基層央行預算管理的發(fā)展現(xiàn)狀與問題研究

陳超

摘要：近年來人民銀行預算管理制度不斷發(fā)展和完善，實行部門預算對規(guī)范財務行為、提高央行履職能力等起到了積極作用。本文從基層央行角度，總結(jié)了央行預算管理發(fā)展概況，剖析了基層央行預算管理面臨的現(xiàn)實問題，并就如何加強基層央行預算管理提出了相應的對策和建議。

關鍵詞：基層央行；預算管理；問題；對策

一、央行預算管理的發(fā)展及現(xiàn)狀

（一）央行預算管理的發(fā)展

人民銀行從實行以“利潤留成”為基礎的金融企業(yè)財務制度，過渡到不以盈利為目的、由財政部審批財務收支計劃的財務預算管理制度。自1994年實行預算管理以來，改革發(fā)展二十年，從傳統(tǒng)預算模式到全賬戶預算管理，再發(fā)展到至今的部門預算管理模式（見圖1）。

首先，1994年至2001年央行實行傳統(tǒng)預算模式，采用“基數(shù)加增長”的方法進行預算編制。即在上一年度的支出基礎上加上增長比例?！盎鶖?shù)加增長”方法不可避免受以前歷史年度數(shù)據(jù)的影響，使預算中的不合理因素得以長期沿襲，并且缺乏對崗位設置、物價水平等因素的科學測算。其次，2002年至2005年采取全賬戶預算管理模式。即在核批費用時，針對每個子科目都下達具體費用指標，嚴格限制各科目的指標使用。這雖然能夠有效控制各科目費用支出，但部分科目核定指標與實際業(yè)務、操作脫節(jié)，全額指標具有較大的不合理因素。最后，2006年至今實行部門預算管理制度，即“一個部門一本預算”。按照財政部要求，通過基層預算單位“二上二下”的預算編制方式和“零基預算”編制方法，對預算支出進行劃分，根據(jù)需要和可能進行預算編制。

（二）央行預算管理的現(xiàn)狀

隨著近些年來人民銀行防范金融風險、提供金融服務、維護金融穩(wěn)定的職責越來越重要，對基層央行的預算管理制度要求也越來越高。在2006年試運行部門預算基礎上，2007年起人民銀行通過《中國人民銀行財務制度》明確規(guī)定人民銀行費用賬戶和開支范圍，正式實行部門預算。

部門預算是以編制部門預算為依托，一個部門一本預算，各部門編制本部門預算、決算草案，組織和監(jiān)督本部門預算的執(zhí)行，定期向本級財政部門報告預算的執(zhí)行情況。人民銀行部門預算管理堅持“實事求是，統(tǒng)籌兼顧，保障重點”的原則，從嚴從緊編制財務費用預算，嚴格控制一般性支出、保障重點支出的預算工作思路。（1）從編制范圍看，人民銀行部門預算涵蓋了所有的收入和支出，不僅包括財政預算內(nèi)資金收支，還包括各項預算外資金收支、經(jīng)營收支以及其他收支；既包括一般預算收支，還包括政府性基金收支，體現(xiàn)了“大收入、大支出”的原則，也就是通常講的“一個部門一本預算”。（2）從編制程序看，人民銀行預算管理采取自下而上的編制方式，實行“二上二下”的編制流程。即：依據(jù)財政部規(guī)定及其行使職能的需要，由基層央行于當年的7-8月份編制預算，逐級上報至總行，然后由總行匯總審核匯編成部門預算建議數(shù)，上報財政部門，為“一上”；財政部對總行上報的預算建議數(shù)審核后，匯總成預算初步方案報國務院，經(jīng)批準后向總行下達預算控制限額，為“一下”；總行根據(jù)財政部下達的預算控制限額，編制部門預算草案再上報財政部，為“二上”；財政部對上報的“二上”預算草案審核、報經(jīng)國務院審批后，提交全國人民代表大會審議，并在人代會批準預算草案后一個月內(nèi)向總行批復預算，再逐級分配預算指標，到達基層行往往要到4-5月份（見圖2）。（3）人民銀行的預算管理實行的是收支兩條線管理，收入按規(guī)定全額上繳國庫或預算外資金財政專戶；同時，支出由財政部門根據(jù)需要統(tǒng)籌安排核準后，從國庫或預算外資金財政專戶撥付。（4）人民銀行預算管理將費用預算科目劃分為基本支出和項目支出?；局С霭凑斩▎T定額標準核定預算，包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，主要反映基層央行在職職工、臨時聘用人員的各類勞動報酬、醫(yī)療保險、住房補貼等相關費用支出，以及辦公、水電等基層央行辦公所需支出；項目支出按照具體項目逐項核定預算，包括基建類支出和行政事業(yè)類支出，反映基本建設支出以及貨幣發(fā)行、反洗錢、反假等履行央行職能發(fā)生的支出。（5）人民銀行預算分配方法上采取“零基預算”編制方法作為財務分配依據(jù)。在不考慮以前年度的預算項目、收支水平，從“零”的基點出發(fā)進行編制預算，屏蔽了以往的預算項目和執(zhí)行情況的影響，也過濾了以往不合理因素等長期沿襲的影響，從即時點測算、編制。

圖2：央行預算管理編制程流程圖

二、基層央行部門預算管理的利弊分析

（一）基層央行部門預算管理的優(yōu)越性

1.增加預算資金支出透明度。部門預算通過基層預算單位“二上二下”的編制方式，將預算資金落實在具體的支出項目上，改變了原來預算執(zhí)行中先有資金再確定項目的情況，確保資金使用用途，提高資金使用效率，強化預算約束，增強預算的計劃性和嚴肅性，并且便于監(jiān)督部門審查監(jiān)督， 有效防止擠占、挪用資金的現(xiàn)象發(fā)生，促進廉政建設。

2.不相矛盾地增強了預算執(zhí)行剛性和靈活性。一方面，部門預算管理約束了支出行為與預算編制支出項目一致，預算調(diào)整也必須要符合完整嚴密的手續(xù)，某種意義上減少了基層央行隨意開支的行為，減少預算執(zhí)行的隨意性。另一方面，部門預算管理不同于全賬戶預算管理，僅控制了部分子科目的費用指標，從制度上解決了基層央行財務費用支出串戶的問題，增加了費用支出的自主性和靈活性。

3.有利于預算的統(tǒng)籌規(guī)劃。部門預算通常在上一年度的7、8月份編制，使得基層行相對于全賬戶預算管理能夠做到籌劃在先，統(tǒng)籌性地計劃、安排全年預算，具有一定的前瞻性。特別是基建項目等大型項目，必須詳細論述項目申報原因、資金需求、預計效果等，更加有利于預算管理部門掌控全局，提高資金使用效率。

4、強化了預算意識，提高預算管理水平。同過去的全賬戶預算管理相比，部門預算管理可以根據(jù)基層行實際情況和業(yè)務需求合理安排預算支出。使得會計財務部門預算管理重心從重資金分配向資金監(jiān)管、資金績效轉(zhuǎn)變，因而提升了基層央行財務預算管理的主動性、預算指標的可行性，預算管理工作更加規(guī)范化，預算管理水平得以提高。

（二）基層央行部門預算管理存在的問題

1、預算制度不到位。一是預算制度建設步伐慢，預算依據(jù)不充分。人民銀行2006年實行部門預算管理制度以來，預算環(huán)境發(fā)生重大變化，預算編制方法、編制時間、科目設置等都有不同程度的變化，然而，人民銀行財務制度卻沒有根據(jù)部門預算的新情況及時修訂財務制度，使得部門預算管理的編制規(guī)程、辦法、支出參考標準等在制度層面上缺少充分依據(jù)。

二是預算實效性較差。一方面，預算編制上報早?，F(xiàn)行的部門預算管理要求“二上二下”的編制方式，編報步驟多、編報程序復雜；加之編報時間提前至上一年度的7、8月份，距離會計年度末有較大時間跨度，使得預算不確定因素增多，加大了預算難度，影響預算的科學性、準確性。另一方面，預算批復下達晚。每年預算批復大約5月份前后才能下達至基層央行。使得這之前基層行在費用開支時難以把握，易出現(xiàn)前緊后松、年底集中出賬的現(xiàn)象，導致預算年度費用支出不均衡，背離了預算管理的初衷和要求。

2.預算主觀意識較薄弱。一是基層央行對預算重視不夠，對部門預算管理認識有偏差，誤以為預算就是要指標，“重指標輕管理”的觀念比較普遍，忽略了預算管理的執(zhí)行、控制等其他預算管理環(huán)節(jié)，預算編制科學性不足、預算約束性不強。二是基層央行參與主體積極性差、組織協(xié)調(diào)不到位。基層央行部門預算完全是由會計財務部門編制完成，人事、發(fā)行、國庫、征信等業(yè)務部門很少參與，預算依據(jù)不足，對職能部門的運行成本和資金使用缺乏有效分析，大多依靠工作經(jīng)驗，采取預計加估計的粗略模式進行預算，導致基層央行部門預算準確性差、計劃性弱、執(zhí)行與編制出入大。

3.部門預算編制中存在的問題。一是缺少健全的、科學的預算標準體系。部門預算需要以預計發(fā)生的業(yè)務量和支出定額作為量的標準，然而基層央行在履行職能和開展業(yè)務過程中的支出標準、定員定額等基礎信息相對缺乏，加之預算年度工作計劃和新職能業(yè)務發(fā)展的不確定性因素等，降低了預算的可比性和可行性，導致預算與業(yè)務發(fā)展的不同步、非協(xié)調(diào)性發(fā)展。二是預算編制方法不科學。部門預算要求采取“零基預算”的編制方法，這需要具有健全的定額標準體系。然而基層央行基本支出除醫(yī)療保險費、養(yǎng)老統(tǒng)籌支出、住房補貼等可進行較為準確的測算，其他支出均沒有科學的定額標準，因此在傳統(tǒng)預算編制方法的影響下，基層央行大多繼續(xù)沿用“基數(shù)加增長”的編制模式，歷史數(shù)據(jù)和不合理因素的影響可能長期沿襲，容易造成預算編制與預算執(zhí)行脫節(jié)，“零基預算”的編制方法只能成為一個外殼。三是科目設置不健全。一方面，隨著基層央行職能變化、新業(yè)務開展和各種業(yè)務系統(tǒng)快速推廣運行，部分費用沒有相應的合理核算科目列支。如基層央行反洗錢工作重要性日益突出，但因開展反洗錢工作產(chǎn)生的相關費用只能在“反假貨幣經(jīng)費”中列支，不能直觀地反映反洗錢工作的履職成本。再如，調(diào)查研究、業(yè)務宣傳、征信系統(tǒng)建設、現(xiàn)代化支付系統(tǒng)建設、新增的金融消費者權(quán)益保護等工作連帶產(chǎn)生的費用支出也沒有相應的核算科目，只能擠占正常的公用經(jīng)費，即限制了基層央行的履職能力，又夸大了基層央行的人均費用水平。另一方面，部門預算科目設置、劃分、口徑不夠合理。如人員經(jīng)費中的“基本工資”、“津貼”、“獎金”三個子科目與人事部門的工資總額口徑不一致，工會經(jīng)費列入公用經(jīng)費的其他等等，這些科目設置在數(shù)據(jù)統(tǒng)計、對賬工作方面帶來一定程度的麻煩，增加了財務管理工作量，易造成管理上的混亂。

4、 部門預算執(zhí)行存在的問題。一是部門預算執(zhí)行中常出現(xiàn)擠占費用的現(xiàn)象。由于部門預算編制方法不科學性等其他制度因素，導致部門預算指標不匹配，擠占費用時有發(fā)生，執(zhí)行控制不嚴，有一定的隨意性。如人員費用指標與工資總額不匹配，批復的人員經(jīng)費預算指標總額遠小于人事部門下達的工資計劃數(shù)，造成工資計劃無法完成等問題。又如人民銀行的行業(yè)養(yǎng)老統(tǒng)籌制度，使得離退休人員未參加地方養(yǎng)老統(tǒng)籌保障制度，其離退休工資從人民銀行養(yǎng)老統(tǒng)籌基金中列支，但每年的養(yǎng)老統(tǒng)籌基金下發(fā)數(shù)小于實際發(fā)放的離退休人員工資總額，加之人員結(jié)構(gòu)老齡化、退休人數(shù)快速增長的客觀因素，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金嚴重不足，導致離退休人員的工資、津貼等支出擠占在職人員費用。二是執(zhí)行預算費用非均衡性。由于部門預算管理編報早、批復晚的時滯性特點，預算批復下達前基層央行在費用開支時難以把握，易出現(xiàn)前緊后松、集中出賬的現(xiàn)象，致使全年預算不均衡性支出。

三、加強部門預算管理的對策建議

（一）完善部門預算管理制度，增強基層央行預算觀念

按照《中國人民銀行法》規(guī)定，根據(jù)部門預算管理的要求及時修訂完善人民銀行財務制度，制定可行性強的預算編制規(guī)程和標準，明確科目設置，統(tǒng)一預算編制程序和方法，為部門預算管理提供充分的制度依據(jù)，使部門預算管理更加制度化、規(guī)范化。另外，建立多維的預算參與主體。充分調(diào)動各部門預算積極性，尤其是職能部門，加大預算宣傳、提高預算認識、增強預算意識、加強部門溝通、充分組織協(xié)調(diào)，使部門預算編制緊密結(jié)合業(yè)務實際，達到增強部門預算編制準確度、提高資源配置、確?；鶎友胄新穆毜哪康摹?/p>

（二）改進預算編制方法，提高預算質(zhì)量

1.改進編制規(guī)程、改良編制方法。為適應部門預算管理的需要、結(jié)合央行職能特殊性，建議從基層央行履職成本解析出發(fā)，實行混合型預算編制方法。央行履職成本分為管理成本、經(jīng)營成本、業(yè)務成本三類。管理成本相對具有一定的可預測性，適合使用部門預算管理；經(jīng)營成本具有不可預測性，如再貸款、再貼現(xiàn)、公開市場操作產(chǎn)生的成本，且有相應的收入，可以實行據(jù)實列支、收支相抵；業(yè)務成本可預測性最差，支出不確定性最強，預算編制難得最大，應采取獨立的預算管理模式。

2.制定完善的定額標準。依據(jù)實事求是的原則，結(jié)合基層央行當?shù)貙嵡椋謩e確定基本支出的定額標準，使得財務部門編制預算時有據(jù)可依，增強預算的可比性和可行性，促進預算與業(yè)務發(fā)展的協(xié)調(diào)同步發(fā)展。

3.健全部門預算的科目設置。增設部門預算沒有涵蓋的科目，如增設“項目支出—反洗錢經(jīng)費”、“項目支出—信息調(diào)研經(jīng)費”、“公用經(jīng)費—工會經(jīng)費”、“公用經(jīng)費—宣傳費”等科目，使基層央行的履職成本能直觀反映出來。另一方面，統(tǒng)一人員經(jīng)費中工資總額的統(tǒng)計口徑，減少數(shù)據(jù)統(tǒng)計、財務管理工作量，促進財務管理的規(guī)范化、科學化。

4.適當推遲預算編報時間、加快預算批復下達時間。一方面，部門預算可以結(jié)合實際情況，縮短時間跨度，適當推遲安排在四季度初，預算編報人員在相對了解預算執(zhí)行情況及項目完成情況基礎上再進行下一年度的預算編報，使預算更具真實性、準確性。另一方面，可以采取“區(qū)別對待、分批下達”的形式，增強批復靈活性，縮短預算審批時間、加快預算批復下達時間，切實解決預算執(zhí)行先緊后松、集中列支的現(xiàn)象。

（三）強化預算執(zhí)行嚴肅性，加大監(jiān)督管理力度

嚴格執(zhí)行財權(quán)與事權(quán)相分離，規(guī)范執(zhí)行預算支出，強化預算執(zhí)行嚴肅性。同時“以檢查促管理”，強化內(nèi)審、監(jiān)察等部門的監(jiān)督力度，定期檢查，達到增加資金使用透明度、提高預算管理水平的目的。

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