構建農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制

曹海連

浦口區(qū)地處南京市西北部，是長三角一體化發(fā)展的重要門戶、國家級江北新區(qū)以及中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)的重要板塊，也是南京重點打造的“新主城”。近年來，浦口區(qū)發(fā)展勢頭迅猛。在2019年省對縣區(qū)高質量發(fā)展監(jiān)測考核中，該區(qū)在江蘇63個縣區(qū)中位列第二名。2020年上半年，全區(qū)一般公共預算收入增長9.2%，規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值增長12.6%，主要經(jīng)濟指標實現(xiàn)逆勢增長，重點指標增幅位居南京全市前列。同時，浦口是南京“老五縣”之一，現(xiàn)有農(nóng)村區(qū)域面積539平方公里，占全區(qū)720平方公里的74.9%;農(nóng)村人口約18萬人，占全區(qū)33萬戶籍人口的54.5%;涉農(nóng)社區(qū)（村）68個，占全區(qū)76個社區(qū)（村）的89.5%。近年來，浦口區(qū)深入貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把農(nóng)村人居環(huán)境整治作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場“硬仗”來抓，堅持規(guī)劃引領、突出全域推進、強化機制創(chuàng)新，探索建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制，努力建設美麗浦口，全區(qū)農(nóng)村面貌實現(xiàn)了跨越式轉變。

一、建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制的現(xiàn)實意義

實施農(nóng)村人居環(huán)境整治，是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要舉措，并被納入了中央環(huán)保督察和國務院大督查。2018年起，浦口區(qū)開始實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升“三年行動”。2019年，全區(qū)554個自然村開展了“三清一改”（即清理農(nóng)村生活垃圾、清理村內(nèi)塘溝、清理畜禽養(yǎng)殖糞污等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物，改變影響農(nóng)村人居環(huán)境的不良習慣）行動。2019年上半年，浦口區(qū)在南京市專項督查中排名第一，但到下半年位次有所滑落。調研發(fā)現(xiàn)，個別地方還存在著“突擊整治—反彈回潮—再突擊整治”等問題。建立農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制，既是浦口區(qū)破解環(huán)境整治反彈回潮難題的新探索，更是高水平全面建成小康社會必須完成的硬任務。

響應中央要求。2019年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委關于深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的報告》。該報告明確提出，要堅持建管結合，健全農(nóng)村人居環(huán)境管護長效機制。2020年2月3日，習近平總書記在主持中共中央政治局常委會會議時強調，要以疫情防治為切入點，加強鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設。對于浦口區(qū)來說，就是要把做好常態(tài)化疫情防控工作與農(nóng)村人居環(huán)境整治、愛國衛(wèi)生運動有機結合起來，特別是依托長效管護機制，為廣大農(nóng)村群眾營造干凈整潔的居住環(huán)境，推進村莊持續(xù)凈化、綠化、亮化、美化。

滿足浦口需求。浦口區(qū)是首批全國生態(tài)示范區(qū)，也是首批省級生態(tài)文明示范區(qū)，擁有“十里溫泉、百里老山、千年銀杏、萬只白鷺”，2019年林木覆蓋率、地表水環(huán)境質量兩項生態(tài)環(huán)境指標位居全省各縣區(qū)第一。2018年以來，浦口區(qū)加快推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，實現(xiàn)了“三個全覆蓋”。一是農(nóng)村污水處理設施全覆蓋。農(nóng)村污水處理設施采取設計、施工、運維一體的“EPC+O”（工程總承包+運營）模式，于2020年10月底全面投入使用。二是農(nóng)村戶廁無害化改造全覆蓋。2019年底，農(nóng)村戶廁無害化改造已全面完成，累計新改建16679戶，拆除旱廁5588座。三是農(nóng)村生活垃圾分類全覆蓋。全區(qū)554個自然村組已全部開展垃圾分類試點和集中收運處理。但與此同時，農(nóng)村河道整體管護水平不高、公廁日常管理落實不到位、垃圾分類配套設施運維不正常等問題依然存在，當前農(nóng)村人居環(huán)境與美麗浦口的生態(tài)底色不相匹配，建立長效管護機制成為迫切需求。

回應百姓訴求。習近平總書記強調，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。2018年、2019年連續(xù)兩年，浦口區(qū)在全市“對標找差推進高質量發(fā)展”群眾滿意度調查中名列前茅。但與此同時，還存在著“三個不平衡”。以2019年為例。一是群體之間不平衡，農(nóng)村居民滿意度得分比城鎮(zhèn)居民低6.44分;二是指標之間不平衡，居住環(huán)境滿意度指標得分比平均分低3.97分;三是街道之間不平衡，純農(nóng)村街道得分明顯比城區(qū)街道低，其中排名最后的農(nóng)村街道比排名第一的城區(qū)街道低12.18分。從測評結果可以直觀地看到，廣大群眾特別是農(nóng)村居民對于改善居住環(huán)境的訴求強烈。

二、浦口區(qū)構建農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制的目標要求

2020年初，浦口區(qū)政府專門出臺了《浦口區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制實施方案》，以生活垃圾減量化、污水資源化、廁所無害化、村莊綠美化、道路硬質化、資金配套標準化為目標，努力構建“權責明確、管理規(guī)范、運行高效、監(jiān)管有力”的農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制。

梳理“一張清單”，將各相關單位所有的管理事項、實施標準梳理出來，建立工作清單。重點做到“四個統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌隊伍、統(tǒng)籌資金、統(tǒng)籌網(wǎng)格化;嚴格落實“五個責任”，即嚴格落實街道班子領導責任、牽頭科室責任、督查部門責任、社區(qū)（村）責任以及保潔員責任;全面整合七個部門任務，即全面整合城管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、交通局、水務局、衛(wèi)健委、財政局、婦聯(lián)等各職能部門具體任務。

打造“一支隊伍”，建立一支正規(guī)化、專業(yè)化、固定化管護隊伍，由各街道自行管理或委托專業(yè)化第三方公司管理。在標準上，根據(jù)各村組地域面積、居住人數(shù)以及地形條件，按照每100戶3—4人的標準組建管護隊伍。在職責上，除做好日常村莊、公廁等公共區(qū)域衛(wèi)生外，還要兼顧垃圾分類、河塘清雜、道路綠化養(yǎng)護等職責。在管理上，張貼責任區(qū)公示牌，明確長效管護人員工作職責、管護范圍和管護標準。

建立“一套機制”，在區(qū)級層面建立一套完整的考核及資金保障機制。目前，浦口區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護考核評價體系共分為7個部分、16大類、58條細化指標?？己藵M分為100分，結果分為三個等次：95分（含）以上為“優(yōu)秀”，按照資金的100%進行撥付;85分（含）以上為“合格”，按照實際得分的百分比下?lián)塥剟钯Y金;85分以下為“不合格”，暫緩下?lián)塥剟钯Y金，待整改驗收合格后按照實際得分百分比的80%撥付，二次整改仍不到位的取消評優(yōu)資格。同時，將考核結果計入?yún)^(qū)對街道高質量發(fā)展月度監(jiān)測，以常態(tài)化、動真格的考核倒逼長效管護機制落到實處。

樹立“一把尺子”，各職能部門按照統(tǒng)一標準進行檢查。每月下旬，由區(qū)城管局牽頭各職能部門對各街道長效管護工作推進情況及實際成效進行考核，每月考核成績與區(qū)級專項管護經(jīng)費掛鉤。同時針對存在的問題制定問題菜單，督促街道迅速整改。

三、農(nóng)村人居環(huán)境長效管護的“三種模式”

為構建農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制，浦口區(qū)提出建立“硬件設施完好、管護隊伍穩(wěn)定、資金籌措到位、制度健全完善、考核獎懲分明、監(jiān)管保障有力”的長效管護模式。在具體操作層面，不搞“一刀切”，提倡各街道因地制宜、大膽嘗試。目前，全區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護主要形成了“三種模式”。

服務外包模式。如江浦街道通過公開招投標的方式，引入專業(yè)化公司具體運作。街道按照全區(qū)統(tǒng)一標準制定詳細的考核細則，形成區(qū)對街道考核、街道對社區(qū)（村）考核、社區(qū)（村）對外包公司考核的三級考核模式，保障農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制高效運行。

專業(yè)化公司運作模式。如湯泉街道由下屬的湯泉園林景觀工程有限公司作為責任主體，統(tǒng)籌人、財、物等資源，建立職業(yè)化管護隊伍，實施日常環(huán)境管護、市政設施設備運維、園林綠化等。在具體運行過程中，把街道劃分為若干個片區(qū)，每個片區(qū)設立“片長”，不斷完善管理制度，加強學習培訓，明確責任分工，強化督查考核，形成“分管副總抓片長、片長抓駐村管理員、駐村管理員抓保潔員”的管理體系，層層落實管護責任。

街道自行管護模式。如橋林街道實行保潔員競聘上崗制，委托第三方的人力資源公司統(tǒng)一招聘并簽訂勞務派遣合同，由街道統(tǒng)一管理。推行分片包干責任制，建立“街道班子成員包村、村干部包片、保潔員包組包路段”的網(wǎng)格化工作格局。保潔員待遇采用基礎工資和獎金績效相結合的方式，獎金績效根據(jù)每月考核結果和保潔員工作量進行打分，發(fā)放標準不等的績效獎勵。同時，街道在每個村組設置一名黨員監(jiān)督員，每天定期巡查，并在村組、廣場、公廁等區(qū)域設置保潔員、巡查員上崗公示牌，公布姓名及監(jiān)督電話接受群眾監(jiān)督。

四、農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制落實到位的保障措施

浦口區(qū)堅持組織調度、資金保障、宣傳發(fā)動、督查考核并重，上下協(xié)同、齊抓共管，確保農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制落細、落實、落到位。

強化組織領導。為加強工作組織調度，浦口區(qū)政府成立了農(nóng)村人居環(huán)境長效管護工作領導小組，由區(qū)政府主要領導任組長，區(qū)委、區(qū)政府分管領導任副組長，相關部門、街道主要負責人為成員。領導小組辦公室設在區(qū)城管局，同時成立工作專班負責統(tǒng)籌、協(xié)調和指導全區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境長效管護工作。各街道也相應成立了組織領導架構，黨政正職親自抓、分管領導負責抓、工作班子具體抓，主動下沉到村組，層層傳導壓力，壓緊壓實責任。

強化資金保障。針對農(nóng)村人居環(huán)境長效管護類資金“預算安排零散、管理機制混亂、資金效益不高”等問題，浦口區(qū)進一步加大各級預算資金統(tǒng)籌整合力度，強化資金監(jiān)管，切實提高效益。按照區(qū)、街道7：3的比例，由區(qū)級財政統(tǒng)一安排專項經(jīng)費，為長效管護工作提供堅實的資金保障。

強化群眾參與。全區(qū)充分宣傳發(fā)動，加強探索創(chuàng)新，建立了“積分存折”“紅藍黑三色榜”等評比機制，變政府主導為群眾主動，在激發(fā)群眾維護環(huán)境內(nèi)生動力的同時大大提高了群眾的滿意度，黨群關系也因此更加密切。

強化督查評比。在區(qū)職能部門嚴格考核的基礎上，浦口區(qū)主要領導及督查部門采取“四不兩直”的方式，不定期對各街道推進情況進行專項督查，跟蹤督辦問題整改。同時，組織開展區(qū)月度“最干凈街道”“最干凈村莊”評選活動，營造比學趕超的濃厚氛圍。

五、實施農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制的顯著成效

通過實施農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制，浦口區(qū)農(nóng)村面貌取得了顯著改善，工作取得了明顯成效。

人員結構持續(xù)優(yōu)化，管護效率不斷提高。機制建立前，各街道保潔員隊伍基本上以各社區(qū)（村）自聘為主，存在兼職多全職少、年齡普遍偏大等問題，且部分崗位屬于照顧性質的公益崗位。機制建立后，按照“競爭上崗、雙向選擇”的原則重新組建管護隊伍，將年齡較大、不能勝任崗位要求的人員清理出去，同時對低收入農(nóng)戶等現(xiàn)有公益性崗位人員統(tǒng)籌考慮，能夠勝任的繼續(xù)留用，無法勝任的有序清退。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)5個街道現(xiàn)有管護人員1717人，最少的街道有165人，最多的街道達475人，平均每個街道343人，相比機制建立前增長了9.2%，但60周歲以下人員占比由56.5%提升至70.1%，年齡結構進一步優(yōu)化，工作效率進一步提高。

工作任務持續(xù)拓展，管理標準不斷提高。機制建立前，環(huán)境管護的重點就是房前屋后以及公廁的衛(wèi)生保潔，不僅覆蓋面窄，而且經(jīng)常由于保潔不及時為群眾所詬病。機制建立后，工作任務覆蓋垃圾分類、公廁衛(wèi)生、水環(huán)境管護、道路維護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物處置、公共設施維護、美麗庭院建設等七個方面。同時，保潔頻次大幅度提高。目前，人工保潔頻次為每日2次;機械化保潔頻次為一級道路機掃每日1次、水洗每周2次，二級道路水洗每周1次;河道、溝渠巡查保潔頻次每日1次;公廁保潔頻次每日2次;垃圾分類巡查頻次每兩小時1次、廚余垃圾清運頻次每日不少于1次、生活垃圾清運每日不少于2次。通過提高工作標準，真正實現(xiàn)了環(huán)境的全覆蓋、全周期、全過程管護。

資金投入持續(xù)增加，工作績效不斷提升。2019年，浦口區(qū)根據(jù)人口、道路、地勢等不同情況，分別選取三個不同類型的自然村組作為樣本建立長效管護模型，初步測算出保潔員的人力成本以及全區(qū)每年所需經(jīng)費。從人力成本來看，機制建立前，各街道保潔員平均收入約1500元/月，個別社區(qū)（村）聘用的兼職保潔員收入僅有500元/月;機制建立后，各街道普遍采取績效工資，根據(jù)績效考核結果計酬，平均收入約2500元/月，極大提高了管護人員的積極性。從投入資金來看，區(qū)、街道兩級長效管護資金2020年投入較2019年增長了57.4%。看似投入大幅增長，但過去由于管護不到位，導致硬件設施反復建設、環(huán)境衛(wèi)生反復突擊，反而造成了人力、資金的巨大浪費。綜合來看，如今資金使用效率更高。

在農(nóng)村人居環(huán)境長效管護取得明顯成效的基礎上，浦口區(qū)將持續(xù)聚焦建設美麗浦口的目標任務，把推進農(nóng)村人居環(huán)境長效管護與貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結合起來，與公共衛(wèi)生體系建設結合起來，與提升群眾幸福感、滿意度結合起來，努力為全省農(nóng)村人居環(huán)境長效管護工作貢獻浦口經(jīng)驗。

（作者系中共南京市浦口區(qū)委副書記、區(qū)人民政府區(qū)長）

責任編輯：劉志剛