環(huán)首都貧困帶的脫貧問題

[摘要] 環(huán)首都貧困帶具有一個重要特點(diǎn)，就是生態(tài)性貧困。生態(tài)因素對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的影響，生態(tài)遭到破壞甚至不斷惡化都會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生很大的抑制作用。該地區(qū)脫貧致富，需要從生態(tài)視角進(jìn)行研究，加大財政支持力度，完善市場調(diào)節(jié)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，使生態(tài)和經(jīng)濟(jì)取得雙贏。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)首都貧困帶 生態(tài)性貧困 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 脫貧

[中圖分類號] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0069-04

[作者簡介] 李丹（1981 — ），女，河北保定人，河北金融學(xué)院學(xué)報編輯部副編審，研究方向：生態(tài)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

一、環(huán)首都貧困帶現(xiàn)狀

環(huán)首都貧困帶是指在承德、張家口、保定等首都周邊，存在一個貧困程度較深且集中連片的區(qū)域。其中有國家和省級扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣25個，貧困人口達(dá)150多萬人，占河北省貧困人口總數(shù)的42%。該地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，不論是GDP水平、地方財政收入，還是人均 GDP、農(nóng)民人均純收入，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北京郊縣的水平。本文選取環(huán)首都貧困帶中的10個貧困縣作為案例，和北京郊縣的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)加以對比，其差異之大顯而易見（見表1）。

2011年，北京密云縣和昌平區(qū)的GDP分別為1620000萬元和4477000萬元，而河北省內(nèi)環(huán)首都貧困帶的淶源縣和崇禮縣僅為335301萬元和305256萬元，不足密云縣的1/5，甚至連昌平區(qū)1/10都不到。除灤平縣之外，其余各縣的人均GDP都低于密云縣和昌平區(qū)，密云縣的人均GDP是最低的順平縣的2.9倍。從財政一般預(yù)算收入來看，密云縣和昌平區(qū)分別是最低的順平縣的15.5倍和35.9倍，差距驚人；而財政支出方面，密云縣和昌平區(qū)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于河北各縣，都是崇禮縣的10倍以上。密云縣和昌平區(qū)的農(nóng)民人均純收入在13000元左右，而選取的10個貧困縣中，只有最高的涿鹿縣超過了5000元，10個縣的平均值為3973元，不足密云縣和昌平區(qū)的1/4。而且，從更多的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近幾年來，這些差距不僅沒有縮小，反而還在不斷擴(kuò)大。

二、環(huán)首都貧困帶成因

環(huán)首都貧困帶生存條件較差，人口稀少且居住分散，無法發(fā)揮人口的集聚效應(yīng)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體水平較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，技術(shù)開發(fā)滯后；基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通不暢，通訊不靈；缺乏強(qiáng)有力的龍頭企業(yè)帶動，市場發(fā)育不成熟，科技成果轉(zhuǎn)化率低下……這些基本是貧困地區(qū)的“通病”。要真正解決環(huán)首都貧困的貧困問題，必須找到其貧困的“病灶”。通過調(diào)查分析，本文認(rèn)為環(huán)首都貧困帶一個非常重要的特點(diǎn)是生態(tài)性貧困。生態(tài)性貧困，是指由于生態(tài)因素的綜合影響導(dǎo)致的一個區(qū)域在一定時期內(nèi)的貧困狀態(tài)。生態(tài)因素對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的影響，生態(tài)遭到破壞甚至不斷惡化都會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生很大的抑制作用。

（一） 直接抑制

1. 自然氣候惡劣

環(huán)首都貧困區(qū)域地處華北平原和內(nèi)蒙古高原過渡帶，其地貌有山地、丘陵、盆地和高原。氣候帶類型是半濕潤和半干旱過渡性質(zhì)的，在一些靠北的區(qū)域中，海拔多為1400～1650米，年均氣溫為-0.4～4.0℃，年降水量在330～360毫米。如壩上的張北草原，草場退化嚴(yán)重，植被稀少，只有簡單的景觀生態(tài)和系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)，而且荒漠化程度不斷加劇，土地風(fēng)蝕沙化日益嚴(yán)重，冰雹、旱災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)，自然環(huán)境相當(dāng)惡劣。多發(fā)的自然災(zāi)害和惡劣的自然條件，對該區(qū)域的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)條件的改善極為不利。

2. 水資源匱乏

環(huán)首都貧困帶人均水源僅僅是全國平均水平的1/7，是人均水資源匱乏的地區(qū)之一。降水量少，導(dǎo)致干旱頻繁發(fā)生，一些主要河流流域年平均降水量僅為幾百毫米，成為嚴(yán)重的稀雨區(qū)域，一些河段早已干枯，無法形成可利用的水庫。該區(qū)域地表水資源被超強(qiáng)度開采利用，現(xiàn)已無水可用，形成了各區(qū)域爭水的局面。一些傳統(tǒng)的落后的工業(yè)發(fā)展企業(yè)，將大量的污水排放，導(dǎo)致很大一部分水源都被污染，進(jìn)一步增加了水資源的匱乏。隨著地下水位的不斷下降，該區(qū)糧食產(chǎn)量呈低而不穩(wěn)狀態(tài)。

3. 土地生態(tài)退化

環(huán)首都貧困帶是全國土地資源受損嚴(yán)重的地區(qū)之一。土地生態(tài)退化主要表現(xiàn)為草場退化、土壤侵蝕、邊際土地開墾、土地鹽堿化、水土資源不協(xié)調(diào)等。就整個河北省而言，水土流失面積已達(dá)1/3，僅壩上草原的退化面積就幾乎占了一半，退化面積達(dá)3300萬畝，雖然目前植樹工程和綠化工程在不斷進(jìn)行，但效果并不明顯。張家口的森林覆蓋率不到3%，承德也僅為25%。另外，該區(qū)域長期過量的放牧，致使山林草場等資源嚴(yán)重遭到破壞，而且還在日益加重。在現(xiàn)存的草場中，很大一部分是已嚴(yán)重退化了的草場，經(jīng)過人工處理的草場僅占全部草場的8%。長時間對土地資源的開發(fā)利用，現(xiàn)在土地已出現(xiàn)嚴(yán)重的墾殖狀況。該區(qū)域現(xiàn)有的耕地中，絕大部分是中低產(chǎn)田，旱作農(nóng)田和水澆地只占耕地面積的1/4，承德和張家口兩地已成為河北省劣質(zhì)耕地的集中區(qū)。

可見，環(huán)首都貧困帶生態(tài)狀況非常惡劣，惡劣的自然條件和退化的生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致全區(qū)有限的人口承載力難以適應(yīng)現(xiàn)有人口的生存和發(fā)展，進(jìn)而直接抑制了該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（二）間接抑制

長期以來環(huán)首都貧困帶為支持北京的發(fā)展付出了極大的代價，自身的資源開發(fā)、水資源利用和產(chǎn)業(yè)選擇受到極大限制。

1. 為支持首都的生態(tài)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約

環(huán)首都貧困帶是首都地區(qū)的生態(tài)保護(hù)傘，其本身是“21世紀(jì)首都水資源可持續(xù)利用工程”、國家“退耕還林（草）工程”和“京津風(fēng)沙源治理工程”的重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域，因風(fēng)大沙多，也是風(fēng)沙源重點(diǎn)整治區(qū)域及京津地區(qū)泄洪和防洪的主要地區(qū)。為了支持首都的生態(tài)建設(shè)，河北省明確提出了“構(gòu)筑京津綠屏障，再造河北秀美山川”的宏大目標(biāo)，將維護(hù)京津地區(qū)的生態(tài)安全確定為全省上下一項重大的政治任務(wù)。退耕還林和封山育林等政策導(dǎo)致該區(qū)域畜牧業(yè)和農(nóng)業(yè)遭受巨大損失。而北京的生態(tài)環(huán)境由此得到了顯著的改善。

2. 為首都提供充足潔凈的水源，資源開放和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到限制

環(huán)首都貧困帶是北京的水源供應(yīng)地，北京80%以上的用水都是來自于這一區(qū)域。為了給首都提供潔凈、充足的水資源，自身資源的開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了極大限制。河北省采取的相關(guān)措施是嚴(yán)禁開發(fā)、發(fā)展一切大量耗水型企業(yè)，限制農(nóng)藥及化肥的使用，這就使得農(nóng)民務(wù)工崗位和收入明顯減少、農(nóng)業(yè)收入大幅度降低。以張家口的赤城縣為例，該縣通過調(diào)整農(nóng)作物種植類型來達(dá)到節(jié)水的目的，在水稻種植方面，種植面積由之前的3700多公頃縮減了10倍。同時，為了保護(hù)潔凈的水資源，近60個企業(yè)被叫停，政府還要拿出保障資金給下崗職工，保證其基本生活。與此同時，張家口全面封山，禁止放牧，這直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤拍赁r(nóng)戶年收入減少近億元。

3. 大量向北京輸入資源，自身的生態(tài)改善受到影響

環(huán)京津貧困帶的人口密度很高，生態(tài)環(huán)境極為脆弱，然而為了京津發(fā)展保障，環(huán)京津貧困區(qū)域大量縮減了農(nóng)林牧業(yè)的發(fā)展。官廳水庫匯水面積主要分布在河北省境內(nèi)，原本是由河北省和北京市共同修建，水源由京冀共享。但是，自20世紀(jì)80年代開始，北京用水吃緊，河北幾乎無償放棄了每年9億立方米的用水權(quán)，當(dāng)?shù)氐乃畮鞚O業(yè)和旅游業(yè)也被禁止。涿鹿縣目前3.3萬人存在安全飲水問題，赤城縣174個行政村、6.1萬人畜飲水困難。為了官廳水庫的建設(shè)和運(yùn)行，張家口市承擔(dān)移民7萬人，浸沒面積200平方公里，坍塌、棄耕土地上萬畝，至今還有幾萬移民沒有脫貧。雖然近年來，已經(jīng)出臺了相關(guān)的政策，北京也采取了一些措施對這些地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，但標(biāo)準(zhǔn)低，雙方?jīng)]有一個長期有效的補(bǔ)償機(jī)制。

三、環(huán)首都貧困帶脫貧對策

（一）合理進(jìn)行行政調(diào)控，加大資金支持

政府要秉承生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展理念，合理進(jìn)行行政調(diào)控，在財政上加大支持。第一，加大財政資金對脫貧工作的支持。雖然環(huán)首都貧困帶的脫貧問題不僅僅是資金就可以解決的，但就目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來說，財政資金至少可以為該區(qū)域的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更好的資金基礎(chǔ)。第二，環(huán)首都貧困帶的很多治理項目、節(jié)水工程資金量巨大，需要提高國家投資比例，并將一定比例的地方政府和企業(yè)自籌資金改為財政貼息貸款，以確保重大項目的順利實(shí)施。第三，采取政府購買資源有償使用的方式，加大對當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償。

（二）逐步推行資源有償使用，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

要轉(zhuǎn)變原來單純靠行政命令調(diào)配資源的方式，完善市場調(diào)節(jié)機(jī)制，逐步推行資源的有償使用。要明晰生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)，按照市場價格制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過多個環(huán)節(jié)，定期向該受補(bǔ)償區(qū)域繳納一定的資源使用費(fèi)用。還可建立環(huán)境稅費(fèi)制度，征收排污費(fèi)、水資源費(fèi)、自然環(huán)境稅、環(huán)境消費(fèi)稅等，實(shí)現(xiàn)資源的有償使用從而達(dá)到節(jié)約資源、優(yōu)化配置資源的目的。目前北京實(shí)施了一些對水源地的生態(tài)補(bǔ)償，但標(biāo)準(zhǔn)偏低（見表2）。要著力研究生態(tài)補(bǔ)償量化機(jī)制、損失和補(bǔ)償評估機(jī)制，明確補(bǔ)償對象和補(bǔ)償?shù)燃?，完善補(bǔ)償程序和補(bǔ)償方法，使補(bǔ)償向制度化、科學(xué)化發(fā)展。總之，按照“誰受益，誰付費(fèi)”的市場規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)資源供需的帕累托最優(yōu)效應(yīng)。

（三） 對資源進(jìn)行深度開發(fā)和利用，形成區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)

1. 對農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行深加工，提高產(chǎn)品附加值

環(huán)首都貧困帶一些純天然“綠色”土特產(chǎn)很受城市居民的歡迎。政府可以以此為契機(jī)，加大資金扶植，推動當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)發(fā)展。改變農(nóng)副產(chǎn)品原來以初加工或粗加工為主，精深加工環(huán)節(jié)薄弱，缺少多次增值的狀況，增加對農(nóng)產(chǎn)品加工工藝的產(chǎn)業(yè)投入和研發(fā)，為企業(yè)或農(nóng)戶提供培訓(xùn)，普及先進(jìn)技術(shù)，提高特色產(chǎn)品附加值，形成特色產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)核心競爭力，形成龍頭企業(yè)，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，為當(dāng)?shù)鼐用裉岣呤杖?，改善貧困現(xiàn)狀。

2. 積極開展農(nóng)業(yè)旅游，實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合

充分利用毗鄰京津的有利區(qū)位條件，開發(fā)旅游資源，積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游。例如開發(fā)水域風(fēng)光度假村、森林公園和濕地公園等等。推廣“參與、購物、體驗式”農(nóng)業(yè)園模式。政府應(yīng)從政策和財力上大力支持農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展，打造品牌，吸引充足的客源。這不但可以為第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)注入生機(jī)，而且可以帶動其他相關(guān)行業(yè)發(fā)展，提供更多的就業(yè)崗位，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3. 利用可再生資源，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)

環(huán)首都貧困帶擁有豐富的可再生資源，如太陽能、風(fēng)能等極具開發(fā)潛力，適宜發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)?？梢砸虻刂埔?，開發(fā)省柴節(jié)煤灶、小水電、風(fēng)能、太陽能、秸稈制氣、沼氣等新能源，避免當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，還可以緩解傳統(tǒng)能源約束問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏。

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