我國(guó)地方政府發(fā)債的利弊與機(jī)制的完善

作者簡(jiǎn)介：徐菲，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2010級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)1班。

摘要：2009年，國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)債，由中央代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。日前，財(cái)政部印發(fā)《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，指出2013年上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省開(kāi)展自行發(fā)債試點(diǎn)。這是自2011年地方政府放開(kāi)上海、浙江、廣東、深圳四個(gè)省市自行發(fā)債的閘口之后，再次擴(kuò)大自行發(fā)債試點(diǎn)省市范圍，江蘇和山東也納入到放開(kāi)試點(diǎn)。本文將對(duì)地方政府發(fā)債的收益與弊端簡(jiǎn)要分析，以及發(fā)債機(jī)制的完善提出建議。

關(guān)鍵詞：地方政府發(fā)債；積極意義；負(fù)面影響；完善機(jī)制

地方政府在提供公共物品方面隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，扮演著越來(lái)越重要的角色，地方財(cái)政支出規(guī)模也隨之?dāng)U大。我國(guó)的地方政府發(fā)債經(jīng)歷了起步階段，初步發(fā)展階段，快速發(fā)展階段以及治理階段。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)小、收益較高，安全性?xún)H次于有“金邊債券”之稱(chēng)的國(guó)債，被稱(chēng)為“銀邊債券”，是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。發(fā)行地方政府債券有很大收益，同時(shí)如果應(yīng)用不得當(dāng)，也會(huì)帶來(lái)很多負(fù)面影響。

一、我國(guó)地方政府發(fā)債的利弊

1、發(fā)行地方政府債券的積極意義

（1）有利于吸攬社會(huì)游資參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，彌補(bǔ)地方資金不足

當(dāng)前我國(guó)城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他公用事業(yè)需要大量資金支持，而中央及地方財(cái)政資金和銀行信貸資金不能完全滿(mǎn)足這些需求，地方政府資金長(zhǎng)期短缺。舉債將成為地方政府緩解資金供需矛盾的有效方式，既可以解決地方建設(shè)資金不足，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還可以增強(qiáng)地方政府的責(zé)任感。

（2） 有利于調(diào)整中央與地方的利益格局，減少宏觀調(diào)控負(fù)面影響

地方政府發(fā)行債券有利于調(diào)整中央與地方利益格局，還可以在一定程度上減少中央政府宏觀調(diào)控對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。特別是在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，中央政府會(huì)打壓地方財(cái)政資金，出臺(tái)政策緊縮銀行信貸，而地方政府又必須配合宏觀調(diào)控。當(dāng)然在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，如果中央財(cái)政撥劃資金不夠，地方政府同樣可以發(fā)行債券進(jìn)一步滿(mǎn)足自身資金需要，有利于地方政府承擔(dān)更多責(zé)任，也有利減輕中央政府的壓力。因此，逐步建立地方公債制度，允許城市財(cái)政發(fā)行公債，這樣既可以有效解決城市公用事業(yè)建設(shè)的資金來(lái)源，又可以緩解中央財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力。

2、發(fā)行地方政府債券的負(fù)面影響

（1）地方政府向中央政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

若地方政府發(fā)債時(shí)不考慮地方財(cái)政自身能力而盲目大規(guī)模、大額度地發(fā)行地方政府債券，一旦經(jīng)濟(jì)下滑或者投資項(xiàng)目失敗，就可能不能按時(shí)償債。不僅導(dǎo)致債權(quán)人利益受損，也會(huì)使地方政府失去信用，不利于以后發(fā)債籌資，更會(huì)損失一條融資渠道。同時(shí)還隱含著一個(gè)政治層面上的難題，即地方政府有可能假定一旦償債能力不足，中央政府出于穩(wěn)定政治的考慮出面進(jìn)行擔(dān)?；蛘哌M(jìn)行其他形式的清償，出于自身政治利益的需要和擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)的愿景，就可能超過(guò)自身償債能力舉債而引發(fā)債務(wù)危機(jī)，使中央政府面臨進(jìn)退兩難的境地。地方政府將未還清的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到中央政府。

（2）造成新的區(qū)城資金配不平衡，拉大地域差距

"沒(méi)有相關(guān)配套制度措施就賦予地方政府舉債權(quán)，可能會(huì)加劇地區(qū)間資金分配的不均衡" 相對(duì)于中、西部地區(qū)，我國(guó)東部和沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，稅收資源、財(cái)政收人相對(duì)充裕，地方政府應(yīng)債能力強(qiáng)；從各地區(qū)存貸款情況看，東部和沿海地區(qū)的金融資源也相對(duì)豐富，近年來(lái)已不斷出現(xiàn)存差"一旦允許地方政府發(fā)債，更多的社會(huì)資金將在利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)下從中、西部流出，流往東部和沿海地區(qū)，中、西部得到的金融資源相對(duì)更少"此外，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異，中、西部地區(qū)省、市的債信通常低于東部和沿海區(qū)域，中、西部急需資金的省市在債市中融資面臨更高的融資成本" 。本身的先天優(yōu)勢(shì)已經(jīng)使這些地方經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先于其他地區(qū)，這樣一來(lái)就可能進(jìn)一步拉大地區(qū)差距，出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。而且即使允許落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)同時(shí)舉債，由于擁有資金規(guī)模、相關(guān)市場(chǎng)化程度以及法律法規(guī)制度完善程度的差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有發(fā)展優(yōu)勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)則處于不利地位，這樣的話，地域差距將進(jìn)一步拉大。

二、我國(guó)地方政府發(fā)債的現(xiàn)狀以及對(duì)完善機(jī)制提出的建議

1、我國(guó)地方政府發(fā)債的現(xiàn)狀

我國(guó)地方財(cái)務(wù)不透明，舉債融資不規(guī)范，資金監(jiān)管不到位，地方政府舉債規(guī)模幾乎不受約束，存在很大的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。國(guó)家審計(jì)署今年對(duì)36個(gè)地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計(jì)表明，不少地方政府的償債能力堪憂(yōu)。9個(gè)省會(huì)城市債務(wù)率超過(guò)100%，最高達(dá)219.57%；13個(gè)省會(huì)城市償債率超過(guò)20%，最高達(dá)67.69%；5個(gè)省會(huì)城市借新還舊率超過(guò)20%，最高達(dá)38.01%；2個(gè)省會(huì)城市逾期債務(wù)率超過(guò)10%，最高達(dá)16.36%。在2011年上半年國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)情況全面審計(jì)后，部分地方政府債務(wù)又有所增長(zhǎng)，違法違規(guī)融資情況較為突出，償債能力明顯下降，已經(jīng)嚴(yán)重危及我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。

2、完善機(jī)制的建議

（一）建立嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為杜絕行政意志不當(dāng)干預(yù)債務(wù)融資決策的行為，有必要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的決策、管理和償債責(zé)任。通過(guò)建立貫穿債務(wù)發(fā)行全過(guò)程的責(zé)任制，形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，不僅有利于防范決策失誤導(dǎo)致的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也有利于提高債務(wù)資金使用效率。

（二）建立地方債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)地方債規(guī)模量化指標(biāo)可以比照國(guó)債指標(biāo)體系建立，如可以包括地方債依存度、地方債借債率、地方債償債率等指標(biāo)?？紤]到國(guó)債和地方公債均進(jìn)入債券市場(chǎng)融資，還應(yīng)對(duì)中央與地方債務(wù)融資比例進(jìn)行監(jiān)控。根據(jù)美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，地方政府舉債規(guī)模應(yīng)控制在中央政府債務(wù)規(guī)模的25%以?xún)?nèi)。

（三）完善地方債務(wù)信息披露機(jī)制。要從制度上確保對(duì)地方政府債務(wù)水平、債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力有及時(shí)、準(zhǔn)確的了解，建立一個(gè)可靠的、標(biāo)準(zhǔn)化的地方債務(wù)信息披露機(jī)制是至關(guān)重要的。包括三方面內(nèi)容：一是對(duì)地方政府債務(wù)的概念、種類(lèi)和范圍予以明確界定，二是實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)披露過(guò)程系統(tǒng)化。三是將地方債務(wù)收入和支出納入預(yù)算管理。我國(guó)地方政府預(yù)算并不反映債務(wù)情況。為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束，應(yīng)建立地方政府債務(wù)預(yù)算，將地方公債資金納入預(yù)算管理。地方債務(wù)預(yù)算應(yīng)對(duì)當(dāng)年公債發(fā)行額度、用途、期限、利率、使用方式和還本付息等做出詳細(xì)說(shuō)明，并由本級(jí)人大審批和監(jiān)督，以防止地方政府的短期行為和不當(dāng)決策。

地方政府發(fā)債要在中央的統(tǒng)一布控下開(kāi)展，要有嚴(yán)格的制度和措施保證。要嚴(yán)格控制數(shù)量和發(fā)債層級(jí)，募集的資金要用在發(fā)展生產(chǎn)、改善民生并有經(jīng)濟(jì)效益和回報(bào)的項(xiàng)目。發(fā)債權(quán)原則上要控制在省市兩級(jí)政府范圍內(nèi)，發(fā)債前要有明確用途和投向，用債時(shí)要有責(zé)任人，要實(shí)施發(fā)債審批、資金用途與效益及風(fēng)險(xiǎn)終身追究制，嚴(yán)控政績(jī)工程和形象工程。（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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