xiàn)行《環(huán)境保護法》、《草案》和《侵權(quán)責任法》主要或?qū)嶋H上重視的是傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責任、傳統(tǒng)環(huán)境民事訴訟和傳統(tǒng)行政訴訟，即因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成人身損害或財產(chǎn)損害的單位、個人、有關行政機關和行政機關工作人員所應當承擔的民事責任，以及因追究這種責任所提起的環(huán)境民事訴訟和環(huán)境行政訴訟。在修改《環(huán)境保護法》時，繼續(xù)強調(diào)這種責任和訴訟，強調(diào)“因環(huán)境污染和生態(tài)破壞導致其健康或財產(chǎn)受到損害的單位和個人，有要求賠償損失、排除危害的權(quán)利”，強調(diào)“因環(huán)境污染受到人身損害和財產(chǎn)損害的當事人可以直接向人民法院起訴”，強調(diào)“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為造成或可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，并侵犯其合法人身權(quán)益或財產(chǎn)權(quán)益的，可以依據(jù)《行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟”，是十分必要的。因為，這體現(xiàn)了環(huán)境法對傳統(tǒng)的、既定的、現(xiàn)行的法律制度資源（包括民事訴訟制度資源和行政訴訟制度資源）的繼承和重視，體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)與人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的密切關系，說明環(huán)境權(quán)是實現(xiàn)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的必要條件，突出了保護環(huán)境對保護人的身心健康和人的財產(chǎn)的重要作用，突出了民事訴訟和行政訴訟在環(huán)境司法方面的重要作用。

但是，法律在重視人身損害責任和財產(chǎn)損害責任時，不能輕視和否定新型的環(huán)境損害責任。有些環(huán)境行為，雖然沒有對特定單位和個人造成直接的、特定的、具有權(quán)利利益關系（即私權(quán)利益關系）的人身損害和財產(chǎn)損害，但卻造成了長遠的（非直接的）、不特定的、不具有私權(quán)利益關系卻具有環(huán)境權(quán)利益關系的大量、普遍的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。環(huán)境法律只有明確規(guī)定“造成或可能造成環(huán)境污染損害和生態(tài)破壞的單位和個人，即使沒有造成人身損害或財產(chǎn)損害，也應承擔預防、排除、修復和補救環(huán)境損害的責任”，以及追究這種責任的途徑和方式，即進一步明確規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，與被污染環(huán)境、被破壞生態(tài)有關的一切個人、單位和組織有權(quán)向人民法院提起環(huán)境公益民事訴訟”，“對行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為或抽象行政行為造成或可能造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的，即使沒有侵犯合法人身權(quán)益或財產(chǎn)權(quán)益，與被污染環(huán)境、被破壞生態(tài)有關的一切個人、單位和組織也有權(quán)向人民法院提起環(huán)境公益行政訴訟”，才能通過訴訟，從根本上有效防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

為了進一步明確“傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責任、傳統(tǒng)環(huán)境民事訴訟、傳統(tǒng)行政訴訟”條款和“新型環(huán)境侵權(quán)責任、新型民事環(huán)境公益訴訟、新型行政環(huán)境公益訴訟”條款的聯(lián)系與區(qū)別，筆者認為，必須注意如下兩個方面：

1.要樹立“環(huán)境損害”和“環(huán)境損害責任”的新觀念

首先要劃清“環(huán)境損害”（又稱純環(huán)境損害）與“人身損害、財產(chǎn)損害”、通過環(huán)境污染所引起的“人身損害、財產(chǎn)損害”的界限，其次要劃清“環(huán)境損害責任”與“人身和財產(chǎn)損害責任”的界限。

從國際性的法律文件看，《羅加諾公約》（1993年）、《奧胡斯公約》（1998年）、《環(huán)境責任指令》（2004年）等國際條約均強調(diào)環(huán)境損害?！队晌：Νh(huán)境的活動所造成的損害的民事責任公約》（1993年6月21日由歐洲理事會成員國公開簽署，簡稱《羅加諾公約》）參見：Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment. 第2條第7款對“損害”定義如下：“（a）死亡或人身傷害；（b）財產(chǎn)的損失或損害，這里的財產(chǎn)不是指在危險活動地工廠本身或在操作者控制下所擁有的財產(chǎn)；（c）因環(huán)境損傷（impairment of the environment）所造成的損失或損害，只要這種環(huán)境損傷沒有被視為包含在副款（a）或（b）意義上的損害（damage），對環(huán)境損傷的賠償應該限于實際采取或?qū)⒁扇〉幕謴痛胧┑馁M用，不包括因這種環(huán)境損傷所造成的利潤損失； （d）預防措施的費用以及由預防措施所造成的任何損失或損害?！被謴痛胧┦侵溉魏魏侠淼拇胧╝ny reasonable measures），預防措施也是指任何合理的措施。該公約第5條至第7條規(guī)定了一個民事責任體制（a regime of liability）：“危險活動的操作者……在其對危險活動實行控制的時間和期間內(nèi)，應對作為事故后果的、該危險活動所造成的損害，承擔民事責任?！保ǖ?條第1款）

《歐洲議會和歐洲委員會關于預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》（歐洲議會和歐洲委員會于2004年3月10日在布魯塞爾通過，簡稱第2004/35號《環(huán)境責任指令》）中的環(huán)境損害（environmental damage）是指對保護物種、自然棲息地、水和土地的損害，自然資源損害也是對保護物種、自然棲息地、水和土地的損害。該指令正文的第2條明確規(guī)定了“環(huán)境損害”的概念：“環(huán)境損害指的是對受保護物種和自然棲息地的損害，此種損害對受保護棲息地或者物種的順利保育狀況的延續(xù)或者保持產(chǎn)生了重大不利影響……?！痹撝噶钸€對什么是“水損害”、“土地損害”、“損害”作了具體規(guī)定：“水損害是指對有關水體的生態(tài)、化學和/或者數(shù)量狀況和/或者2000/60/EC指令定義的生態(tài)潛力造成的重大不利影響的損害”；“土地損害是指：任何由于物質(zhì)、成藥、有機體或微生物直接、間接導入土壤、地表、地下而產(chǎn)生的對人類健康造成重大不利影響和危險的土地污染?！薄皳p害”的定義為：“可測量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現(xiàn)的可測量的自然資源服務功能的損傷。” 也就是說，污染者不但要對有關人員和財產(chǎn)進行賠償，還得為遭受污染損害的自然環(huán)境進行賠償。該指令還考慮到其運行對傳統(tǒng)民事責任的影響，在序言中指出：“本指令旨在預防和補救環(huán)境損害，并不影響到對于在任何相關國際條約規(guī)定下所授予的請求傳統(tǒng)損害賠償?shù)拿袷仑熑蔚臋?quán)利?！边€特別強調(diào)：“本指令不適用于人身健康損害、私人財產(chǎn)損害或者任何經(jīng)濟損失，而且也不影響任何涉及這類損害的權(quán)利?！痹撝噶畹沫h(huán)境損害不包含傳統(tǒng)損害（即對人身健康或財產(chǎn)的損害）的內(nèi)容。歐盟《環(huán)境責任指令》附件二規(guī)定了環(huán)境損害的修復，它提供了成員國進一步規(guī)定修復環(huán)境損害的法律框架。在指令的序言以及條文第3條、第12條規(guī)定，法律賦予相關自然人和法人向行為人請求環(huán)境損害或潛在損害威脅結(jié)果的賠償請求權(quán)以及可以對當局的相關決定、行為或不作為提起復審的請求權(quán)。此外，指令鼓勵促進環(huán)保的非政府組織采取行動，以推進該指令的有效執(zhí)行。

從當代各國環(huán)境資源法律看，大都確認了不同于人身損害和財產(chǎn)損害的環(huán)境損害。堅持公法與私法絕對二分、傳統(tǒng)上不承認“不同于人身損害和財產(chǎn)損害的環(huán)境損害”的德國法學界，在這個方面的行動相當緩慢，但在大勢所趨之下，也不得不進行了重大改革。例如，目前在德國法律和法學理論中，經(jīng)常涉及三種不同含義的環(huán)境責任：首先是廣義的環(huán)境責任法律，它是指與環(huán)境事務相關的法律責任規(guī)范，包括民法、行政法和刑法的責任規(guī)范；其次是指專門的環(huán)境責任法律，主要指具體規(guī)定環(huán)境責任的法律或?qū)ｉT針對環(huán)境責任的系統(tǒng)性規(guī)范，如德國《環(huán)境責任法》和《環(huán)境損害法》；最后，指環(huán)境資源法律中有關環(huán)境責任的法律規(guī)范或法律條款，如德國《水平衡管理法》、《聯(lián)邦自然保護法》、《聯(lián)邦土地保護法》等環(huán)境資源法律中有關環(huán)境責任的條款。

德國法律規(guī)定，那些通過環(huán)境媒質(zhì)遭受的生命、身體、健康或財產(chǎn)損害可以

要求賠償，主要由《環(huán)境責任法》（1990年）進行規(guī)定?！董h(huán)境責任法》對因環(huán)境污染所造成的人身損害和財產(chǎn)損害（即對私法上的環(huán)境責任）作了明確規(guī)定。第1條【環(huán)境影響之設施責任】 由附件一列舉之設施通過環(huán)境影響而致人死亡、損害身體或健康或造成財產(chǎn)損壞，設備所有人有義務賠償受害人由此產(chǎn)生的損害。 民事賠償責任只限于財產(chǎn)權(quán)下的自然資源損害，共用自然資源的損害不在該法的賠償范圍之內(nèi)。在德國，私法上的環(huán)境責任一直作為最后的保障條款。

德國法律還要求環(huán)境損害的責任人對環(huán)境本身的損害負責，尤其是當這些環(huán)境物質(zhì)不屬于私人財產(chǎn)時。如德國于2007年制定了《避免和修復環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》（簡稱《環(huán)境損害法》，構(gòu)建了涉及責任規(guī)范的環(huán)境損害的框架，包括水體、土地和自然保護法中的損害。德國《環(huán)境損害法》）共有13條和3個附件，在第2條規(guī)定了作為核心概念的“環(huán)境損害”，將“環(huán)境損害”直接指向的特殊部門法作了具體規(guī)定，即不是所有的環(huán)境損害，而只是明確根據(jù)《聯(lián)邦自然保護法》第19條規(guī)定的對于種群和自然生活空間（也即自然棲息地）的損害（第1項）、根據(jù)《水平衡管理法》第90條規(guī)定的對水體的損害（第2 項）和根據(jù)《聯(lián)邦土地保護法》第2條第3款規(guī)定因為影響土地功能造成的土地損害（第3項）。該法明確了環(huán)境損害是指自然資源（種群和自然生活空間、水體和土地）的一種直接或間接發(fā)生的可以確定的不利改變或自然資源功能受影響，從而劃清了環(huán)境法中的環(huán)境與民法中“物”的界限、純環(huán)境損害與因環(huán)境污染造成的人身損害和財產(chǎn)損害的界限。

德國《水平衡管理法》（簡稱WHG，2009年7月31日修訂通過）共包括106條及2個附件，該法第3章第8節(jié)“改變水體之責任”只包含兩個條文，分別為第89條《水平衡管理法》第89條【改變水質(zhì)之責任】（1）向水體傾倒或排入物質(zhì)者或以其他方式作用于水體且由此導致水質(zhì)不利變化者，有義務賠償由此對其他人造成的損失。當有多人對水體造成影響，他們作為共同責任人承擔責任。（2）當從作為生產(chǎn)、加工、置放、儲存、運輸或傳輸物質(zhì)的設施中，這種物質(zhì)除被傾倒或排入外，進入水體，且由此水質(zhì)發(fā)生不利變化，設施的經(jīng)營者有義務賠償由此對其他人造成的損失。第1款第2句同樣適用。當此損失因不可抗力造成，不產(chǎn)生賠償義務。 和第90條。《水平衡管理法》第90條【水體損害之修復】1.在環(huán)境損害法意義上水體的損害，是指任何一種有著明顯不利影響的損害，這種損害針對（1）地表水體或沿海近岸水體的生態(tài)或化學狀況；（2）人工的或明顯改變的地表水體或沿海近岸水體的生態(tài)趨勢或化學狀況；或（3）地下水的化學和水量狀況；對第31條第2款以及第44條或第47條第2款第1句所適用的不利影響除外。2.根據(jù)2004年4月21日歐共體議會和理事會《關于避免和修復環(huán)境損害的環(huán)境責任第2004/35/EG號指令》附件II第1項（其通過第2006/21/EG號指令被修訂），當根據(jù)《環(huán)境損害法》責任人導致水體受損時，需采取必須的修復措施。3.關于水體損害或其余侵害和其修復的其他規(guī)定不受影響。 第89條之責任適用于特定個人或特定多數(shù)人，而第90條之責任適用于非特定人即適用于非特定多數(shù)人。根據(jù)德國《水平衡管理法》第90條之規(guī)定，對于與私人權(quán)利侵害不相關的純環(huán)境損害，可以依第90條以及德國《環(huán)境損害法》要求污染人承擔責任。該責任需要由職責部門根據(jù)《環(huán)境損害法》來監(jiān)督和命令致因人負擔責任，實際上職責部門是代表不特定受損害人要求致因人對作為共用物的環(huán)境予以修復。這種水法上的責任也要依《環(huán)境損害法》中的相關規(guī)定，如損害和因果關系的認定。損害不僅是指水體直接或間接的不利變化，也包括功能受影響，而且這種后果是可以確定的。根據(jù)第90條，對于地表水體、人工地表水體和地下水，其判斷因素有一定的區(qū)別，這也是依據(jù)《歐盟水框架指令》的規(guī)定而來的。 第89條規(guī)定的對于水體改變的民事責任屬于嚴格的危險責任，包括行為責任和設施責任這兩種法律責任。第90條規(guī)定了水體損害的修復，是德國在轉(zhuǎn)化歐盟《環(huán)境責任指令》中新補充的責任規(guī)定?！端胶夤芾矸ā返?0條僅對于《環(huán)境損害法》附件1中所列舉的職業(yè)活動適用，而不適用于其他的職業(yè)活動和私人行為，比如農(nóng)業(yè)面源污染、自家車的油污泄漏、家務活動和興趣愛好活動中導致的一些水體污染。另外，區(qū)別于第89條，第90條同樣適用于經(jīng)過許可和批準的取水行為，即水量改變導致的生態(tài)不利影響屬于本條中的水體環(huán)境損害。 第90條第1款規(guī)定了水體損害責任人的義務與行政機關的職責，第2款規(guī)定了水體損害責任人必須要依歐盟《環(huán)境責任指令》附件二第1項規(guī)定采取必要的修復措施。德國《水平衡管理法》中的責任與《環(huán)境責任法》、《環(huán)境損害法》及《民法典》的相關規(guī)定相互指引和補充，由此構(gòu)成整體的水法律責任體系。

2.要樹立“環(huán)境利益”的新觀念

筆者特別強調(diào)的是，區(qū)別于民法中的

“利益”，環(huán)境法中的“利益”概念對于正確理解“傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責任、傳統(tǒng)環(huán)境民事訴訟、傳統(tǒng)行政訴訟”和“新型環(huán)境侵權(quán)責任、新型民事環(huán)境公益訴訟、新型行政環(huán)境公益訴訟”的關系（包括它們之間的聯(lián)系與區(qū)別），具有非常重要的作用。狹隘的、過時的利益觀認為，只有損害人身和財產(chǎn)才是損害人的利益，否認環(huán)境是人的利益或人的利益的載體。自然環(huán)境是人的生存條件，因而也是人的利益。傳統(tǒng)私法或民法認為房屋（房產(chǎn)）、田地、宅基地（地產(chǎn)）是人的利益，但不承認環(huán)境是人的利益，即認為環(huán)境是不為民法所保護的“自由資源”，這是其不重視環(huán)境保護或環(huán)境私法保護的根本原因。例如，著名民法學者曾世雄先生在《民法總則之現(xiàn)在與未來》中強調(diào)，“生活資源之變動，有享有之一面，有涉及權(quán)利、法益，亦有涉及自由資源者，范圍廣泛”；民法以生活資源為本位，生活資源主要包括權(quán)利、法益和自由資源，權(quán)利是民法提供完整保護的資源，法益是民法提供局部保護的資源，自由資源是納入民法范疇但卻不為民法所保護或民法對其放任自流的特定資源（如公海、荒山之獸等）[6]。曾世雄先生所輕視的“自由資源”（如公海、荒山之獸等），其實就是環(huán)境法中的環(huán)境或環(huán)境要素。某些私法學者一直認為，手表、自行車等財產(chǎn)是人的利益或人的利益載體，而大氣、水等環(huán)境要素（或自由資源）不是人的利益或不是人的利益載體，環(huán)境在傳統(tǒng)部門法中只能作為人的“生活資源”所涉及的“自由資源”，充其量只能作為“人類利益”的“反射利益”、“溢出利益”而間接地受到法律的“涉及”。所以，傳統(tǒng)的民法和物權(quán)法都強調(diào)，只有當環(huán)境污染導致人身損害和財產(chǎn)損害時，才算損害了人的利益，才能承擔民事法律責任和侵權(quán)責任。但是，環(huán)境資源法律和環(huán)境資源法學很難認同這種看法，幾乎所有的環(huán)境法律和環(huán)境法學理論都強調(diào)環(huán)境和環(huán)境保護的重要性，大多數(shù)環(huán)境法律都明確宣布或規(guī)定本法的目的或任務是保護和改善環(huán)境，大多數(shù)環(huán)境保護工作者和環(huán)境法學工作者都將致力于保護和改善環(huán)境方面的工作作為其本職工作和主要任務。環(huán)境資源法認為，環(huán)境資源生態(tài)是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎，是人的生存發(fā)展和全面發(fā)展的基本條件，強調(diào)“以人為本，以自然為根，以人與自然和諧為魂”。關于“以自然為根”，我們可以從如下幾個方面加強理解。我國春秋時期的思想家管仲認為，“地者，萬物之本原也，諸生之根菀也”（《管子·下篇·水地》）；“地者，政之本也”（《管子·乘馬》）。馬克思認為，“土地（指地上地下資源）是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！保▍⒁姡厚R克思.資本論：第3卷[M].北京：人民出版社，2004：730； 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第12卷[M].北京：人民出版社，1962：757.）他還引用威廉·配第的話說，“勞動是財富之父，土地（指一切自然資源）是財富之母?！保▍⒁姡厚R克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972：56-57；馬克思.資本論：第1卷[M].北京：人民出版社，2004：57.）法國作家加里在《天根》一書中指出，“大自然是人類生存之根，是所有生命的根。”（參見：羅曼·加里.天根[M].宋維洲，譯.桂林：漓江出版社，1992.）在1956年，42歲的羅曼·加里就憑借長篇《天根》首獲龔古爾獎。中共“十八大報告”強調(diào)“良好生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎”?！吨泄仓醒?國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（2010年12月31日）強調(diào)，“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。”國家環(huán)境保護部部長周生賢在《建設美麗中國 走向社會主義生態(tài)文明新時代——在中國生態(tài)文明研究與促進會第二屆（珠海）年會上的講話》 （2012年12月1日）中強調(diào)指出，“良好的生態(tài)環(huán)境是生存之本、發(fā)展之基、健康之源。”自然生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，自然生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，人類生存發(fā)展就成了無源之水、無本之木。生態(tài)文明中的“尊重自然”和“以自然為根”要求把包括人和其他非人生命體在內(nèi)的生命和自然生態(tài)系統(tǒng)視為人類生態(tài)共同體，在法治建設中堅持“熱愛自然，保護環(huán)境，珍惜資源，尊重生命”，堅持環(huán)境正義和生態(tài)公平（包括人與人之間的區(qū)際公平、代際公平和人與自然之間的種際公平），通過法律調(diào)節(jié)人類的需求不超越地球生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，通過維護生態(tài)可持續(xù)性保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)性。 按照傳統(tǒng)的私法理論，所謂私權(quán)、私利和“個人利益”必須是專有的、排他的，這在傳統(tǒng)物權(quán)法理論中無疑是正確的、必須堅持的原則，但是，從當代環(huán)境、資源、生態(tài)法律和環(huán)境法學看，則具有極大的片面性或局限性。例如，個人呼吸空氣、欣賞自然美景也是個人利益、私利，不過這種個人利益或私利不具有排他性，不是專有的利益。如果一個法學工作者不承認個人呼吸新鮮空氣、欣賞自然美景也是個人利益，他將永遠無法正確理解環(huán)境的重要性；也就是說，環(huán)境屬于公眾共用物，公眾共用物直接關系到公眾中每個個人的利益，環(huán)境既關系到個人的直接利益，也關系到公眾（不特定多數(shù)人）的共同利益。人的財產(chǎn)和人的環(huán)境都是人的利益，為什么損害人的財產(chǎn)（如損壞某人所有的房屋），不需要以損害環(huán)境為承擔民事責任的條件，而損害環(huán)境卻要以損害人的財產(chǎn)為承擔民事責任的條件？環(huán)境資源法學認為，環(huán)境損害直接損害人的利益，使人的直接利益受到損害；但傳統(tǒng)的民法、物權(quán)法、侵權(quán)法認為，環(huán)境損害

沒有損害人的直接利益，因為它在損害某個人的利益時，還損害了不特定多數(shù)人的利益。與此相關的另一個概念是權(quán)利，一些研究權(quán)利的理論家（如MacComick和Raz）爭論說，公共產(chǎn)品（即公眾共用物）不能作為個人私權(quán)利的客體，而環(huán)境就是一種公共品。“權(quán)利關心的是由個人單獨享有產(chǎn)品，而不是簡單地作為集體的成員享受混同了的共同利益，這一共同利益由所有成員按不可區(qū)分、不可分配的份額享有。”[7]這類觀點一直是反對公民環(huán)境權(quán)的主要理由，其實，個人環(huán)境權(quán)雖然以個人為主體，但不等于私權(quán)，具有公益性是個人環(huán)境權(quán)的重要特點，不能以私權(quán)的標準否定不是私權(quán)的個人環(huán)境權(quán)。

（三）對其他條款的解釋

1.對國家環(huán)保義務條款和政府環(huán)保職責條款的解釋

國家環(huán)保義務條款中的“國家”就是我國《憲法》第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”中的“國家”，就是《草案》第4條中的國家，主要指代表國家的國家機關（包括國家立法機關、行政機關和司法機關）。國家環(huán)境保護的義務也就是國家環(huán)境保護的職責。目前約有105個國家的憲法明確將環(huán)境保護作為國家的義務或目標，其中，阿根廷、巴西、哥倫比亞、保加利亞、南非、韓國、葡萄牙等41個國家的憲法都是在確認了環(huán)境權(quán)的情況下，明確規(guī)定了環(huán)境保護的國家義務或目標。例如，《秘魯政治憲法》（1980）第2章第123條規(guī)定：“公民有保護環(huán)境的義務，有生活在一個有利于健康、生態(tài)平衡、生命繁衍的環(huán)境的權(quán)利”，“國家有防治環(huán)境污染的義務?！?/p>

政府環(huán)保職責條款中的“政府”就是我國《憲法》和《草案》第6條中的“政府”，主要指國務院和各級地方人民政府。政府環(huán)保職責就是政府環(huán)境保護的責任。

目前有關法治國家的理論一般認為，國家義務源于公民的基本權(quán)利，公民的基本權(quán)利要求并衍生國家義務，國家義務是公民基本權(quán)利的保障。也就是說，國家環(huán)境保護義務源于公民的基本環(huán)境權(quán)利，公民的基本環(huán)境權(quán)利要求并衍生國家環(huán)境保護義務，國家環(huán)境保護義務是公民基本環(huán)境權(quán)利的保障。

2.對公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和檢舉、控告和舉報權(quán)條款的解釋

公眾環(huán)境權(quán)與公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境檢舉、控告、舉報權(quán)的關系，是主權(quán)與從權(quán)、基本權(quán)利與輔助性權(quán)利的關系。公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境檢舉、控告、舉報權(quán)既是環(huán)境權(quán)的衍生權(quán)利、環(huán)境權(quán)的具體化，也是環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的條件和保障。公眾要行使其“享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”，必須知道其賴以生活和發(fā)展的環(huán)境是否清潔、健康，必須了解國家和政府是否履行了其環(huán)境保護的義務和職責，必須了解有關單位和個人是否從事了引起環(huán)境污染和生態(tài)破壞的活動。公眾只有參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督，才能真正掌握上述環(huán)境信息，這就需要公眾的環(huán)境知情權(quán)、公眾參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利。當公眾了解和掌握上述有關環(huán)境信息，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的單位和個人，發(fā)現(xiàn)不依法履行環(huán)境義務和職責的行政行為后，必須有權(quán)、有資格向有關部門檢舉、控告和舉報，以保障其享用清潔、健康環(huán)境的權(quán)利。

3.對傳統(tǒng)環(huán)境犯罪條款、新型環(huán)境犯罪條款和環(huán)境監(jiān)管失職罪條款的解釋

上述三項條款基本上是對我國現(xiàn)行《刑法》內(nèi)容的重復，但是在某些情況下，法律是不怕重復的。上述條款并不是簡單的重復，特別是新型環(huán)境犯罪條款以及環(huán)境監(jiān)管失職罪條款中的新內(nèi)容，是綜合性環(huán)境法律對新型環(huán)境犯罪、新型環(huán)境法益的概括性規(guī)定，對我國《刑法》今后在環(huán)境犯罪方面的進一步補充和完善，具有重要的指導作用。

三、“從公民環(huán)境權(quán)，到國家環(huán)境保護義務，再到環(huán)境公益訴訟”的正當性[HTSS][HS）]

（一）現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《草案》僅規(guī)定基本環(huán)境義務，不規(guī)定基本環(huán)境權(quán)利，存在重大缺陷和弊病

環(huán)?？空?、政府是環(huán)境這種公共物品的主要提供者、以政府為主導是我國環(huán)境治理的基本原則，這是我國最大的現(xiàn)實。從某種意義上可以認為，政府是我國環(huán)境污染、資源緊缺、生態(tài)破壞等問題的主要制造者，只有規(guī)范和控制好政府影響環(huán)境的行為，才能有效遏制我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞惡化的趨勢，保護和改善環(huán)境。

權(quán)利和義務不僅是法學的基石范疇和邏輯起點，也是法律最普遍、最常見的要素，其中基本法律權(quán)利和基本法律義務的確立對于部門法律體系和部門法學的建設和發(fā)展具有特別重要的奠基作用。在修改《環(huán)境保護法》（1989年）的大討論中，關于綜合性環(huán)境法律如何確立基本環(huán)境權(quán)利和基本環(huán)境義務，主要有三種主張：一是法律僅規(guī)定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”，簡稱僅規(guī)定基本環(huán)境權(quán)利；二是僅規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，簡稱僅規(guī)定基本環(huán)境義務；三是同時規(guī)定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務”，簡稱同時規(guī)定基本環(huán)境權(quán)利和基本環(huán)境義務。1989年《環(huán)境保護法》采納了僅規(guī)定基本環(huán)境義務的主張，2013年6月召開的十二屆全國人大常委會第三次會議審議的《草案》不僅維持了現(xiàn)行《環(huán)境保護法》僅規(guī)定基本環(huán)境義務的作法，而且在規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”后面，進一步強調(diào)“公民應當增強環(huán)境保護意識，自覺履行保護環(huán)境的義務”。這種僅規(guī)定

義務不規(guī)定權(quán)利的作法，是一種典型的“重公民環(huán)境義務、不要公民環(huán)境權(quán)利”的立法思路；它不僅損害了公民環(huán)境義務和權(quán)利的衡平、協(xié)調(diào)、成比例和統(tǒng)一，而且不利于調(diào)動和發(fā)揮公民非排他性地享用環(huán)境利益、生態(tài)服務和保護環(huán)境的主動性、自覺性和積極性。筆者主張環(huán)境保護綜合性法律同時規(guī)定基本環(huán)境權(quán)利和基本環(huán)境義務，主張修改現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《草案》僅規(guī)定環(huán)境義務、不規(guī)定環(huán)境權(quán)利的法律條文，建議《草案》明確規(guī)定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務”。

一般而言，法律權(quán)利是指權(quán)利主體依法享有的某種權(quán)利或利益，它表現(xiàn)為權(quán)利享有者可以作出或不作出一定的行為，也可以要求他人作出或不作出一定的行為。首先，權(quán)利意味著權(quán)利主體在法律上的積極利益和收益，權(quán)利是受到法律保護的利益，是權(quán)利主體擁有的實現(xiàn)其利益的一種力量；另外，權(quán)利還意味著權(quán)利主張者一種牢固的、堅定的、不妥協(xié)的要求和需要，是法律賦予權(quán)利主體的法律上的“權(quán)力”，是法律規(guī)定的權(quán)利主體可以自主決定為或不為某種行為的許可和保障手段。一切法律權(quán)利都受到國家的保護，當權(quán)利受到侵害時，權(quán)利享有者有權(quán)向人民法院或者有關行政機關申請權(quán)利救濟和保護。一般而言，法律義務是指法律所規(guī)定的義務主體為或不為某種行為的應當性，是法律規(guī)定義務主體必須履行的責任，是一旦不履行義務將受到制裁的關于為或不為某種行為的要求。義務意味著義務承擔者在法律上的消極利益或利益付出（即減益），是法律對義務承擔者所施加的作為或不作為的拘束。用老百姓的話來說，義務就是你不想做但又不得不做的事，就是法律規(guī)定你應該做的、不要報酬的活動。 由于權(quán)利意味著對利益的獲取與實現(xiàn)、義務意味著對利益的付出與負擔，所以重視公平、正義和效率的法律很少僅僅規(guī)定公民的義務而不規(guī)定公民的權(quán)利。由于權(quán)利以其特有的利益導向和激勵機制作用于人的行為，義務以其特有的約束機制和強制機制作用于人的行為，所以重視效率、公平和正義的法律都注意綜合運用權(quán)利機制和義務機制，而不是僅僅運用或者孤立運用某種機制。法律如果僅僅規(guī)定公眾（即一切單位和個人）的環(huán)境保護義務，不規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)利，公眾因無法律權(quán)利而無救濟，公眾因有法律義務而被追責

，必然導致以下結(jié)果：強化追究公民的法律責任、強化政府的監(jiān)督管理權(quán)力、弱化維護公民的切身環(huán)境權(quán)益。這就是我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《草案》主要是“規(guī)范公眾行為的法律而不是規(guī)范政府行為的法律，主要是政府權(quán)力法而不是政府責任法，主要是公眾義務法而不是公眾權(quán)利法”的法律上的原因、深層次的原因，也是我國環(huán)境法律“數(shù)量雖多、效力（效益、效率）很低”的主要原因?？傊?，《草案》不講公民的環(huán)境權(quán)利，只講公民的環(huán)境義務，不僅其正當性值得懷疑，有損于公民的環(huán)境權(quán)益，而且不利于充分發(fā)揮和調(diào)動公民保護環(huán)境的主動性、自覺性和積極性，降低和損害了環(huán)境法的效力（效益、效率）。

僅規(guī)定基本環(huán)境義務、不規(guī)定基本環(huán)境權(quán)利的立法指導思想和邏輯是：從強調(diào)和突出政府的環(huán)境權(quán)力（職權(quán)）出發(fā)，在否定公民有享用清潔、健康環(huán)境的基本權(quán)利的前提下，片面強加給公民以保護環(huán)境的普遍義務。這是一種典型的從國家權(quán)力出發(fā)到公民義務、從公民義務出發(fā)強化政府權(quán)力的立法思路，它違背了從公民權(quán)利出發(fā)到政府義務（職責）、從公民權(quán)利出發(fā)強化政府責任的法治原則。從法哲學的權(quán)利理論來說，是基本權(quán)利產(chǎn)生了對國家義務的需要，是基本權(quán)利的存在創(chuàng)設了國家義務，基本權(quán)利國家義務的存在正是基本權(quán)利需要被滿足的必然邏輯，作為客觀規(guī)范或客觀價值秩序的基本權(quán)利理論，為基本權(quán)利國家義務的存在提供了哲學基礎。從法治實踐和法治秩序看，是基本權(quán)利需要決定了國家義務，通過明確公民的基本權(quán)利，確立國家（或政府）的義務，是法治國家立法的一項原則。我國環(huán)境保護主要靠政府，政府不僅是環(huán)境保護的主導者，也是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主要責任者。僅僅從規(guī)定公民的基本環(huán)境義務出發(fā)，無法確立與該義務相聯(lián)系的政府義務或職責，只能確立和促成與該義務相聯(lián)系的政府權(quán)力或職權(quán)。從法律上明確基本環(huán)境權(quán)利，不僅是為了確認、尊重和維護公民的基本環(huán)境權(quán)利，也是為了促使政府更加負責任地保護環(huán)境，為公眾提供環(huán)境資源和生態(tài)等公眾共用物。不少國家的法律已經(jīng)通過規(guī)定公民環(huán)境權(quán)確立了國家保護環(huán)境的義務。例如，《葡萄牙共和國憲法》（1976年）第66條規(guī)定：“全體公民都有享受不損害其健康的生活的條件，同時也有義務保護環(huán)境的潔凈?！薄吨抢埠蛧鴳椃ā罚?980年）第3章第19條規(guī)定：“所有的人都有權(quán)生活在一個無污染的環(huán)境中”，“國家有義務監(jiān)督、保護這一權(quán)利，保護自然?！薄睹佤斦螒椃ā罚?980年）第2章第123條規(guī)定：“公民有保護環(huán)境的義務，有生活在一個有利于健康、生態(tài)平衡、生命繁衍的環(huán)境的權(quán)利”，“國家有防治環(huán)境污染的義務”。加拿大于1982年修改的憲法，增加了保護環(huán)境是國家和地方政府的責任的內(nèi)容?！斗坡少e憲法》（1987年）規(guī)定：“國家保障和促進人民根據(jù)自然規(guī)律及和諧的要求，享有平衡的健康的環(huán)境的權(quán)利?！薄恶R里憲法》（1992年）第15條規(guī)定：“每個人都有擁有一個健康的環(huán)境的權(quán)利。國家和人民有保護、保衛(wèi)環(huán)境及提高生活質(zhì)量的義務。” 厄瓜多爾《憲法》（1998年修訂）第86條在明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)的同時，也明確規(guī)定了國家的環(huán)境保護義務，要求國家制定法律保護環(huán)境、保存生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性、防止環(huán)境污染、阻止自然退化。否定公民的基本環(huán)境權(quán)利，不僅抽掉了公眾維護其基本環(huán)境權(quán)利的法律依據(jù)，也抽掉了國家環(huán)境保護義務（職責）的前提和基礎，也就不可能真正建立嚴格、有效的國家（政府）環(huán)境保護責任制度和問責機制。至于有人說，我國《憲法》沒有規(guī)定公民有享用清潔、健康的環(huán)境權(quán)利，所以《草案》不能規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，但奇怪的是，我國《憲法》同樣沒有規(guī)定公民保護環(huán)境的義務，為什么《草案》卻規(guī)定了公民保護環(huán)境的義務。

僅規(guī)定基本環(huán)境義務

，不規(guī)定基本環(huán)境權(quán)利，實際上是將權(quán)利與義務（責任）對立起來，將權(quán)利與責任視為水火不相容的兩種東西。正如霍姆斯和孫斯坦指出的，“在權(quán)利被不良地理解的地方，它們就能夠鼓勵不負責任的行為。然而，權(quán)利和責任是很難被分開的，它們是彼此相關的。權(quán)利和責任的多重依賴，它們在本質(zhì)上的不可分開，因為權(quán)利已經(jīng)‘走得太遠所以責任在被‘忽視著的說法使人難以相信。”[8]實際上，“在自由的權(quán)利微弱地得到強制執(zhí)行的社會——也就是陌生人之間的掠奪性行為大量存在的地方——是不會見到社會責任的繁榮的。相反，歷史證據(jù)表明，無權(quán)利是最有可能播下個人性的和社會性的不負責任的種子的。在這種更具有社會性的意義上，權(quán)利和責任遠不是對立的?！盵8]141其實，我們每個人既是享受基本環(huán)境權(quán)利的主體，又是履行基本環(huán)境義務的主體。因此，我們不僅要增強環(huán)境義務觀念，依法履行保護環(huán)境的義務，而且要增強環(huán)境權(quán)利觀念，依法行使權(quán)利、維護權(quán)利。另外，如果脫離“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”，像《草案》那樣僅僅規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，這種“義務”的具體內(nèi)容和范圍將無法確定，就會出現(xiàn)“環(huán)境義務”內(nèi)容不明確的擔憂。各種環(huán)境資源法律規(guī)定的保護環(huán)境的義務相當多，法律對處于不同情境、實施不同行為的單位和個人規(guī)定了各種不盡相同的義務內(nèi)容，《草案》總則中規(guī)定的“環(huán)境保護義務”到底指什么內(nèi)容，顯然存在極大的不確定性。法律義務是與法律責任、法律制裁相聯(lián)系的法律規(guī)范，如果“一切單位和個人不履行或違反保護環(huán)境的義務”，如何規(guī)定“一切單位和個人的法律責任”和法律制裁，也很難確定。至于有人認為，僅規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，既不是從國家權(quán)力出發(fā)推出環(huán)境保護義務，也不是從環(huán)境權(quán)出發(fā)推出環(huán)境保護義務，而是從環(huán)境（或大自然）這個主體出發(fā)、從環(huán)境的權(quán)利即大自然的權(quán)利出發(fā)推出環(huán)境保護義務，這反映了尊重自然、順從自然、保護自然的生態(tài)文明新理念，“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”隱含的是“環(huán)境或大自然有受人尊重、保護的權(quán)利”。這的確是一種新的理論思路和立法思想，筆者也曾經(jīng)探討過此類問題，也提出過動物對其生存環(huán)境也有其環(huán)境權(quán)的主張。但是，從人的權(quán)利到動物等自然體的權(quán)利有一個發(fā)展過程并需要具備許多條件，在對法律規(guī)定人的環(huán)境權(quán)還存在不少反對意見的形勢下，要求法律規(guī)定動物等自然體的環(huán)境權(quán)，未免過于性急或超前。實際上，大多數(shù)主張法律規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”的人，其真正目的不是主張承認環(huán)境（動物等自然體）的主體地位、環(huán)境的權(quán)利和環(huán)境的利益，而是為了否定人的基本環(huán)境權(quán)利或權(quán)益。

（二）重視和突出環(huán)境權(quán)是對國外和國際環(huán)境法治建設經(jīng)驗和成果的吸收和借鑒，是對我國環(huán)境法治建設經(jīng)驗和成果的繼承、總結(jié)和提高，是加強生態(tài)文明法治建設的需要

在內(nèi)國法方面，至今已有53個國家在憲法中明確了環(huán)境權(quán)，有60多個國家在其環(huán)境保護法律中明確了環(huán)境權(quán)。例如，《大韓民國憲法》（1948通過，1987年10月29日第9次全文修改）第35條規(guī)定：“所有公民都享有對健康、舒適環(huán)境的權(quán)利，國家和公民應努力保護環(huán)境?！北患{入法國憲法的《環(huán)境憲章》（2005年）明確規(guī)定，“人人都享有在一個平衡和不妨害健康的環(huán)境里生活的權(quán)利”，“人人都負有義務參與環(huán)境的維護和改善”。法國前總統(tǒng)希拉克認為，法國政府內(nèi)閣會議通過的《環(huán)境憲章》是一次具有歷史意義的進步，它將環(huán)境權(quán)奉為至高無上，使環(huán)境權(quán)取得了與1879年通過的政治和民事權(quán)利以及1946年通過的經(jīng)濟和社會權(quán)利同等的法律地位關于《環(huán)境憲章》和希拉克總統(tǒng)的講話內(nèi)容，參見：盧蘇燕.法通過《環(huán)境憲章》草案，擬將環(huán)境保護寫入憲法[EB/OL].（2003-06-26）[2013-05-11]. http：//www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/1937634.html； Christine Olivier.French Cabinet Approves Plan for a New Environmental Charter[EB/OL].[2013-05-11]. http：//www.ebfarm.com/news-world/FrenchEnvironment.html；周訓芳.環(huán)境權(quán)論[M].北京：法律出版社，2003：2-5. ；憲章打開了通向“一場真正革命的道路，即人道的生態(tài)的道路”。在國際法方面，不少國際環(huán)境條約和法律政策文件均有關于

環(huán)境權(quán)的規(guī)定。例如，1998年6月25日，35個來自歐洲和中亞的國家在丹麥奧胡斯簽署了《奧胡斯公約》。該公約被認為是世界上有關環(huán)境權(quán)利的最深入的公約，是國際上首個確認公眾（包括個人）環(huán)境權(quán)、環(huán)境權(quán)具體化最為完善的公約。該公約不僅確認了公眾（包括個人）環(huán)境權(quán)的原權(quán)性質(zhì)、基本人權(quán)性質(zhì)，而且確認了公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)等三項權(quán)利是為了保障公眾環(huán)境權(quán)的從權(quán)，不僅指出公眾（包括個人）環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容和重要性，而且規(guī)定了實現(xiàn)公眾（包括個人）環(huán)境權(quán)的主要法律途徑和措施。例如，《奧胡斯公約》不僅在其序言中明確宣布，“確認充分保護環(huán)境既是人類福祉的關鍵，又是享受包括生命權(quán)本身在內(nèi)的各種基本人權(quán)的關鍵；確認每個人既有權(quán)在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活，又有責任單獨和與他人共同為今世后代保護和改善環(huán)境；考慮到公民為了享受上述權(quán)利并履行上述責任，在環(huán)境問題上必須能夠獲得信息，有權(quán)參與決策和訴諸法律，并在此方面承認公民為行使自己的權(quán)利可能需要得到援助”；而且在其具體條文中明確規(guī)定，“為促進保護今世后代人人得在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活的權(quán)利，每個締約方應按照本公約的規(guī)定保障在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的權(quán)利”（第1條目標）?！秺W胡斯公約》締約方大會專門制定了《你享有健康的環(huán)境權(quán)：公約的簡明指南》，在這個指南中明確肯定了個人環(huán)境權(quán)。

自1989年以來，我國有關環(huán)境權(quán)的立法已經(jīng)在某些地方立法和軍隊立法中獲得局部發(fā)展。例如，我國《憲法》已經(jīng)明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，并且環(huán)境權(quán)作為一種經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利已經(jīng)被列入了“國家人權(quán)行動計劃”。例如，《國家人權(quán)行動計劃（2009-2010年）》（中華人民共和國國務院新聞辦公室2009年4月13日發(fā)布）將環(huán)境權(quán)利列入“經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利”之中，強調(diào)：“堅持人與自然和諧發(fā)展的方針，合理開發(fā)利用自然資源，積極參與國際合作，創(chuàng)造有益于人類生存和持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，保障公眾環(huán)境權(quán)益”；“強化環(huán)境法治，維護公眾環(huán)境權(quán)益”。《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015年）》（中華人民共和國國務院新聞辦公室2012年6月11日發(fā)布）強調(diào)：“采取積極措施，更有效地保障全體社會成員的”的“環(huán)境權(quán)利”；“加強環(huán)境保護，著力解決重金屬、飲用水源、大氣、土壤、海洋污染等關系民生的突出環(huán)境問題，保障環(huán)境權(quán)利”，“修改環(huán)境保護法。保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害”。 《吉林省環(huán)境保護條例》（1987年）、《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護條例》（1990年）、《福建省環(huán)境保護條例》（2002年修訂）、《上海市環(huán)境保護條例》（2005年修訂）、《珠海市環(huán)境保護條例》（2008年）、《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》（2009年修訂）、《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》（2004年修訂）等法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定了單位和個人的環(huán)境權(quán)?！渡虾Ｊ协h(huán)境保護條例》第8條規(guī)定：“一切單位和個人都有享受良好環(huán)境的權(quán)利，有權(quán)對污染、破壞環(huán)境的行為進行檢舉和控告，在直接受到環(huán)境污染危害時有權(quán)要求排除危害和賠償損失。一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務?！薄吨楹Ｊ协h(huán)境保護條例》第9條規(guī)定：“一切單位和個人都有享受良好環(huán)境、參與環(huán)境保護、知悉環(huán)境信息、監(jiān)督環(huán)境保護工作、檢舉和控告破壞環(huán)境行為的權(quán)利。一切單位和個人都有保護環(huán)境、防治污染的義務?！薄渡钲诮?jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》第60條規(guī)定：“單位和個人享有在良好環(huán)境中生活、獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境監(jiān)督管理以及得到環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利。單位和個人負有保護環(huán)境的義務。”《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》第6條規(guī)定：“軍隊所有單位和人員都有保護和改善環(huán)境的義務，都有在符合規(guī)定標準的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利、對環(huán)境質(zhì)量知情的權(quán)利以及獲得環(huán)境損害補償?shù)臋?quán)利，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的行為進行監(jiān)督、檢舉和控告。” 上述明確、全面規(guī)定公民環(huán)境權(quán)的法規(guī)，對中國環(huán)境權(quán)立法具有重要的理論和實踐意義。

需要特別指出的是，我國環(huán)境保護法律因為不重視對公民環(huán)境權(quán)的確認和保護，已經(jīng)對我國的環(huán)境法治建設產(chǎn)生了明顯的消極影響。筆者1983年參加《環(huán)境保護法（試行）》修改時，曾經(jīng)在當年的“修改草案（征求意見稿）”中明確寫上“一切單位和個人都有享受清潔適宜的環(huán)境的權(quán)利，也都有保護環(huán)境的義務?！钡牵?989年通過的《環(huán)境保護法》卻刪掉了“一切單位和個人都有享受清潔適宜的環(huán)境的權(quán)利”這一重要內(nèi)容，僅保留了“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”這一義務條款，從此我國的環(huán)境法治建設就走上了“重公民環(huán)境保護義務、輕公民環(huán)境保護權(quán)利”的不歸之途。從20世紀80年代初至今，我國的環(huán)境法律基本上是僅強調(diào)環(huán)境義務、不要環(huán)境權(quán)的法律，這種不要環(huán)境權(quán)的環(huán)境法律數(shù)量雖然越來越多，但其有效性卻沒有明顯提高，我國的環(huán)境質(zhì)量不僅未見明顯好轉(zhuǎn)，在某些方面還有日趨惡化的趨勢。例如，2013年7月21日，中國氣象局氣候變化特別顧問、中國工程院院士丁一匯先生在生態(tài)文明貴陽國際論壇2013年年會PM2.5分論壇上指出，“從1961年至今，我國大氣能見度從最初的4-10km減小到2-4km，大約下降一半左右。”也就是說，近50年來我國霾日發(fā)生的頻率總體呈增加的趨勢，隨著霾日發(fā)生頻率的增加，大氣能見度明顯下降，全國平均能見度距離大致下降了一半左右，大氣污染呈現(xiàn)出區(qū)域性大氣復合污染不斷蔓延的趨勢。中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合先生也指出，歷史上空氣污染最嚴重的倫敦，其PM2.5指標約在10微克/立方米至20微克/立方米，而北京在高峰期達到了90微克/立方米左右，廣州等城市也達到了50微克/立方米左右[9]。三十多年來，我國環(huán)保法律僅有公民環(huán)境保護義務條款、缺乏公民環(huán)境權(quán)條款的現(xiàn)實，成了我國公眾難以參與環(huán)境保護監(jiān)督管理，難以有效維護自己的環(huán)境權(quán)利，無法以權(quán)利制約權(quán)力、以公民基本環(huán)境權(quán)利促進國家環(huán)境保護義務，難以發(fā)展公眾環(huán)境公益訴訟的主要法律原因。環(huán)境法治建設的實踐說明，在綜合性的環(huán)境法律中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，是從根本上糾轉(zhuǎn)我國現(xiàn)行環(huán)境法“重公民保護環(huán)境義務，輕公民享用環(huán)境權(quán)利”、“重規(guī)范企業(yè)環(huán)境責任，輕規(guī)范政府環(huán)境責任”、“對政府監(jiān)督不力、公眾參與乏力、公益訴訟無門”等缺陷的基本途徑。正是基于上述認識，時任總理溫家寶強調(diào)：“保障人人享有平等的環(huán)境權(quán)利。人不僅有基本的政治、經(jīng)濟和發(fā)展權(quán)利，還應當有基本的環(huán)境權(quán)利，有權(quán)獲得良好的生活環(huán)境，有權(quán)不遭受污染的危害，有權(quán)參與對影響環(huán)境行為的監(jiān)督管理。要提高公民的環(huán)境權(quán)利意識和責任意識，加強對公民環(huán)境權(quán)利的保障，以更加合理地利用環(huán)境，更加自覺地保護環(huán)境，為可持續(xù)發(fā)展注入強大而持久的動力?！薄对谒沟赂鐮柲?40可持續(xù)發(fā)展伙伴論壇上的講話》（中華人民共和國國務院總理溫家寶，2012年4月25日），新華社斯德哥爾摩2012年4月25日電，人民網(wǎng)-《人民日報》2012年4月26日。 我國環(huán)境保護部部長周生賢也多次強調(diào)指出：“享有良好的生態(tài)環(huán)境是人民群眾的基本權(quán)利，是政府應當提供的基本公共服務?！眳⒁姡褐苌t.推進生態(tài)文明 建設美麗中國──在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2012年年會上的講話[N].中國環(huán)境報，2012-12-14（01）；周生賢. 建設美麗中國 走向社會主義生態(tài)文明新時代——在中國生態(tài)文明研究與促進會第二屆（珠海）年會上的講話[EB/OL]. （2012-12-01）[2012-12-03].http：//www.gov.cn/gzdt/2012-12/03/content_2281328.htm.

重視和突出環(huán)境權(quán)是環(huán)境資源法律、生態(tài)文明法治建設和環(huán)境資源法學的內(nèi)在要求和根本需求。著名國際法學家、憲法學家、美國哥倫比亞大學教授路易斯·亨金曾在《權(quán)利的時代》一書的前言中指出

：“人權(quán)是我們時代的觀念……我們的時代是權(quán)利的時代?！盵10]我國法理學家張文顯、姚建宗指出，“回顧和反思改革開放以來我國的權(quán)利研究，可以分為四個階段：突破階級斗爭為綱的理論范式；確立權(quán)利和義務作為法學基本范疇的地位；確立權(quán)利作為法學基石范疇（權(quán)利為本位）；權(quán)利本位范式的形成及其廣泛運用”；“我們的時代是一個邁向權(quán)利的時代，是一個權(quán)利備受關注和尊重的時代，是一個權(quán)利話語越來越彰顯和張揚的時代”[11]。權(quán)利概念理論認為，法律的最一般概念是權(quán)利，權(quán)利本位是法律結(jié)構(gòu)的基本原則。大陸法系的多數(shù)學者，尤其是近代以來的學者，認為權(quán)利概念是實在法律的最一般概念，即在法律結(jié)構(gòu)中，權(quán)利概念占據(jù)最根本的、初始的位置，其他一切法律概念都是從權(quán)利概念這里出發(fā)的，整個法律概念體系因此建立在權(quán)利概念之上。德國哲學家、法學家萊布尼茨（1646-1716年）最早提出：“法學者，權(quán)利之學也?！贝撕螅档乱惨愿睒祟}的形式，將其1797年出版的主要法學理論著作《法的形而上學原理》稱作“權(quán)利的科學”?！皩τ诜缮系牧x務人來說，卻始終強制地存在一個權(quán)利人……在法律領域中，一個人的義務總是以他人的權(quán)利為緣由。權(quán)利概念，而不是義務概念，是法律思想的起點。”Gustav Radbruch，Einfuebrung in die Rechtswissenschaft，S.75. 拉德布魯赫的上述看法代表了歐洲大陸主流學說尤其是德國學說對于權(quán)利概念享有最基礎地位的看法。民法、物權(quán)法和知識產(chǎn)權(quán)法等法律，正是由于明確了物權(quán)、債權(quán)、人格權(quán)、身份權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等權(quán)利，才將對人身、財產(chǎn)和知識產(chǎn)權(quán)的保護上升到法律保護的最高高度。

正如權(quán)利對法律、法治建設和法學的極端重要性不言而喻一樣，環(huán)境權(quán)對法律、法治建設和法學的極端重要性也是不言而喻。但是，在我國現(xiàn)行幾十部環(huán)境資源生態(tài)法律中，卻找不到一項能夠“提得出、喊得響、用得上”的具有環(huán)境資源法律特點的環(huán)境權(quán)利，公眾（一切個人和單位）的環(huán)境權(quán)更找不到蹤影，這不僅是我國環(huán)境資源法律體系和環(huán)境資源法治建設的遺憾，也是我國環(huán)境資源法學工作者的遺憾。如果綜合性的環(huán)境法律明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)，會將對環(huán)境的保護上升到法律保護的最高度。

改革開放三十多年來，中國取得了巨大成就，2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值達到47.3萬億元，經(jīng)濟總量雄居世界第二位，但是，環(huán)境資源污染破壞形勢卻一直非常嚴峻。環(huán)境法治觀念、環(huán)境權(quán)意識的缺失以及環(huán)境資源法律制度的落后和低效是環(huán)境資源生態(tài)問題嚴重的法律原因。面對嚴峻的環(huán)境、資源和生態(tài)形勢，一貫強調(diào)環(huán)境義務、忽視環(huán)境權(quán)利的環(huán)境法律由于缺乏基本環(huán)境權(quán)利去引導我國環(huán)境資源生態(tài)保護建立長效機制、政府責任制度和問責制度、公眾參與環(huán)境決策和監(jiān)督制度、環(huán)境公益訴訟制度，難以發(fā)揮法律的強制、震懾和保障作用，難以扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護“守法成本高、違法成本低”、“環(huán)境法治失靈”的頑疾?！懊鎸Y源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢”，為了“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”，黨的十八大把生態(tài)文明建設擺在社會主義建設總體布局、五位一體和突出地位的高度，確立了“大力推進生態(tài)文明建設”、“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的戰(zhàn)略、目標和任務，對包括修改《環(huán)境保護法》在內(nèi)的環(huán)境資源法治建設提出了新的、高的要求。但現(xiàn)行《環(huán)境保護法》（1989年）和目前的《草案》沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)這一重要法律權(quán)利，不能滿足生態(tài)文明建設的需要?！董h(huán)境保護法修正案草稿》對《環(huán)境保護法》在環(huán)境資源法律體系中的位置定位不清，沒有厘清環(huán)境保護綜合性法律與環(huán)境保護單行法、政策型法律和控制型法律的關系?！董h(huán)境保護法》作為環(huán)境保護領域的綜合性法律，調(diào)整的是環(huán)境保護領域具有全局性、總體性的重大問題，應當對環(huán)境保護的基本原則以及共通性的基本制度作出規(guī)定。但“征求意見稿”卻將它定位為與其他單行法律沒有區(qū)別的單行法律，規(guī)定了很多應當由行政法規(guī)或者部門規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容。 我們應該根據(jù)和全面貫徹“十八大”關于“大力推進生態(tài)文明建設”的論述和精神，明確1989年《環(huán)境保護法》修改的指導思想、法律定位、目標任務以及修改的重點和主要內(nèi)容，制定一部確認環(huán)境權(quán)、能夠有效促進和保障生態(tài)文明建設的、綜合性的環(huán)境法律，從根本上糾轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化的趨勢、徹底根治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的頑疾。

（三）環(huán)境權(quán)對于維護公眾的環(huán)境利益、建立政府環(huán)境責任制度和發(fā)展環(huán)境公益訴訟的意義和作用

第一，環(huán)境權(quán)是維護公眾環(huán)境利益的法律基礎和依據(jù)。在法治社會和權(quán)利本位的語境中，環(huán)境權(quán)入法，特別是規(guī)定公民（個人、自然人）環(huán)境權(quán)，是使公民環(huán)境權(quán)益得到保障的前提條件，這不僅可以彰顯我國綜合性環(huán)境法律是“保護人民切身利益的法、是關乎民生的法、維護公民基本權(quán)利的法、依靠公眾參與和公民訴訟以保護環(huán)境的法”這一亮點，而且可以向世界昭示我國積極保障人權(quán)和承擔保護環(huán)境責任的積極態(tài)度。公眾環(huán)境權(quán)可以進一步具體化為清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、眺望權(quán)、日照權(quán)、通風權(quán)、采光權(quán)、享受自然風光權(quán)等；人們只有生活在清潔、健康的環(huán)境中，才能過上安全、有尊嚴、幸福的生活。通俗地說，環(huán)境保護是有關民生的大事，環(huán)境權(quán)是有關人們切身利益的權(quán)利，維護環(huán)境權(quán)就是維護老百姓呼新鮮的空氣、喝干凈的水、吃無污染的食品的基本權(quán)利；人們只有看得見碧海、藍天、青山、綠水，感受到天人合一、人與自然和諧的氛圍和境地，才算過上安全的、有尊嚴的和心身愉悅的生活。規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)，是保障和改善民生和環(huán)境質(zhì)量水平的需要，是提高公眾生態(tài)物質(zhì)文化生活水平、促進人的全面發(fā)展的需要，是“努力讓人民過上更好生活”的需要。在綜合性的環(huán)境法律中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，可以為其他單行的環(huán)境法律法規(guī)進一步具體規(guī)定公民水環(huán)境權(quán)（如親水權(quán)、清潔水權(quán)等）、大氣環(huán)境權(quán)（如凈空權(quán)、清潔空氣權(quán)、通風權(quán)等）、寧靜權(quán)、眺望權(quán)、采光權(quán)、享受自然風光權(quán)等權(quán)利奠定法律基礎。公眾是環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的主力軍，權(quán)利意味著利益和收益，規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)有利于從利益角度調(diào)動公眾防治環(huán)境污染破壞、保護和改善環(huán)境、推進生態(tài)文明建設的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

第二，規(guī)定環(huán)境權(quán)，有利于公眾參與環(huán)境保護和生態(tài)治理，從根本上確立國家環(huán)境保護的義務、提高政府環(huán)境管理的效率，有利于將我國現(xiàn)行的“環(huán)?？空?、輕公眾”的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗Ш凸妳⑴c相結(jié)合”的合作模式；有利于“加強政府責任和責任監(jiān)督”，從根本上建立健全政府環(huán)境責任制和政府環(huán)境責任問責制。在我國現(xiàn)行體制下，環(huán)境保護主要靠政府，政府不依法履行環(huán)境保護職責和缺乏責任監(jiān)督機制，是目前我國環(huán)境保護法律法規(guī)數(shù)量較多但有效性不足的主要原因。公民環(huán)境權(quán)是國家擔當環(huán)境管理職責、保障環(huán)境公共產(chǎn)品供應的法律依據(jù)。只有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，不斷強化對公眾環(huán)境權(quán)的保護，形成以公眾環(huán)境權(quán)制約政府公權(quán)力和公眾參與的法律基礎，才能有效地促進政府依法履行環(huán)境保護職責，加強政府環(huán)境責任、環(huán)境責任監(jiān)督和環(huán)境責任問責制度。公民常常是污染破壞環(huán)境行為的最直接、最及時、最廣泛、最有效的監(jiān)控者，只有明確規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)，公眾才能運用法律權(quán)利這種“上方寶劍”和法律武器，有力抵制個人私權(quán)和企業(yè)私權(quán)對公眾環(huán)境利益的侵犯，有效減少、對抗和制止污染破壞環(huán)境、資源、生態(tài)的行為。在綜合性的環(huán)境法律中

規(guī)定環(huán)境權(quán)及與此密切相關的環(huán)境公益訴訟等內(nèi)容，可以從根本上提高環(huán)境法的剛性、硬性、強制性、有效性和權(quán)威性，改變1989年《環(huán)境保護法》被稱為宣傳口號、有效性不足的“軟法”狀態(tài)，從而有效地促進我國的環(huán)境保護工作及其環(huán)境法治建設可持續(xù)發(fā)展。

第三，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，也是環(huán)境立法、執(zhí)法和司法的基礎。對1989年《環(huán)境保護法》的修改，應該抓住關鍵、突出重點，這一關鍵或重點就是確認環(huán)境權(quán)特別是公民的環(huán)境權(quán)。規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)，可以為公眾其他環(huán)境權(quán)利奠定扎實的基本權(quán)利基礎，并全面帶動環(huán)境法治建設。例如，公眾環(huán)境權(quán)為公眾依法享有環(huán)境知情權(quán)以及環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，以及當其環(huán)境權(quán)受到侵害時尋求法律救濟的環(huán)境訴訟權(quán)，提供了主權(quán)、原權(quán)的權(quán)利依據(jù)。從公眾環(huán)境權(quán)這一主權(quán)、原權(quán)可以派生出環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)和環(huán)境訴訟權(quán)等從權(quán)、附屬權(quán)利和程序性權(quán)利。公眾要實現(xiàn)其環(huán)境權(quán)，就必須掌握有關環(huán)境信息，參與有關環(huán)境決策、管理和監(jiān)督。明確規(guī)定了公眾的環(huán)境權(quán)，可以為公眾獲取環(huán)境信息的環(huán)境知情權(quán)，公眾參與環(huán)境決策、管理和監(jiān)督的參與權(quán)，創(chuàng)造條件、鋪平道路。只有在法律中規(guī)定了實體性的公眾環(huán)境權(quán)，作為程序性權(quán)利的公眾參與權(quán)才能具有更大的權(quán)利效力，才有更大的制度意義和權(quán)利價值。從維護和實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)出發(fā)，公民應該有環(huán)境保護方面的建議權(quán)、申請權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)和公益環(huán)境訴訟權(quán)及法律規(guī)定的其他權(quán)利。為了維護和保障上述各項權(quán)利，需要建立健全相關法律制度，包括與公眾的重大切身利益密切相關的環(huán)境決策聽證制度、公民參與環(huán)境影響評價制度等，這有利于全面加強我國的環(huán)境資源生態(tài)法制建設。

在我國以往的環(huán)境法治建設中，政府環(huán)境責任制度和問責制度的建設之所以困難重重，公眾參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督制度的建設之所以阻力重重，人民法院等司法機關之所以未能發(fā)揮其應有的作用，環(huán)境公益訴訟制度的建設之所以步履艱難，其中一個重要原因是沒有在理論上搞懂環(huán)境權(quán)、在法律中確認環(huán)境權(quán)。明確了環(huán)境權(quán)，也就意味著從法律權(quán)利角度厘清了環(huán)境資源生態(tài)法與民法物權(quán)法、行政法和社會法的界限例如，目前我國《物權(quán)法》和《侵權(quán)責任法》等民事法律都沒有承認或者明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，這是由傳統(tǒng)民法、物權(quán)法僅保護“排他性的私權(quán)”這一基本特征決定的。我國《物權(quán)法》（2007年）第2條明確規(guī)定，物權(quán)“是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)”。所謂“直接支配和排他的權(quán)利”就是指，“物權(quán)是直接支配特定物并具有排他性的財產(chǎn)權(quán)。簡而言之，物權(quán)就是對物的排他支配權(quán)?！钡牵姡ü瘢┉h(huán)境權(quán)是公眾（公民）對自然環(huán)境、自然資源這種公眾共用物的非排他性使用權(quán)利，它不是“排他性的私權(quán)”，不可能由民法、物權(quán)法來承認和規(guī)定。 ，厘清了環(huán)境與《物權(quán)法》中“物”區(qū)別，環(huán)境這種公眾共用物與行政法中的公共利益（公共物品、公物）的區(qū)別，環(huán)境權(quán)與傳統(tǒng)的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的區(qū)別，環(huán)境權(quán)與物權(quán)、行政管理權(quán)的區(qū)別，環(huán)境損害與因環(huán)境污染所導致的人身損害和財產(chǎn)損害的區(qū)別，環(huán)境權(quán)訴訟與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)訴訟的區(qū)別，環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟（即私權(quán)訴訟）、行政訴訟（行政相對人對作出具體行政行為的行政機關提起的訴訟）的區(qū)別。明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，有利于建立健全一整套富于環(huán)境法特色的環(huán)境法律規(guī)范和環(huán)境法律制度，如公眾參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督的制度，環(huán)境損害預防、修復和賠償制度，生態(tài)補償制度，環(huán)境公益訴訟制度（包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟制度）等。例如，環(huán)境公益訴訟是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的主要途徑，是環(huán)境權(quán)受到侵犯時的司法救濟手段。一般認為，所謂環(huán)境公益訴訟，是指對侵犯公共環(huán)境利益（簡稱環(huán)境公益）所提起的訴訟。所謂公共環(huán)境利益，或者說公共環(huán)境利益的載體，就是指作為公眾共用物的環(huán)境。侵犯公共環(huán)境利益，就是侵犯公眾的環(huán)境權(quán)，或者倒過來說，侵犯公眾環(huán)境權(quán)就是侵犯公共環(huán)境利益，因為環(huán)境權(quán)的客體就是作為公眾共用物的環(huán)境。環(huán)境公益訴訟實際上就是侵犯環(huán)境權(quán)的訴訟，就是基于公眾環(huán)境權(quán)的訴訟；公民為了維護其環(huán)境權(quán)而提起環(huán)境公益訴訟，就是為了保護作為公眾共用物的環(huán)境而提起訴訟。如果法律沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，沒有權(quán)利就沒有救濟（即有權(quán)利才有救濟），失去權(quán)利基礎的環(huán)境公益訴訟就很容易受到貶損甚至攻擊，公眾（包括公民、組織或單位）就沒有提起環(huán)境公益訴訟的資格，這就是目前我國某些專家、學者和官員極力反對環(huán)境公益訴訟特別是反對公民和環(huán)保組織成為公益訴訟原告的法律根源。筆者需要提醒大家注意的是，即使法律規(guī)定了環(huán)境權(quán)，公眾（公民和環(huán)保組織）也不能基于環(huán)境權(quán)被侵犯而提起訴訟，這里的訴訟是指基于私權(quán)被侵犯而提起的訴訟即傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟，而不是公益訴訟。因為在某些法學家的字典中，所謂訴訟就是指基于私權(quán)被侵犯而提起的訴訟即傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟，即他們并不承認“公益訴訟”。環(huán)境公益訴訟是隨著環(huán)保時代的來臨而興起的一種新型訴訟。 明確了環(huán)境權(quán)，困擾我國環(huán)境公益訴訟原告范圍的爭論等問題就會迎刃而解；法律規(guī)定了環(huán)境權(quán)，環(huán)境公益訴訟就有了順利發(fā)展的權(quán)利基礎。從“一切單位和個人有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利”這一環(huán)境權(quán)概念出發(fā)，就會順理成章地得出，“所涉公眾”《在環(huán)境領域獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（1998年）的第2條“定義”之5規(guī)定：“所涉公眾指正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾，為本定義的目的倡導環(huán)境保護并符合本國法律之下任何相關要求的非政府組織應視為有自己的利益?！?即與環(huán)境污染和生態(tài)破壞有關的一切單位和個人（或一切自然人、法人和組織）都可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，都可以提出環(huán)境公益訴訟。由于環(huán)境是一種公眾共用物，一切自然人和組織都很容易達到或滿足“所涉公眾”的標準和條件。本來，自譽為代表公共利益（或公眾利益）的國家機關特別是政府（包括所屬政府各行政主管部門）在面臨公共環(huán)境利益（或作為公眾共用物的環(huán)境）受到侵犯的情況時，應該采取各種措施維護公共環(huán)境利益（即保護作為公眾共用物的環(huán)境），在行政措施不能解決問題時，應該主動提起環(huán)境公益訴訟即尋求司法救濟。但是，在現(xiàn)實生活中，國家機關特別是政府（包括所屬政府各行政主管部門）也具有“經(jīng)濟人”的性質(zhì)，也有自己的特定利益、專門利益，某些地方政府或者其所屬行政機關甚至與污染環(huán)境、破壞生態(tài)的企業(yè)“捆綁”在一起，他們往往不愿意為了公眾（不特定多數(shù)人）的共同利益而提起環(huán)境公益訴訟，而且有時他們本身就是侵犯公眾（不特定多數(shù)人）利益的責任人。在這種情況下，公民、環(huán)保組織和其他單位為了維護其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益而提起環(huán)境公益訴訟，就有了正當性（包括必要性、重要性、合法律性、可行性和有效性）。因此，綜合性的環(huán)境法律即《環(huán)境保護法》應該明確規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)，積極促進和發(fā)展環(huán)境公益訴訟，這是由環(huán)境權(quán)需要國家履行環(huán)保義務和環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在邏輯所決定的。ML

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本文責任編輯：邵 海