取消農(nóng)村稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與出路

馮丕同

農(nóng)業(yè)稅的取消，極大地減輕了農(nóng)民身上的沉重負擔，徹底地結(jié)束了兩千多年來農(nóng)民繳納“皇糧國稅”的歷史，使農(nóng)民徹底地從土地上解放。它在極大地調(diào)動種糧農(nóng)民的積極性，提高糧食綜合生產(chǎn)能力的同時，也使得以農(nóng)業(yè)稅為主要保障的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境。如何脫困成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政首要面臨的問題。為此，筆者主要論述了取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境，并給出了相應的解決對策。

筆者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困境展開論述，并借鑒了前人的研究成果和現(xiàn)今期刊實例，從“開源”和“節(jié)流”兩個方面闡述如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境：一方面可以通過穩(wěn)定和擴大稅源，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金來源；另一方面可以通過加強監(jiān)督管理，提高資金的利用效率。對于如何擺脫現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在的財政困境，具有借鑒和指導意義。

一、取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

農(nóng)業(yè)稅是國家對一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個人征收的一種稅，俗稱“公糧”。全國的平均稅率規(guī)定為單位土地面積常年產(chǎn)量的15.5%；各省、自治區(qū)、直轄市的平均稅率，由國務院根據(jù)全國平均稅率，結(jié)合各地區(qū)的不同經(jīng)濟情況，分別加以規(guī)定。取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政影響的主要表現(xiàn)：

一是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出遠遠大于原以農(nóng)業(yè)稅為主的財政收入；二是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出方面來說，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的壓力進一步增加，不僅影響了政府工作的主動性和積極性，還影響了政府職能的發(fā)揮，使得鄉(xiāng)村債務負擔更加沉重；三是取消農(nóng)業(yè)說會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入從落后地區(qū)流向富裕地區(qū)，進一步拉大基層地區(qū)間的收入差距。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困境的現(xiàn)狀

1.收支矛盾突出、缺口擴大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務包袱沉重由于歷史的原因和長期官本位思想的作祟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債現(xiàn)狀主要是以前多年積累以及償債能力降低造成的。盡管許多債務是在農(nóng)業(yè)稅廢除之前就已發(fā)生，但是由于農(nóng)業(yè)稅廢除后鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入降低、財政支出政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預算管理的規(guī)范化尚處于初期，所以在一定程度上增加了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決債務問題的難度。除東南沿海等較發(fā)達省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較成規(guī)模并有較多的資金來源外，目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)稅收都無法滿足償債需求，并且隨著債務規(guī)模的膨脹，債務風險也在不斷增加。

2.農(nóng)村公共品的供給不足，資金嚴重短缺

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了重要的財力保障，無力提供財政支農(nóng)應提供的公用設施建設來滿足新農(nóng)村基礎設施建設的需要。以農(nóng)村義務教育為例，農(nóng)村稅費改革后，取消了以鄉(xiāng)村兩級辦學為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方向的收費項目，使教育投資資金經(jīng)費缺口明顯擴大，在新的資金來源渠道尚未形成之前，教育投入勢必會陷入巧婦難為無米之炊的尷尬狀況。最后，從農(nóng)村社會保障體系的建立進程來看，取消農(nóng)業(yè)稅后財政支付能力較弱的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能面臨著上級政府轉(zhuǎn)移支出不到位的困難。在社會保障體系方面，公共財政在對三農(nóng)幫扶方面也勢必面臨較大資金缺口。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理混亂，行政成本偏高

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同程度的存在機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口龐大的現(xiàn)狀并嚴重影響行政機構(gòu)有效運行和職能的發(fā)揮。如果主動壓縮支出的意識不強，公用支出經(jīng)費勢必會持續(xù)增長，導致行政成本過高，財政資金不能得到高效的利用，進而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入負債的惡性循環(huán)。

三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的思路與方法

1.從“開源”角度解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境

首先，規(guī)范縣鄉(xiāng)財政體制，建立穩(wěn)定財力來源。要深入推進省以下財政體制的改革，并在此基礎上合理確定市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)較大的經(jīng)濟社會發(fā)展自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要從本地實際出發(fā)，實事求是、把握重點，建立穩(wěn)定的財力來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應轉(zhuǎn)變財政收入觀念，以市場為經(jīng)濟的發(fā)展導向，合理的利用經(jīng)濟政策，建立符合該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的穩(wěn)定增長機制。

其次，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加力培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源。要按照“多予、少取、放活”的要求，以農(nóng)民增收為核心，強化對農(nóng)業(yè)的支持和保護，建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展的長效機制。

再者，完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政固定收入。從完善分稅制方面來說，要在明確各級政府事權(quán)的基礎上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與事權(quán)相當?shù)呢斄Γㄠl(xiāng)鎮(zhèn)政府取得收入的權(quán)利和與之配套的上級和平級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。

最后，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理機制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險。包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的債務進行全方位的的登記調(diào)查；分清楚債務的責任和輕重緩急，以不同的方法化解債務危機；健全財政監(jiān)督審批制度，編制“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務預算”。

2.從“節(jié)流”角度解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境

首先，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能。臃腫的行政機構(gòu)不僅增加財政支出負擔，更影響了政府管理機構(gòu)的有效運行，甚至會影響到政府財政支出的合理性。應加強政府管理機構(gòu)改革，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)和崗位設置，減少冗余機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，節(jié)省行政費用開支，降低行政成本，使更多的財政支農(nóng)資金用到農(nóng)村建設中去，從而優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

其次，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財務管理。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務的核算職能，嚴格落實“收支兩條線”規(guī)定；建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務資產(chǎn)管理制度，逐步實現(xiàn)制度化規(guī)范化，對國有資產(chǎn)實施嚴格的監(jiān)管；加強涉農(nóng)補貼對象的資格審核和涉農(nóng)專項資金的監(jiān)管機制；定期檢查資金使用情況，引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政使用的預算和決算機制，扎實鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基礎，細化、量化支出結(jié)構(gòu)，科學合理編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題。

3.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出結(jié)構(gòu)根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政理論的客觀要求，公共財政活動在財政支農(nóng)方面應立足于實際。在支出領(lǐng)域，應立足于非市場競爭領(lǐng)域，加強農(nóng)村基礎設施建設，不應“與民爭利”。只有不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，才能加強財政支農(nóng)的力度，推進新農(nóng)村建設。

一是在教育方面，要強化中央和省級政府的責任，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)村義務教育的負擔；在基礎設施投資領(lǐng)域要有所取舍。二是在新農(nóng)村建設過程中，對于農(nóng)村人民生活緊密相關(guān)的水利設施、文教衛(wèi)生等基礎設施應在財政上大力支持，以推動農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)民生活健康和文化的可持續(xù)發(fā)展。三是杜絕“形象工程”“政績工程”，樹立全局觀念，財政支出要緊密貼近人民群眾的實際需要。四是社會保障方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要努力擴大農(nóng)村社會保障的范圍，從財政、個人、社會資金等多個渠道籌資，利用社會保障機構(gòu)、金融保險等對農(nóng)村社會保障的傾斜政策，積極籌措資金支持生態(tài)農(nóng)業(yè)、環(huán)境治理、農(nóng)村醫(yī)療保障改革等，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支農(nóng)，變?yōu)樾罗r(nóng)村建設的重要力量。

4.強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督

首先，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收監(jiān)管。要加大稅源監(jiān)管的力度，堅決杜絕以費擠稅、亂支濫發(fā)、設置賬外賬以及買稅、引稅、墊稅等違法違紀行為，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收流失和虛增鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入；同時，應當加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非稅收入的監(jiān)督檢查，貫徹執(zhí)行“收支兩條線”管理制度。其次，要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)預決算編制執(zhí)行檢查力度，嚴格執(zhí)行追加、調(diào)整預算要真正履行審批程序，把財政預算執(zhí)行和績效狀況作為評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部政績的重要依據(jù)。最后，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督機構(gòu)，配備專門人員負責聯(lián)絡稅務部門或者實行劃片專人管理，提升監(jiān)督檢查人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務水平。

四、結(jié)束語

總之，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難，不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不能得到有效地發(fā)揮，還使得農(nóng)村公共品的供給短缺，加重了農(nóng)村債務危機，但是這并不能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以財政為基礎的服務職能弱化的原因。筆者針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的財政困境給出了解決策略，即可以通過規(guī)范縣鄉(xiāng)財政體制和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，穩(wěn)定和擴大稅源，進而穩(wěn)定財政稅收收入；同時，還要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)察力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政真正為農(nóng)民謀利益，切實提高農(nóng)村財政資金的使用效率。

（作者單位：山東旅游職業(yè)學院）