南疆三地州集中連片扶貧攻堅區(qū)域生態(tài)建設與環(huán)境保護研究

韓茜

分析南疆三地州生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、特征，以及生態(tài)建設與環(huán)境保護面臨的機遇與挑戰(zhàn)，以生態(tài)功能區(qū)劃為依據(jù)，以生態(tài)文明理念為思路，提出南疆三地州生態(tài)建設和環(huán)境保護的主要任務，并提出對策建議。

南疆三地州是新疆乃至全國扶貧對象最多、貧困發(fā)生率最高、貧困程度最深、扶貧工作難度最大的集中連片特殊困難地區(qū)，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》，南疆三地州中喀什市、阿圖什市（城區(qū)）、疏附縣（托克扎克鎮(zhèn)）、疏勒縣（疏勒鎮(zhèn)）、和田市（城區(qū)）、和田縣（巴格其鎮(zhèn)）共3縣3市的城關(guān)鎮(zhèn)、城區(qū)和重要工業(yè)園區(qū)劃為自治區(qū)級重點開發(fā)區(qū)域，6縣市重點開發(fā)區(qū)域之外的范圍劃為自治區(qū)級重點生態(tài)功能區(qū)；其它18個縣均為國家級重點生態(tài)功能區(qū)。

以生態(tài)功能區(qū)劃為依據(jù)，以生態(tài)文明理論作為南疆三地州的發(fā)展理念，建設以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準則，以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

一、南疆三地州生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

南疆三地州是我國西北地區(qū)重要的生態(tài)屏障，經(jīng)過多年的生態(tài)治理和環(huán)境保護，南疆三地州生態(tài)環(huán)境的整體特征是，綠洲內(nèi)部小環(huán)境有所改善，但綠洲外圍環(huán)境仍不斷惡化。區(qū)域內(nèi)森林覆蓋率均在3.5%以下；70%以上的土地為沙地、戈壁等未利用地，屬于植被覆蓋度<20%、生物量<150克碳/平方米·年的無植被區(qū)或低蓋度植被區(qū)；土地荒漠化嚴重，是全疆荒漠化及沙化面積最大、分布最廣、危害最嚴重的地區(qū)。據(jù)全國第三次沙化監(jiān)測（2004年）統(tǒng)計，三地州沙化土地面積18.15萬km2，可治理面積3.84萬km2，占沙化土地比例為21%.三地州生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體處于較差水平，其中和田地區(qū)是全疆生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最差的地區(qū)。

從反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況變化的重要指標——空氣降塵量監(jiān)測結(jié)果看，南疆三地州（尤其是和田、喀什地區(qū)）空氣降塵量明顯高于其他地區(qū)，和田地區(qū)月均降塵量高達123t/km2，月最高值達292t/km2，為全區(qū)降塵量最多的地區(qū)。2008年以來，南疆三地州的年均降塵量、累計沙塵天數(shù)均呈一定的增加趨勢。

從水環(huán)境質(zhì)量看，由于受原生地質(zhì)環(huán)境的影響，南疆三地州城鎮(zhèn)集中式飲用水源地水質(zhì)總體較差。在監(jiān)測的27個城市和縣城集中式飲用水源地中，Ⅰ-Ⅲ類優(yōu)良水質(zhì)水源地占55.6%；Ⅳ類輕度污染水質(zhì)水源地占14.8%；Ⅴ類中度污染水質(zhì)水源地占29.6%，主要超標污染物為硫酸鹽、總硬度和氟化物。

從城鄉(xiāng)環(huán)境看，三地州垃圾處理和污水處理能力設施落后，基本沒有生活垃圾無害化處理場，仍采取簡易填埋式處理。大部分縣市沒有二級污水處理廠，污水處理方式為直排和氧化塘簡易處理，垃圾無害化處理率和污水廠集中達標處理率偏低?！笆晃濉逼陂g，化學需氧量、二氧化硫兩項總量控制指標任務基本完成，全區(qū)未發(fā)生較大及以上環(huán)境污染事件。2010年三地州固體廢物排放量為78.7萬t，利用量為57.56萬t，利用率僅為20.6%。

總之，南疆三地州生態(tài)環(huán)境十分脆弱。極端干旱性氣候，惡劣的荒漠生態(tài)環(huán)境及土地的盲目開墾，加之水資源的不合理利用，地下水的超采，過度放牧使得天然草場退化面積達到80%以上，加劇了生態(tài)環(huán)境惡化和沙漠化的侵蝕程度，主要表現(xiàn)在河流斷流，湖泊干涸，水質(zhì)惡化，天然植被大面積衰敗或死亡，下游“綠色走廊”瀕臨消失，沙漠化加劇，自然災害頻繁發(fā)生，破壞力不斷增強，生物多樣性遭到嚴重破壞。生態(tài)環(huán)境的維護已經(jīng)成為確保區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要任務。

二、生態(tài)建設與環(huán)境保護主要任務

（一）重要生態(tài)功能區(qū)建設

1.生態(tài)安全保護區(qū)

區(qū)域范圍包括南天山南坡、帕米爾高原、西昆侖山區(qū)。天山南坡荒漠草原水土流失敏感生態(tài)功能區(qū)。重點保護山地、河谷溝壑灌草植被，有節(jié)制地發(fā)展畜牧業(yè)，實施草場休牧和禁牧，維護自然生態(tài)平衡，發(fā)揮草原生態(tài)效益。

西昆侖北坡高山森林草甸水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)。重點保護森林與草地、保護水源，禁止采伐天然林、有計劃地實施封山育林、減牧或休牧，維護森林草原生態(tài)系統(tǒng)的自然平衡與永續(xù)利用。

2.水源涵養(yǎng)保護區(qū)

在帕米爾高原及昆侖山、天山的陰坡地帶，貫徹以營林為基礎(chǔ)，堅決保護、合理利用的方針，加強山區(qū)天然林和荒漠植被的保護，確保山區(qū)天然林水源涵養(yǎng)區(qū)功能，調(diào)節(jié)河流徑流，防止水土流失。

完善區(qū)域內(nèi)集中式生活飲用水地下水源涵養(yǎng)區(qū)和地表水水源涵養(yǎng)區(qū)的保護措施，確保地表水達到飲用水水質(zhì)標準的規(guī)定。對未列為飲用水水源保護區(qū)的地表水，須確保達到自治區(qū)水環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)定的要求。嚴格按照“兩個可持續(xù)”的要求開發(fā)礦產(chǎn)資源，加強礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理。

3.動植物保護區(qū)

以自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園建設為主要區(qū)域，進一步加強對區(qū)域內(nèi)各類自然保護區(qū)的保護、建設和管理。對分布在昆侖山、帕米爾高原及主要河流兩岸的綠洲地帶的野生動物，分布在山區(qū)、綠洲荒漠區(qū)域的野生植物進行保護，以保護區(qū)域脆弱的生態(tài)環(huán)境，保護瀕危珍稀動植物資源，維護區(qū)域生物多樣性，改善區(qū)域地理環(huán)境狀況。

4.荒漠—綠洲生態(tài)農(nóng)業(yè)保護區(qū)

荒漠—綠洲農(nóng)業(yè)生態(tài)功能區(qū)范圍包括喀什三角洲、葉爾羌河平原區(qū)和塔克拉瑪干沙漠西緣綠洲—沙漠化敏感區(qū)。該區(qū)域重點保護荒漠植被，保護荒漠河岸林，保護農(nóng)田土壤環(huán)境治理，適度開發(fā)地下水、實施退耕還林還草、開展節(jié)水灌溉、加強農(nóng)田投入品的使用管理，建成糧食、經(jīng)濟作物、林果業(yè)基地，發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)。

塔克拉瑪干沙漠西緣沙漠化敏感生態(tài)功能區(qū)重點保護綠洲農(nóng)田、保護荒漠植被、保護荒漠河岸林、保護綠色走廊植被、保護飲用水源。大力發(fā)展農(nóng)田和生態(tài)防護林建設、完善水利工程設施、適度開發(fā)地下水、禁止樵采。減少人為干擾，保持沙漠自然狀態(tài)。

（二）生態(tài)建設

1.生態(tài)林保護與建設

加快建設以防護林為主的平原林，封育和保護荒漠林，建設區(qū)域綠色生態(tài)屏障。在綠洲內(nèi)部以實施林業(yè)生態(tài)工程建設為重點，保護和建設農(nóng)田林網(wǎng)工程；在綠洲外部保護和發(fā)展天然林與天然荒漠林，提高天然林和天然荒漠林覆蓋度，確保綠洲的相對穩(wěn)定。大力推進“三北五期”防護林工程、退耕還林工程、綠色通道工程、城市（鎮(zhèn)）防護林和農(nóng)村防護林工程建設，使綠洲生態(tài)環(huán)境有明顯改善。

2.草地植被保護與建設

以昆侖山北坡、喀喇昆侖山北坡、天山西段南坡的中、低山區(qū)、帕米爾高原的山區(qū)天然草場和平原天然草場為重點區(qū)域，實施天然草場保護；在綠洲內(nèi)部和綠洲外圍邊沿的天然荒漠草場實施退牧還草工程；建設和發(fā)展人工草場，以保護和恢復草原生態(tài)。

3.水土流失治理

在高山凍融侵蝕區(qū)和主要河流的河谷階地平原水力、風力侵蝕區(qū)實施水土流失生態(tài)治理工程。重點對喀什噶爾河、葉爾羌河、蓋孜河、和田河、克里雅河、托什干河、克孜勒蘇河、恰克瑪克河等流域水土流失進行綜合治理。

4.鹽堿化土地治理

開展主要河流流域骨干性排水工程的配套建設和疏浚，完善各級干、支、斗、農(nóng)渠排水工程的配套，充分發(fā)揮現(xiàn)有灌區(qū)機電井的提水效益，并結(jié)合農(nóng)業(yè)灌溉加快區(qū)域抗旱機電井建設，促進灌區(qū)豎井排灌，降低灌區(qū)地下水位。加大鹽堿化土地改良力度，在鹽堿化土地上施用腐殖煤或燃煤灰渣，種植耐旱耐堿草類植物，種植草木犀等改良土壤。同時，做好灌區(qū)灌排管理等非工程措施，提高鹽堿地治理的綜合效益。

5.沙漠化、荒漠化治理

綠洲外圍沙漠化、荒漠化治理以實施東部臨近塔克拉瑪干大沙漠邊沿的防沙治沙工程為重點，建設塔里木盆地西部邊沿林草生態(tài)屏障體系。綠洲內(nèi)部實施綠洲農(nóng)區(qū)外圍沙漠化、荒漠化治理工程，結(jié)合實施托克拉克及布谷里沙漠綜合治理工程，采取封沙育林育草與人工造林相結(jié)合的措施，封禁、封育天然荒漠林地，大力推廣紅柳大蕓基地建設。

（三）環(huán)境保護

1.城鄉(xiāng)環(huán)境保護

（1）城市（鎮(zhèn)）環(huán)境保護

加快實施空氣污染治理工程，加快城市（鎮(zhèn)）污水處理工程和城市（鎮(zhèn)）垃圾處理處置工程建設。積極實施集中供熱和提高用氣普及率，推廣使用清潔替代能源，發(fā)展太陽能，淘汰老舊落后燃煤燃油設施設備，實施綠化工程，改善城市（鎮(zhèn)）空氣環(huán)境質(zhì)量。

（2）鄉(xiāng)村環(huán)境保護

加強農(nóng)村環(huán)境整治，減少面源污染。繼續(xù)做好農(nóng)村環(huán)境綜合整治工程，積極實施農(nóng)村環(huán)境治理工程和生態(tài)村莊建設工程，加快農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用，因地制宜發(fā)展小水電、太陽能、風能、生物質(zhì)能，推廣應用沼氣、節(jié)能灶、固體成型燃料、秸稈氣化集中供氣站等生態(tài)能源建設項目，帶動農(nóng)村改水、改廚、改廁、改圈和秸稈綜合利用，提高農(nóng)村生活污水和垃圾無害化處理率。

2.水環(huán)境保護

完成區(qū)域24個市縣飲用水水源地保護區(qū)的劃定或調(diào)整工作，確定水源地保護區(qū)等級和界限。嚴格控制飲用水源保護區(qū)內(nèi)的土地利用，禁止從事植被破壞等影響水源水質(zhì)的開發(fā)活動，確保飲用水水源地取水水質(zhì)的安全和使用。

重點實施和田河流域、葉爾羌河流域水環(huán)境綜合治理和監(jiān)測能力建設，建立水環(huán)境監(jiān)測聯(lián)運機制，確定水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制排污總量。積極整治已受到污染的水體，尤其是對作為工農(nóng)業(yè)用水的重要河流和穿越城市（鎮(zhèn)）的水體，要實施治理工程，禁止各種污水進入地表水域或水體，重要的是禁止各類工業(yè)污水排入河流、湖泊；另外要加強對水源地安全隱患的排查，確保在區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅規(guī)劃實施中，區(qū)域各主要監(jiān)測河流按其流經(jīng)地域和功能的不同，分別達到水環(huán)境功能Ⅱ、Ⅲ類水質(zhì)的要求。

3.工業(yè)污染治理

繼續(xù)加強工業(yè)“三廢”治理力度，嚴格執(zhí)行污染物排放標準和總量控制制度。對重點工業(yè)污染源、工業(yè)園區(qū)鼓勵采用新工藝、新技術(shù)、新設備，淘汰落后產(chǎn)能和工藝，對工業(yè)產(chǎn)品和污染物排放實行全過程控制。對燃煤設施排放廢氣采用脫硫除塵措施，嚴格控制工業(yè)廢氣污染物二氧化硫、氮氧化物的排放量；工業(yè)廢水采用循環(huán)、重復利用和有效的治理措施，減少排放量，控制工業(yè)廢水污染物化學需氧量、氨氮的排放量；對工業(yè)固體廢物實行資源化綜合利用，進行無害化處理處置。對區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)要加強環(huán)境監(jiān)管，加強礦山生態(tài)恢復治理。

三、加強生態(tài)建設與環(huán)境保護的對策建議

1.籌措資金，增加投入

抓住中央新疆工作座談會精神實施的契機及推進新疆跨越式發(fā)展和長治久安的歷史機遇，增加政府的投入，帶動社會投入，確保生態(tài)建設和環(huán)境保護投入與地方財政收入同步增長，在2015年使區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護的總投資達到區(qū)域當年生產(chǎn)總值（GDP）的2%。

建立多元化投資渠道。按照政府主導、市場推進的原則，建立政府、企業(yè)、社會、對口援助多元化投入渠道利用市場機制，吸納社會資金，拓寬融資渠道。制定吸引社會資金向生態(tài)建設和環(huán)境保護投入的支持鼓勵政策，建立有利于生態(tài)建設與環(huán)境保護的多元化投融資體制，更大地增加投入，補充生態(tài)建設工程和環(huán)境保護基礎(chǔ)設施項目建設需要的資金。

2.推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展低碳經(jīng)濟

加大推動優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的力度，促進清潔生產(chǎn)，發(fā)展低碳、循環(huán)經(jīng)濟，從源頭控制和減少污染物的排放，改善區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。淘汰污染嚴重的落后工藝和設備，采用先進生產(chǎn)工藝、技術(shù)和設備。新建項目必須充分落實環(huán)境保護要求，達到符合國家規(guī)定的環(huán)境準入條件和排放標準，禁止新建增加污染物排放量的項目。重點開發(fā)區(qū)要按照國內(nèi)先進水平，依據(jù)環(huán)境容量逐步提高產(chǎn)業(yè)準入環(huán)境條件；適度開發(fā)區(qū)要按照生態(tài)功能恢復和保育原則設置產(chǎn)業(yè)準入的環(huán)境條件。

根據(jù)國家發(fā)展低碳、循環(huán)經(jīng)濟的要求，制定區(qū)域相應的環(huán)保規(guī)定。實行有利于資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策。推進重點行業(yè)、工業(yè)園區(qū)推廣循環(huán)經(jīng)濟適用技術(shù)，落實國家清潔生產(chǎn)標準。推動企業(yè)制定和實施清潔生產(chǎn)方案，對污染物排放超過國家排放標準或總量控制指標的企業(yè)，以及使用有毒有害原料或者排放有毒物質(zhì)的企業(yè)，要依法實行強制性清潔生產(chǎn)審核。

3.積極探索建立生態(tài)補償機制

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》，南疆三地州24個縣市中有18個縣作為國家級重點生態(tài)功能區(qū)。建議通過國家的生態(tài)環(huán)境立法與制度安排，以國家直接財政轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)與地區(qū)之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付等形式，對從事生態(tài)環(huán)境保護的地區(qū)或人進行必要的財政補償。選擇重點區(qū)域和重點行業(yè)，開展征收資源開發(fā)生態(tài)補償費試點工作。生態(tài)補償費的開征，重點用于區(qū)域生態(tài)建設、環(huán)境污染防治、生態(tài)恢復、水土保持和環(huán)境綜合整治。逐步建立起有利于對區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)和環(huán)境損害進行生態(tài)補償和恢復的生態(tài)補償機制。

4.重視人才培養(yǎng)

建立、健全三地州各級科學研究與管理機構(gòu)，采取積極措施培訓科技人員，提高科技人員素質(zhì)和工作能力。制定各種優(yōu)惠政策，吸引生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人才到南疆三地州工作。建立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家?guī)?，組建生態(tài)文明示范工程建設的專家咨詢隊伍。創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和條件，加強本地技術(shù)骨干隊伍的培養(yǎng)，逐步建立一支懂技術(shù)、懂管理的人才隊伍。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究院）