晚清憲政檔案二則解讀

陳翠屏 王飛

清朝末年，腐朽的清政府實行“閉關(guān)鎖國”政策，嚴(yán)重地阻礙了中國對外貿(mào)易和社會政治、經(jīng)濟發(fā)展，使得我國的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界大潮。尤其以英、法、美等西方資本主義國家伴隨工業(yè)革命的風(fēng)潮迅速崛起，使得世界格局發(fā)生巨大改變，強大的西方勢力開始向世界擴張，產(chǎn)生了新舊勢力的碰撞，落后的中國也勢必會遭受沖擊。1840年鴉片戰(zhàn)爭的槍炮轟開了大清帝國封閉的國門，在與西方列強的較量中，自大的清政府卻是不堪一擊，自此中華大地不斷遭受著來自種種異族勢力的入侵，伴隨而來的西方新思潮也開始不斷涌現(xiàn)，國內(nèi)出現(xiàn)了一批先知先覺的仁人志士，他們本著“以天下為己任”的社會良知，開始反思“正統(tǒng)”文化，抨擊君主專制，頑固腐朽的清政府雖然極力打壓新思潮的涌現(xiàn)，但是也不得不面對現(xiàn)實，開始漸漸嘗試推行一些“新政”，直到晚清后期的憲政改革才與西方國家普遍實行的君主立憲制度有些接近。

因此本期珍檔巡禮給讀者介紹的便是有關(guān)晚清政府推行君主立憲制的兩份官制改革檔案——《內(nèi)閣官制及內(nèi)閣辦事暫行章程》和《弼德院官制》，這部分珍檔現(xiàn)存于正定府轉(zhuǎn)發(fā)內(nèi)閣、弼德院官制章程卷中，是河北省國家檔案館館藏獲鹿縣清代系列檔案中的珍品。該珍檔形成于1911年，內(nèi)容主是正定府轉(zhuǎn)發(fā)的晚清政府關(guān)于內(nèi)閣、弼德院兩項官制原文，其中《內(nèi)閣官制及內(nèi)閣辦事暫行章程》為20頁，《弼德院官制》為7頁，均是32開小本，由紙繩裝訂成冊，紙色發(fā)暗黃，首頁蓋有“正定府印”字樣的紅色印章，每兩頁之間均蓋有騎縫章，顯示了兩份文件的重要性。為了更好的讓讀者朋友認(rèn)識、了解該珍檔價值所在，讓我們先探尋一番晚清憲政改革的始末緣由，再細(xì)細(xì)品讀欣賞珍檔原貌。

一、時代背景

任何一種制度的變革都不是一蹴而就的，之前必定有重大的歷史事件作為觸發(fā)，再經(jīng)過無數(shù)仁人志士的不斷努力才能實現(xiàn)。清朝末年，腐朽的晚清政府雖然經(jīng)歷了兩次鴉片戰(zhàn)爭的洗禮，卻依然沒有覺醒，仍舊以天朝自居，夜郎自大。直到1894年中日甲午海戰(zhàn)的爆發(fā)，李鴻章苦心經(jīng)營數(shù)載，清政府耗盡無數(shù)金銀，號稱亞洲第一水師的“北洋水師”戰(zhàn)敗于日本，以致全軍覆沒，這一事件徹底震驚了清政府。日本的新政使他們的發(fā)展速度之快令人驚訝，為此光緒帝在各界呼吁下決意變法，于是1898年6月11日頒布《明定國是詔》，“戊戌變法”正式拉開帷幕。隨后的百日內(nèi)，清政府總共頒布了三十多道詔書發(fā)布改革政令，在軍事、經(jīng)濟、政治、文化各個方面發(fā)動了維新運動。盡管此次變法前后僅持續(xù)103天，但它涉及政治、經(jīng)濟、軍事和思想文化各個領(lǐng)域，是一次影響深遠(yuǎn)的政治變革。在滿清二百余年專制集權(quán)嚴(yán)酷統(tǒng)治下，民眾首度獲得一定程度的言論、出版、集會、結(jié)社自由，私人企業(yè)首次獲得法律承認(rèn)，民權(quán)思想得以傳播，民間開始辦報。尤其是，康有為在第二至五次上書中，均提到“立憲法、設(shè)議院”的政治主張，中國最早提倡西方民主憲政思想、并推行民主政治的，就是這批參與“戊戌變法”的有識之士。由于變法觸及當(dāng)權(quán)頑固派既得利益，這些人以“維護祖制”為名，利用慈禧太后不甘失去權(quán)力的心理，鼓動其掣肘皇帝，阻撓變法。9月21日，慈禧太后發(fā)動政變，囚禁光緒帝，處決譚嗣同等“戊戌六君子”，再度垂廉聽政。康有為、梁啟超等被迫流亡國外，“百日維新”宣告結(jié)束。

然而“戊戌變法”失敗后僅僅兩年，1901年，在八國聯(lián)軍炮火威脅之下，清政府與八國聯(lián)軍簽定了喪權(quán)辱國的“辛丑條約”，這時逃到西安的慈禧太后在內(nèi)外壓力之下開始意識到，不改革中國沒有出路。為挽救王朝危亡，化解內(nèi)外危機，兩年前血腥鎮(zhèn)壓“百日維新”的慈禧太后，不得不推行“新政”。

與此同時，朝野之中亦掀起了一場“立憲運動”。原因是1905年6月，日本在日俄戰(zhàn)爭中獲勝，君主立憲制的東方小國日本戰(zhàn)勝了農(nóng)奴制的傳統(tǒng)歐洲大國沙俄，這給中國社會各界以強烈的刺激，人們普遍認(rèn)為這是兩個國家政治制度優(yōu)劣的較量，結(jié)果先進(jìn)的君主立憲制成為日本取得勝利的根本原因，再加上日俄戰(zhàn)爭后不久，俄國即宣布預(yù)備立憲，進(jìn)一步激起中國要求立憲的社會輿論，認(rèn)為頒布憲法召集國會已刻不容緩，實行立憲已是大勢所趨。

1906年7月，由清政府派出去國外考察政治5位大臣攜大量文獻(xiàn)資料回國。此次出洋考察為時六個月，先后訪問了14個國家，通過實地考察異國國情，初步認(rèn)識到專制封閉是中國落后的根源，要富國強民，必須進(jìn)行改革，不能再坐井觀天，夜郎自大。他們最終得到一條經(jīng)驗，就是東西洋各國之所以日趨強盛，是因為采用了先進(jìn)的君主立憲政治體制；中國之所以落后挨打，是因為皇權(quán)專制的體制，因此他們一致建議中國實行憲政。

1906年9月1日，慈禧公布《仿行立憲上諭》。這道“上諭”可以說是清末預(yù)備立憲的“總綱”，主要包括三點：1、預(yù)備立憲的原則，是“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”，這表明清廷從一開始就緊緊控制了立憲的內(nèi)容和進(jìn)程，一切都是根據(jù)清王朝統(tǒng)治者的意志和“需要”來進(jìn)行的；預(yù)備立憲的目的是“以立國家萬年有道之基”，也就是說，是為維護清王朝的統(tǒng)治；2、步驟，是先從官制改革入手，理由是：“規(guī)制未備，民智未開”，故須改革官制以除積弊，廣興教育以啟民智，厘財備武以資立憲之基；3、預(yù)備立憲的期限，是待預(yù)備工作初具規(guī)模，再為妥議立憲之期，期限長短俟機而定。

1907年9月9日，慈禧又派三名考察政治大臣，分赴英、德、日考察，最后朝廷根據(jù)各次考察報告，認(rèn)為英國制度不切實際，不能仿效，因為它是建立在英國傳統(tǒng)之上，沒有成文憲法。實際上因為英國制度對于君權(quán)有嚴(yán)格的限制，不符合清廷的利益；德國普魯士憲法雖然已有典章，但僅僅在帝國議會通過后就立即施行，清廷認(rèn)為是強加于皇帝，不尊重皇帝的最高權(quán)力；只有日本憲法，既已集編成典，又絕不侵犯皇家特權(quán)，事先既不受公眾審查評論，皇帝公布憲法時還象是給國民的“恩賜”。事實上，當(dāng)時日本的政體被后人稱之為“偽立憲絕對主義”，是傳統(tǒng)神權(quán)體制和家長制與憲法在形式上的嫁接。此外，日本的成功和強盛對當(dāng)時的中國有極大的誘惑力，因此，清廷認(rèn)為日本模式可行。所以慈禧決定采用日本式憲法，全面保留皇帝特權(quán)。他們在此基礎(chǔ)上，采取立憲政體，實施“欽定憲法”，此后的憲政改革秩序、憲法以及中央政府機構(gòu)的設(shè)置等都仿效日本。

清政府宣布“仿行憲政”和對中央官制進(jìn)行改革后，隨即又頒布了中國第一部憲法，1908年8月27日憲政編查館和資政院將《憲法大綱》《議院法要領(lǐng)》《選舉法要領(lǐng)》及《逐年籌備事宜清單》上奏，當(dāng)天即經(jīng)批準(zhǔn)公布。

然而由于清廷擬定的“預(yù)備立憲”時間過長，立憲派無法接受，于是1910年，立憲派在國內(nèi)3次發(fā)動國會請愿運動，要求速開國會，頒布憲法，縮短預(yù)備立憲期。清政府迫于壓力將九年立憲預(yù)備期按照五年的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，于1911年5月8日頒布了《內(nèi)閣官制及內(nèi)閣辦事暫行章程》和《弼德院官制》，也就是我們今天所要講的珍貴檔案，國內(nèi)上下也對首屆責(zé)任內(nèi)閣的期待很高，希望出臺的責(zé)任內(nèi)閣能夠代表民意。因此這兩項制度的頒布意義重大，其制度設(shè)定也引人關(guān)注。其中內(nèi)閣代表了權(quán)力核心，此次內(nèi)閣官制主要規(guī)定了三個方面：1、內(nèi)閣的組成：內(nèi)閣以國務(wù)大臣組成；國務(wù)大臣包括總理大臣和各部大臣。2、內(nèi)閣的權(quán)限：內(nèi)閣討論法律案、敕令案、預(yù)算案、決算案、官制、條約、重要交涉等。3、皇帝對內(nèi)閣的控制：內(nèi)閣總理大臣制定政治方針，必須秉承皇帝的意旨；其重要處置，必須奏請皇帝裁奪；而內(nèi)閣辦事暫行章程則對于新內(nèi)閣的基本組織結(jié)構(gòu)與職權(quán)作了明確的規(guī)定；弼德院則為皇帝親臨顧問國務(wù)的地方，其“權(quán)限與內(nèi)閣相為維系”，弼德院官制主要規(guī)定了其編制構(gòu)成、參政議政的范圍和規(guī)則、召開會議的規(guī)范和流程以及院內(nèi)事務(wù)實施細(xì)則等。

二、欽定內(nèi)閣官制及內(nèi)閣辦事暫行章程

“宣統(tǒng)三年四月初十日，內(nèi)閣奉上諭，上年降旨飭將官制釐訂，提前頒布試辦，并即組織內(nèi)閣，施經(jīng)憲政編查館奏，擬修正籌備事宜清單，經(jīng)朕定為宣統(tǒng)三年頒布內(nèi)閣官制。設(shè)立內(nèi)閣，所以統(tǒng)一政治、確定方針，用符立憲政體，茲據(jù)憲政編查館會議政務(wù)處奏，遵擬內(nèi)閣官制，繕單呈覽一折。朕詳加披覽，所以擬內(nèi)閣官制十九條，采取各國君主立憲之制，參酌現(xiàn)在時勢之宜，審慎規(guī)定、尚屬周妥。又因閣制甫經(jīng)創(chuàng)辦，必須以漸而進(jìn)，作為籌劃試行。并擬內(nèi)個辦事暫行章程十四條，權(quán)宜損益，均屬可行。曾經(jīng)召見會議政務(wù)處王、大臣等面加垂詢，意見僉同。著將內(nèi)閣官制頒布。遵照此項欽定閣制，設(shè)立內(nèi)閣。并即照辦事暫行章程先行試辦。除弼德院官制同時頒布外，所有內(nèi)閣屬官制、京外官制、各項官規(guī)仍著遵照，修正籌備清單妥速擬定，陸續(xù)奏聞候朕頒布施行，用副朝廷，進(jìn)行憲政，力同自強之學(xué)意，欽此。

內(nèi)閣官制

第一條 內(nèi)閣以國務(wù)大臣組織之。

第二條 國務(wù)大臣以內(nèi)閣總理大臣及左列各部大臣為之：

外務(wù)大臣、民政大臣、度支大臣、學(xué)務(wù)大臣、陸軍大臣、海軍大臣、司法大臣、農(nóng)工商大臣、郵傳大臣、理藩大臣。

第三條 國務(wù)大臣輔弼皇帝，擔(dān)負(fù)責(zé)任。

第四條 內(nèi)閣總理大臣一人，為國務(wù)大臣之領(lǐng)袖，秉承宸謨，定政治之方針，保持行政之統(tǒng)一。

第五條 內(nèi)閣總理大臣于各部大臣之命令或其處分，視為實有妨礙者，得暫令停止，奏請圣裁。

第六條 內(nèi)閣總理大臣就所管事務(wù)，對于各省長官及各藩屬長官，得發(fā)訓(xùn)示。

第七條 內(nèi)閣總理大臣就所管事務(wù)，監(jiān)督指揮各省長官及各藩屬長官，于其命令或處分，如有認(rèn)為違背法令或逾越權(quán)限者，得暫令停止，奏請圣裁。

第八條 內(nèi)閣總理大臣依其職掌或特別之委任，得奏請辦法閣令。

第九條 內(nèi)閣總理大臣得隨時入對。各部大臣就所管事件得隨時會同內(nèi)閣總理大臣入對，或請旨自行入對。除國務(wù)大臣外，凡例應(yīng)召見人員，于國務(wù)有所陳述者，由國務(wù)大臣帶領(lǐng)入對。其蒙特旨召見，及法令有特別規(guī)定者，不在此限。

第十條 關(guān)于國務(wù)之具奏事件，其涉各部全體者，有各部大臣會同具奏。專涉一部或數(shù)部者，由內(nèi)閣總理大臣會同該部大臣具奏。

除國務(wù)大臣外，凡例應(yīng)奏事人員，于國務(wù)有所陳奏者，由國務(wù)大臣代遞。其法令有特別規(guī)定者，不在此限。

第十一條 法律敕令及其他關(guān)于國務(wù)之諭旨，其涉各部全體者，有各部大臣會同署名。專涉一部或數(shù)部者，由內(nèi)閣總理大臣會同該部大臣署名。

第十二條 左列事件，應(yīng)經(jīng)內(nèi)閣會議：

一、法律及敕令案并官制；

二、預(yù)算案及決算案；

三、預(yù)算外之支出；

四、條約及重要交涉；

五、奏任以上各官之進(jìn)退；

六、各部權(quán)限之爭議；

七、特旨發(fā)交或議院移送之人民陳情案；

八、各部重要行政事件；

九、按照法令應(yīng)經(jīng)閣議事件；

十、內(nèi)閣總理大臣或各部大臣認(rèn)為應(yīng)經(jīng)閣議事件。

第十三條 內(nèi)閣會議以國務(wù)大臣之同意議定之。會議以內(nèi)閣總理大臣為議長。

第十四條 關(guān)系軍機軍令事件，除特旨交閣議外，由陸軍大臣、海軍大臣自行具奏，承旨辦理后，報告于內(nèi)閣總理大臣。

第十五條 內(nèi)閣總理大臣臨時遇有事故，得奏請于國務(wù)大臣內(nèi)派一人代理。

第十六條 各部大臣臨時遇有事故，得奏明以他部大臣代理。

第十七條 本官制第二條所列國務(wù)大臣外，有因臨時重要事件，奉特旨列入內(nèi)閣者，為特任國務(wù)大臣，但不在常設(shè)之列。

第十八條 特任國務(wù)大臣有入對具奏署名者，均以臨時重要事件為限。仍依本官制第九條、第十條、第十一條之例，會同內(nèi)閣總理大臣辦理。

附則

第十九 條本官制奉旨頒布之后，如有應(yīng)行變通之處，隨時恭候特旨裁奪，或經(jīng)內(nèi)閣奏明，仍恭候特旨裁奪?！?/p>

內(nèi)閣辦事暫行章程

第一條 內(nèi)閣總理大臣一員，協(xié)理大臣一員或二員，均候特旨簡任。各部大臣均候特旨簡任，為國務(wù)大臣。內(nèi)閣總理大臣如因事未能列閣，協(xié)理大臣得代為辦理。

第二條 內(nèi)閣設(shè)政事堂，為國務(wù)大臣會議之所，按照內(nèi)閣官制，應(yīng)經(jīng)閣議事件，由內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣召集各部大臣會議。

第三條 內(nèi)閣官制第三條、第九條、第十一條之規(guī)定，內(nèi)閣協(xié)理大臣均適用之。

第四條 內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣每日入對，各部大臣分班值日，如有召見及因事請對者，得會同內(nèi)閣總理大臣或協(xié)理大臣入對，其關(guān)于各部主管事件，應(yīng)由該部大臣加班入對者，得會同內(nèi)閣總理大臣或協(xié)理大臣入對。其關(guān)于各部主管事件，應(yīng)由該部大臣加班入對者，得隨時會同入對。除前項會同入對事件外，各部大臣仍得請旨自行入對。

第五條 內(nèi)外新官制未經(jīng)一律施行以前，按照向例，得蒙召見人員，于國務(wù)有所陳述者，由內(nèi)閣總理大臣或協(xié)理大臣帶領(lǐng)入對。其御前大臣領(lǐng)侍衛(wèi)內(nèi)大臣，軍諮處、海軍司令部、宗人府、內(nèi)務(wù)府各大臣，弼德院院長，資政院總裁，及其它蒙特旨召見、或法令有特別規(guī)定者，不在此限：如八旗都統(tǒng)，前鋒護軍步軍各統(tǒng)領(lǐng)，或辦理旗營、或宿衛(wèi)等官，皆是不在此限。各省將軍督撫，除請安、請訓(xùn)、及奉特旨召見外，其于國務(wù)有所陳述者，應(yīng)先商明內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣或主管各該部大臣會同入對。

第六條 關(guān)于國務(wù)陳奏事件，在內(nèi)外新官制未經(jīng)施行以前，凡例應(yīng)奏事人員、及言官奏劾國務(wù)大臣，仍得自行專折入奏，候旨裁奪。凡關(guān)于一部之具奏事件，其重要者應(yīng)會同內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣具奏。其尋常例奏，可徑由該部大臣具奏。仍俟上奏，候鈔稿諮送內(nèi)閣查核。前項重要事件，應(yīng)由內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣會同各部大臣分別規(guī)定，奏請圣裁。

第七條 按照內(nèi)閣官制第十四條，由陸軍大臣海軍大臣自行具奏事件，應(yīng)由該衙門自行具折呈遞，毋庸送交內(nèi)閣。

第八條 內(nèi)外行政各衙門，應(yīng)奏、不應(yīng)奏事件，除陸軍部、海軍部外，由內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣，會同各部大臣另擬章程，奏請圣裁。前項章程未經(jīng)奏定以前，所有內(nèi)外循例具奏事件，照常具奏、候旨裁奪。其關(guān)系重要應(yīng)行籌議事件，仍應(yīng)具奏候旨，交付閣議決定后，由內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣請旨裁奪。遇有緊急事件，不及付閣議者，由內(nèi)閣總理大臣協(xié)、理大臣隨時請旨辦理。

第九條 除內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣每日入對外，其值日之各部大臣，每遇星期及按舊例推班之期，應(yīng)行推班。但有最關(guān)緊要事件，不在此限。

第十條 除各部分班值日外，其余各衙門應(yīng)否照舊值日，由內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣妥酌后，請旨辦理。

第十一條 各衙門帶領(lǐng)引見，暫仍照舊辦理。如有應(yīng)行酌改者，隨時候旨施行，或由內(nèi)閣奏請、候旨施行。至驗放事宜，應(yīng)由內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣分別酌擬辦法，奏請圣裁。

第十二條 此項章程施行之日，所有舊設(shè)內(nèi)閣，及辦理軍機處、內(nèi)閣、會議政務(wù)處，一律候旨裁撤。

附則

第十三條 官制及官規(guī)未經(jīng)改訂施行以前，所有文武官員，關(guān)于特旨簡放，暨記名、請簡、奏補、諮補、及文武爵職襲封各項事宜，均仍照現(xiàn)制，由內(nèi)閣會同主管衙門分別辦理。關(guān)于職官參劾及議處事宜，亦照前項分別辦理。

第十四條 此項暫行章程，與內(nèi)閣官制同時頒布。將來應(yīng)否撤銷之時，仍奏明恭候圣裁。此項暫行章程施行之后，如有應(yīng)行變通之處，隨時恭候特旨裁奪?；蚪?jīng)內(nèi)閣奏明，仍恭特旨裁奪。”

三、兩則檔案的歷史價值

《內(nèi)閣官制及內(nèi)閣辦事暫行章程》和《弼德院官制》的頒布，形式上是清政府在邁向憲政的道路上，走出的堅實一步，但隨即宣布的第一屆責(zé)任內(nèi)閣名單，卻讓世人大跌眼鏡。名單如下：內(nèi)閣總理大臣奕劻（皇族）；內(nèi)閣協(xié)理大臣那桐、徐世昌（滿漢各一人）；外務(wù)大臣梁敦彥（漢人）；民政大臣善耆（皇族）；度支大臣載澤（皇族）；學(xué)務(wù)大臣唐景崇（漢人）；陸軍大臣蔭昌（滿人）；海軍大臣載洵（皇族）；司法大臣紹昌（滿人）；農(nóng)工商大臣溥倫（皇族）；郵傳大臣盛宣懷（漢人）；理藩大臣壽耆（蒙古人）。如此內(nèi)閣總理大臣是奕劻，包括奕劻在內(nèi)的十三名國務(wù)大臣中，滿族八人、漢族四人、蒙古族一人。而滿族八人中，皇族就占了五人，這實際上是一個地地道道的“皇族內(nèi)閣”，根本不是立憲派想要的君主立憲政體。

真正的君主立憲政體要求讓君主處于超脫地位，不僅君主不再介入實際的政治，即便是皇室成員，也不應(yīng)該在政府中繼續(xù)擔(dān)任職務(wù)?；适页蓡T的消費由政府支出，納稅人買單，但皇室成員只要享有皇室待遇，就不能在政府中任職。然而要讓本身不想放棄皇族特權(quán)的清廷推行徹底的憲政改革，自然是不現(xiàn)實的，第一屆責(zé)任內(nèi)閣正是形成于這樣的特殊條件之下。

在舊有的官僚體系中無法完全排除皇族出身或滿洲人出身這樣的背景，而且在朝廷的概念中，這些皇族成員、滿洲貴族繼續(xù)在立憲政體中擔(dān)任職務(wù)，是為國家為朝廷做貢獻(xiàn)，他們根本沒有從立憲政體應(yīng)該回避什么的角度進(jìn)行思考，因此這樣的內(nèi)閣本質(zhì)上不是憲政體制。這樣的責(zé)任內(nèi)閣沒有達(dá)到削減分散君主權(quán)利的目的，表明皇族本身就不想放權(quán)于民。甚至在沒有搞立憲之前，清朝官僚編制的分配是“滿漢各半”；搞了立憲，反而漢族官僚的比例縮小到了三分之一，這樣的情況即使回到“康乾盛世”年代，也無從有過。因此這是一次徹徹底底失敗的立憲改革，立憲派實實在在的被朝廷戲弄了一把。

后雖他們紛紛發(fā)表通電，表示“皇族內(nèi)閣”不符合立憲原則，要求朝廷收回成命，但是清廷既然做出了這樣決定，當(dāng)然有準(zhǔn)備，根本不可能做出悔改。然而此時廣大人民的忍耐已經(jīng)到了極限，于是同年10月10日，隨著辛亥革命一聲炮響，延續(xù)了260余年的清王朝走向滅亡，中國兩千多年的君主專制制度在“形式上”宣告終結(jié)。立憲派人士意圖通過清廷主導(dǎo)的和平變革方式，緩步推進(jìn)中國走向憲政之路的努力以失敗告終。