建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的路徑選擇

自2002年黨的十六大提出要完善職務(wù)和職級結(jié)合的制度以來，已10年有余。期間《公務(wù)員法》頒布實施，但有關(guān)建立職務(wù)職級并行制度的探索和思考仍未停息。究其原因，既有制度建設(shè)本身所特有的艱巨性、復(fù)雜性，也有拘泥現(xiàn)實、缺乏頂層設(shè)計理念所帶來的實踐困局。當(dāng)前，我們首要的任務(wù)就是要清醒地認(rèn)識到：在法律和政策、理論和實踐、部門和地方、組織和人事之間，對“并行制度”、職級概念的理解存在巨大的分野，并在不同方案、價值的比較中，選擇科學(xué)可行的路徑和對策。

一、兩種并行方式的“并行”

2002年11月，黨的十六大報告在有關(guān)干部人事制度改革的論述中，提出要“完善干部職務(wù)和職級相結(jié)合的制度，建立干部激勵和保障機制”。此后，“職務(wù)與職級相結(jié)合”的問題成為2003年中央黨建領(lǐng)導(dǎo)小組“深化干部人事制度改革專題調(diào)研”的五大課題之一，也成為《公務(wù)員法》起草小組研究的重要內(nèi)容，一些地方和部門也開展了相關(guān)的試點和研究。

2009年9月，《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》再次明確提出，建立健全干部職務(wù)與職級并行制度，實行干部職級與待遇掛鉤。同年12月，中央印發(fā)的《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出，要建立健全干部職務(wù)與職級并行制度，完善干部職級晉升制度，探索依據(jù)德才表現(xiàn)和工作實績晉升職級的相關(guān)政策，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用。

10余年間，中央關(guān)于職務(wù)職級結(jié)合或并行的政策目標(biāo)保持了自始至終的一貫性。但是，調(diào)研表明，十六大與后續(xù)文件關(guān)于職級的內(nèi)涵和并行方式的選擇存在實質(zhì)性的差異。

（一）行政職務(wù)與行政級別的結(jié)合

十六大提出職務(wù)職級結(jié)合的原因在于，一些省市特別是浙江等東部地區(qū)省委領(lǐng)導(dǎo)曾提出：①在現(xiàn)有行政層次下，不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度、人口和地域范圍、行政事務(wù)的復(fù)雜程度各不相同，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和工作難度不同，但行政級別卻完全一樣。是否可以考慮在保持現(xiàn)有行政級別結(jié)構(gòu)基本不變的情況下，對責(zé)任重大的地區(qū)，其黨政領(lǐng)導(dǎo)人能否享受上一行政級別的副職待遇。②一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)政績特別突出，應(yīng)予提拔。但根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，一旦提拔，就得調(diào)動其到上一級部門任職，一方面使干部離開了自己熟悉的工作環(huán)境，原來成功的工作經(jīng)驗、思路就可能浪費；另一方面，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的政策連續(xù)性也會受到影響，是否可以考慮，保留這些干部的職務(wù)不變，讓其享受上一行政級別的待遇。

因此，十六大提出的“結(jié)合”也可理解為行政職務(wù)與行政級別的結(jié)合，即《公務(wù)員法》所指的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及其層次在晉升方面的結(jié)合。而其中所謂的職級即領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次、職務(wù)級別，或通稱的行政級別。

其結(jié)合方法就是“低職高配”： 通過調(diào)整行政級別的管理方式和晉升方式，將行政職務(wù)與行政級別的晉升相對分開，放開行政級別晉升的限制。干部工作業(yè)績突出、能力強、崗位重要，在職務(wù)不提拔、不變動的情況下，可以提高到與其上一級職務(wù)對應(yīng)的行政級別。如相當(dāng)于處級的縣委書記，如果業(yè)績大、資歷深，可以在繼續(xù)擔(dān)任原來職務(wù)的同時，提升行政級別，享受副廳級待遇。如在機構(gòu)改革中，某些部門級別規(guī)格被降低，但原任領(lǐng)導(dǎo)因工作需要還繼續(xù)擔(dān)任該部門領(lǐng)導(dǎo)，則其待遇仍應(yīng)按照原行政級別確定。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革中，一些部級機構(gòu)改為副部級的國家局，但局長可能還是原來的部級干部。

十六大以來，“低職高配”的并行方式逐步得到承認(rèn)和發(fā)展。2005年，廣東省委組織部決定選拔優(yōu)秀縣（市、區(qū)）黨政正職擔(dān)任副廳職務(wù)，規(guī)定對年齡稍大且擔(dān)任縣級“一把手”滿5年的，可確定為副廳級并繼續(xù)在本地任職，逐步成為全國通行做法。

2009年4月，中央辦公廳《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》提出，“根據(jù)工作需要，有的縣委書記可提拔為上一級領(lǐng)導(dǎo)班子成員并繼續(xù)兼任縣委書記”。這實際是順應(yīng)地方黨政干部的呼聲，對“低職高配”給予了合法的承認(rèn)。

2010年10月，中央組織部《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隊伍建設(shè)的意見》印發(fā)后，一些省市在配套文件中明確提出：在全面考核、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，對任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職8年（含8年）以上、其中任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記5年（含5年）以上，受到市委及其以上表彰的優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記（含優(yōu)秀黨務(wù)工作者、優(yōu)秀共產(chǎn)黨員等）享受副縣級待遇。

盡管缺乏直接而明確的政策解釋，但毋庸諱言，在行政職務(wù)和行政級別占主導(dǎo)地位的情況下，職務(wù)不變，提高公務(wù)員的行政級別，低職高配成為地方干部最為有力、最受歡迎的激勵方式，成為干部隊伍建設(shè)的重要手段。在中央和省級機關(guān)、事業(yè)單位，這種激勵方式也大量存在。

（二）職務(wù)與級別的并行

關(guān)于職務(wù)職級結(jié)合，《公務(wù)員法》也做出了法律上的安排。一是改變了1993年《國家公務(wù)員暫行條例》所規(guī)定的公務(wù)員級別設(shè)置，“合理增加了級別數(shù)量”，拉長級別層次。如由原有15級增加到27級。二是擴大級別與職務(wù)特別是基層職務(wù)的交叉對應(yīng)幅度，“向基層傾斜”，激勵基層公務(wù)員。三是改革工資制度。實行職務(wù)級別兩結(jié)構(gòu)工資制，“強化了級別的功能”，提高了級別的薪酬待遇。

但《公務(wù)員法》卻沒有提出職級的概念，也沒有對級別的概念進(jìn)行明確規(guī)定。因此，職務(wù)與職級并行似乎并不能直接解釋為職務(wù)與級別并行，或認(rèn)為所謂的職級就是《公務(wù)員法》規(guī)定的級別。因為，根據(jù)《公務(wù)員法》“一職數(shù)級，上下交叉”的級別設(shè)置原則，在《公務(wù)員法》規(guī)定的制度框架不變的情況下，職務(wù)與級別已經(jīng)實現(xiàn)并行。對這一并行方式的完善，似乎只是待遇政策的調(diào)整，而非制度的再設(shè)計。

而從《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》等中央文件提出的“實行干部職級與待遇掛鉤，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用”看，其所言的職級則又指的是公務(wù)員級別。因為，行政級別與各種待遇的掛鉤已有過之而無不及，如果職級指的是行政級別，則與消除“官本位”的政策目標(biāo)相違，而實踐中，工資級別的激勵功能確實要強化。

職務(wù)與行政級別或與公務(wù)員級別并行的兩種方式“并行”在實踐之中，造成法律和政策、理論和實踐相互沖突，部門和地方、組織和人事各行其道。面向未來，必須實事求是，承認(rèn)分歧，澄清概念，明確改革目標(biāo)，從根本上解決職務(wù)職級并行的難題。

二、兩種并行方式的局限與價值沖突

職務(wù)職級并行制度的提出源于干部激勵機制。職務(wù)與行政級別和與公務(wù)員級別兩種并行方式分別具有自身的激勵功能和優(yōu)勢，現(xiàn)實中二者同時運用，似乎構(gòu)成了中國特色的職務(wù)職級管理模式，但它們也分別存在一定的局限和困境，二者之間還具有內(nèi)在的價值沖突。

（一）官濫爵輕，國不可為

行政職務(wù)和行政級別的主導(dǎo)地位，使“低職高配式”的職務(wù)職級并行方式比職務(wù)與公務(wù)員級別并行方式，具有更強大的激勵效力，并壓縮了后者的激勵空間，使其制度效能難以充分發(fā)揮。而其強勢存在和蔓延的根源在于行政級別的強大魔力。

所謂行政級別并無法定含義。一個有意思的現(xiàn)象是，在正式政策文件中，行政級別一詞多與“取消”聯(lián)用。實踐中，行政級別實際是《公務(wù)員法》所指的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次，是根據(jù)國家行政機構(gòu)的層級及其隸屬關(guān)系所確定的黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級。

但領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次已演變?yōu)楣毴藛T的身份等級，使其從行政指揮或領(lǐng)導(dǎo)體系變成了公職人員等級體系，具有了品位分類的性質(zhì)與功能，成為權(quán)力和其他各類資源在政治和行政體系配置的基本參照系，是公職人員政治、經(jīng)濟、醫(yī)療、住房、福利待遇等按級分配的基礎(chǔ)，決定了公職人員在政治體系或公共機構(gòu)中職權(quán)大小、政治地位、經(jīng)濟待遇和身份等級。

以提拔行政職務(wù)或提升行政級別作為干部獎勵的手段，實踐中早已存在，但存在爭議，有關(guān)部門還曾經(jīng)對此做法予以禁止。中央組織部1997年發(fā)出《通知》指出，一些地方把完成或超額完成經(jīng)濟工作任務(wù)指標(biāo)，作為提任職務(wù)、職級的唯一條件，將一些縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部提拔擔(dān)任副地級、副縣級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或讓其在原崗位上享受副地級、副縣級干部待遇；對年上繳利稅達(dá)到一定數(shù)額的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人比照行政級別給予高一層次黨政領(lǐng)導(dǎo)干部待遇，或讓他們兼任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，等等。中組部認(rèn)為，對完成任務(wù)好的干部應(yīng)予鼓勵，但這種用職務(wù)和職級（行政級別）待遇獎勵領(lǐng)導(dǎo)干部的做法必須堅決加以糾正。今后，再出現(xiàn)用職務(wù)和職級（行政級別）待遇獎勵領(lǐng)導(dǎo)干部的問題，要發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，同時追究當(dāng)事人和主要領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，絕不能無原則地遷就，搞下不為例。其用詞極其嚴(yán)厲。

在職位分類制度不健全的情況下，以提拔行政職務(wù)為獎勵有其現(xiàn)實的合理性或“理性基礎(chǔ)”，但也存在巨大的政治和行政風(fēng)險。

一是可能導(dǎo)致官員冗積，行政效率低下。在行政組織中，受管理規(guī)律制約，領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)量必須予以合理控制，領(lǐng)導(dǎo)職位多或具有領(lǐng)導(dǎo)職位身份者過多，可能會使組織內(nèi)部溝通、協(xié)調(diào)需求呈幾何級數(shù)增長，造成行政事務(wù)上的推諉、扯皮，甚至拆臺內(nèi)耗。數(shù)據(jù)顯示，2002年以來，我國縣處級干部的數(shù)量由627578人，增加到2010年的752312人，增加了19.9%，多了近1/5?？h處級以上人員占公務(wù)員總量的比例不斷上升，由2002年的9%，增加到2010年的10.7%。期間，雖然中央和地方都進(jìn)行了大部制改革，但一縣近20個副縣長、一級政府10余個秘書長、一市局部門近20個局長的狀況屢見不鮮，局長之間相互打架的報道也時有所聞，中央和省級機關(guān)“官多兵少”問題普遍，狀態(tài)堪憂。

[780000

760000

740000

720000

700000

680000

660000

640000

620000

600000

580000

560000][2002年][2003年][2009年][2010年][627578][643247][6926673][752312]

圖1 2002—2010年機關(guān)縣處級以上人員變化趨勢（人）

二是易導(dǎo)致層級紊亂，政令不暢。下級職務(wù)上行，甚至參加上級領(lǐng)導(dǎo)班子，與我國傳統(tǒng)行政體制和單一制行政體系存在沖突，使行政領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督關(guān)系發(fā)生質(zhì)的變化，可能導(dǎo)致指揮不力、監(jiān)督失靈；或上下同盟、乖違民意；或上有政策，下有對策，造成地方尾大不掉，中央政令不暢，危及整個行政體系。

三是導(dǎo)致位非其人，官員隊伍整體素質(zhì)難以提高。行政提拔獎勵易使行政體系陷入帕金森定律所指的官僚巨人癥，即每一個都被提拔到自身能力不能勝任的職位。在我國，單一而強勢的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級體系，使機關(guān)中的專業(yè)人員、有其他能力和貢獻(xiàn)的人員等，都依賴行政職務(wù)提拔才能得到激勵，結(jié)果可能是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)得到一個庸才，專業(yè)職位失去一個人才。

正因為賞官制的弊端，漢明帝曾實行賞錢不賞官的政策。唐代張九齡也曾告誡唐玄宗說，類似宰相之類的官職，“代天理物，有其人而后授，不可以賞功”，并警告：“官濫爵輕，不可理也?！?因此，行政職務(wù)與行政級別并行的激勵方式，需慎重而行。

（二）公務(wù)員級別制的尷尬

公務(wù)員級別實際可認(rèn)為是《公務(wù)員法》所規(guī)定的法定的職務(wù)職級并行模式，源于50年代的干部行政級別，由職務(wù)與資歷等因素相結(jié)合而確定。如1952年7月，政務(wù)院頒發(fā)的《各級人民政府供給制工作人員津貼標(biāo)準(zhǔn)及工資制工作人員工資標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定：“評定各個工作人員的津貼和工資，依其現(xiàn)任職務(wù)（因工作需要從較高職務(wù)調(diào)任較低職務(wù)的，應(yīng)酌情按其原任較高職務(wù)評級）結(jié)合其‘德‘才，并適當(dāng)照顧其‘資歷”。

1954年6月，政務(wù)院又頒發(fā)《國家機關(guān)工作人員工資、包干費標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)事項的規(guī)定》，規(guī)定評定工資、包干費級別，仍以現(xiàn)任職務(wù)結(jié)合“德”“才”并適當(dāng)照顧其“資歷”為原則。但為了防止偏“才”、偏“資歷”的偏向，《規(guī)定》對“德”“才”“資歷”做了明確的解釋，即“德”指工作人員的政治品質(zhì)；“才”指工作人員的工作能力；“資歷”指工作人員的革命斗爭歷史及其對革命事業(yè)的貢獻(xiàn)。擔(dān)任同一職務(wù)的人員，級別可以相同，也可以不同。1956年，全國實行統(tǒng)一的工資制后，仍適用這一評級原則。

1985年工資制度改革廢除了干部級別，但1993年工資改革又恢復(fù)了級別設(shè)置。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》第11條規(guī)定，公務(wù)員的級別，按照所擔(dān)任的職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及德才表現(xiàn)、工作實績和工作經(jīng)歷確定。可見，級別是根據(jù)職務(wù)、責(zé)任、資歷等因素決定的公務(wù)員等級，是行政職務(wù)級別外的另一公務(wù)員等級體系。

總體看，在職務(wù)層級之外的設(shè)置級別，基本原因在于傳統(tǒng)職務(wù)設(shè)置和薪酬制度以行政領(lǐng)導(dǎo)（指揮）職務(wù)為主導(dǎo)。而為減少行政層次、保證指揮統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的數(shù)量和層級都不能過多，這導(dǎo)致大批官員職務(wù)晉升和待遇提高受到限制，設(shè)置級別可以緩解這一矛盾。

但由于行政職務(wù)層級功能強大且長期以來具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，而“級別”的存廢、結(jié)構(gòu)則變動較大，導(dǎo)致公務(wù)員級別的制度功能難以全面實現(xiàn)，在機關(guān)級別體系中居于從屬地位，激勵作用不足。

公務(wù)員級別制處于尷尬地位的原因，既是行政級別的本位地位侵蝕的結(jié)果，也與自身制度設(shè)計、環(huán)境變化等有關(guān)。一是新的公務(wù)員級別改變了原有干部級別作為干部工資、福利待遇分配的單一和核心的地位，激勵功能弱化；二是結(jié)構(gòu)上等級較多，不足以體現(xiàn)公務(wù)員的地位和榮譽感，干部評價功能喪失；三是晉升方式單一，等級晉升依賴行政職務(wù)的晉升以及年資晉升，自身晉升的獨立性和競爭性不足；四是地方津補貼等主要根據(jù)行政級別分配，公務(wù)員收入分配中基本工資比例、調(diào)節(jié)作用日趨下降。這是建立與《公務(wù)員法》精神一致的職務(wù)職級并行模式必須解決的問題。

（三）兩種并行方式的價值沖突

行政職務(wù)和行政級別結(jié)合的模式依托職務(wù)晉升的激勵功能，其激勵的價值目標(biāo)或結(jié)果必將是進(jìn)一步強化行政級別的本位制或“官本位”。

而為什么在職務(wù)層級之外設(shè)置“級別”，其作用和影響是什么？仍是一個值得深入研究的問題。1993年恢復(fù)級別設(shè)置的主要原因，一是考慮基層干部的晉升問題。當(dāng)時全國機關(guān)干部92%是科長以下的人員，由于機關(guān)的職務(wù)、職數(shù)有限，相當(dāng)一部分人員職務(wù)晉升不了。設(shè)置級別后，可以使工作人員不提升職務(wù)也能通過晉升級別提高待遇，避免大家都去爭職務(wù)，同時也可增強機關(guān)工作人員的榮譽感。二是考慮到同一職務(wù)層次人員的個人資歷問題。同一職務(wù)層次工作人員工作年限、資歷和能力各不相同，設(shè)置級別可以體現(xiàn)這一差別。其激勵目標(biāo)是減輕機關(guān)激勵過程中對提拔行政職務(wù)的依賴。

顯然，兩種激勵模式目標(biāo)和方式存在差異。這種“差異”可有兩種效果，一是互補，相互取長補短；二是相互沖突。互補的其前提應(yīng)是制度目標(biāo)一致，但兩種并行模式的目標(biāo)一個是強化行政職務(wù)及其地位，一個是要消除對行政職務(wù)的過度尊崇。因此，二者的價值目標(biāo)是相互沖突而非互補的。在職務(wù)職級并行方式的選擇中，雖然可以根據(jù)實際，同時完善兩種并行模式，但其制度設(shè)計在邏輯上卻可能陷入自我內(nèi)在的矛盾之中，導(dǎo)致制度上先天的缺陷，與公務(wù)員管理的科學(xué)化、法制化原則相悖。

（未完待續(xù)）