通用機場發(fā)展呼喚頂層設計

伊小林

通用航空被稱為人類交通運輸?shù)摹暗谒拇胃锩保鳛橹袊母镩_放30多年來始終沒有開放發(fā)展的行業(yè)，其前景普遍被社會各界看好，各家預測機構給出來的預測結果也是非常樂觀，但其實，就目前來看，這是隔了一層玻璃的光明前景。僅拿機場來看，作為通航發(fā)展的基石——通用機場的作用不言而喻，但其發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀。

截至目前，我們的中華大地960萬平方公里的土地上共有頒證通用機場43個，未頒證通用機場及起降點243個。

如火如荼、舉步維艱、如日方升、進退維谷這些意義相反的詞匯都匯聚到了通用機場的發(fā)展建設上，萬分重要的作用與極其落后的發(fā)展現(xiàn)狀形成了強烈的反差，引起了社會的廣泛關注，有人從中看到了商機，躍躍欲試，有人在多年的涉獵中心灰意冷。問題出在哪里？

標準缺失，概念界定混亂

中國通用機場建設、管理標準缺失嚴重，例如通用機場人員配置要求，通用機場收費規(guī)范，等等，幾乎無據(jù)可依，或者僅在運輸機場管理規(guī)范中以“通用機場參照執(zhí)行”一筆帶過。管理規(guī)章的缺失、空白導致管理效率低下、管理混亂。以運輸機場的要求來建設和管理通用機場，就讓通用機場從基礎設施設備配備、人員崗位設置、日常運行規(guī)范上都不同程度上提高了標準，一方面失去了通用航空靈活、高效的特點，一方面給企業(yè)增加了巨大的成本負擔，在高投入、回報周期長的行業(yè)規(guī)律下更是雪上加霜。小腳套大鞋，必然走不動，走不快，走不穩(wěn)。

至于概念界定問題，就拿通用機場的分類來講，軍方和民航的概念并不統(tǒng)一，甚至在民航系統(tǒng)內部，總局與管理局之間、各地區(qū)管理局之間界定和分類標準也是不一樣的。以福州竹岐直升機場為例，華東局（《民航華東地區(qū)通用航空建設管理程序》）把它叫做：一類小型通用機場，是以是否作為航空公司基地為分類標準的，民航局（《通用機場建設規(guī)范》）說它是二類通用機場，是以載客人數(shù)和月起降架次來分類的，空軍（《臨時起降點管理暫行辦法》）說它是連續(xù)使用的臨時起降點，相對應的還有短期使用的臨時起降點的概念，還有地方管理局推出了臨時起降場的概念。在概念的界定和分類上都沒有統(tǒng)一規(guī)范，那么在建設流程的規(guī)范、設備人員配備、管理要求上如何清晰明了，井然有序呢？

沒有統(tǒng)一規(guī)劃，布局不合理

近幾年，各地通用機場項目開展得如火如荼，地方政府總體上是非常支持通用機場的發(fā)展的，但是在支持手段和方式上并沒有明確，具體的標準。這就導致了地方政府在審批通用機場項目的時候無據(jù)可依，很多地方政府抱著多一事不如少一事的態(tài)度，使得企業(yè)工作推進困難，也擱置了城市通用機場的發(fā)展。另外地方政府對于通用機場尚沒有一個清醒的認識，對于通用機場的建設規(guī)模、布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，沒有因需制宜。私人老板想在哪里建設機場，就在哪里建，政府沒有在大的布局上給予引導和控制，現(xiàn)階段，中國通用機場數(shù)量少，弊端尚沒有嚴重顯露，但如果不加遏制，各自為政，布局不平衡，不僅浪費了社會、空域資源，更對后期市場管理、升級埋下了隱患。其實，根據(jù)中國土地資源緊缺，山地多平地少的實際情況，適合建設更多的直升機場。

通用機場不“通用”，服務缺失

我國現(xiàn)階段已有的通用機場，多為自建自用，廬山機場，為廬山旅游而建，華西村機場也是如此，通用機場沒有像運輸機場一樣有統(tǒng)一發(fā)布的機場資料，想使用的通航企業(yè)無從獲得資料，導致調機轉場時往往無奈選擇運輸機場。

目前，各通用機場之間幾乎沒有對飛的航線，各機場僅作為培訓、農(nóng)林噴灑、電力巡線等固定通航作業(yè)的基地。眾所周知，通用航空最大的價值是交通價值，但如果將一個個機場孤立起來，無法形成點對點、常態(tài)化的飛行，那其交通價值就難以充分體現(xiàn)。

沒有扶持政策，運營虧損嚴重

2012年12月，民航局頒布了《通用航空補貼管理暫行辦法》，文件只是明確對通航企業(yè)飛行作業(yè)的補貼，對通用機場建設，運營方面補貼只字未提；2008年民航總局、財政部《關于印發(fā)民航中小機場補貼管理暫行辦法的通知》，也只針對運輸機場。每年民航局發(fā)布的民航安全能力建設專項資金也明確申請范圍不包含通用機場?？偨Y來說，國家對于通用機場的建設管理沒有任何形式的資金補貼，之前提到的通用機場管理規(guī)范缺失，參照運輸機場標準過高，在這里就體現(xiàn)出嚴重的弊端來了。通用機場的設備、人員的高標準配備為后期運營造成了嚴重的成本壓力，一個通用機場投入少則上千萬，多則數(shù)億。建成后每年的直接運行費用（不含機場折舊）也至少要百萬以上。這么大的投入，而現(xiàn)階段通航市場尚未開放，業(yè)務量十分有限，導致了通用機場企業(yè)虧損非常嚴重，難以維系。這樣的現(xiàn)狀也使得一些投資者望而卻步，或者變成了打著機場投資幌子圈地的投機者。道路艱難困苦，促使我們思考，中國通用機場發(fā)展道路，究竟該怎么走，應該從哪些方面著手，完成政策落地，完成市場破冰，從而推動通用機場健康快速地發(fā)展。我認為，關鍵是要做好頂層設計。

通用機場的頂層設計就是用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對機場建設、管理、運營等各方面、各層次、各要素來做好統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標。我們呼吁國家層面能夠站在全局的高度做好頂層設計，首先要統(tǒng)一概念界定、完善管理標準，涵蓋通用機場分類、報批程序、建設要求、人員設備配備、運行管理、收費等一系列內容的規(guī)章制定；同時在一定程度上下放審批權力，簡化管理流程，結合通用機場的特點，做區(qū)別于運輸機場的一套使用的程序和標準。其次，通用機場是公共基礎設施，有公益性的屬性，國家和地方政府要在機場建設、運營等不同階段給予資金補貼，支持和鼓勵民間資本投資通用機場。地方政府也要發(fā)揮更加積極主動的作用，將通航發(fā)展、通用機場建設納入到政府應急救援體系、立體交通體系來綜合規(guī)劃發(fā)展。在通用機場網(wǎng)絡化布局和分期網(wǎng)絡化實施的進程中，地方政府一定要做好區(qū)域內的布點規(guī)劃工作，利用宏觀調控手段，引導市場行為，以避免布局不合理、惡性競爭的情況的發(fā)生。

通用航空這個行業(yè)的性質決定了政府應成為行業(yè)發(fā)展的助推器，政策對于市場的作用力十分強大，美國70到90年代的通航發(fā)展潮起潮落就是政策影響最有力的案例證明。嚴格的飛機引進托管規(guī)定下終端市場如何打開？全行業(yè)虧損下怎樣吸引民間資本投資建設機場？社會將目光齊齊投向了低空改革與開放，好像低空一開放通航就可以蓬勃發(fā)展，但是，試想今天低空開放，我們做好準備了么？我們拿什么去規(guī)范蓬勃的市場，引導市場有序、良性、可持續(xù)的發(fā)展？

筆者呼吁國家層面的頂層設計，正是想利用頂層設計的核心理念決定性、整體關聯(lián)性來統(tǒng)一規(guī)范通用機場乃至通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國通用航空市場孕育已進入一定階段，政策的支持與否將是未來通用機場乃至整個通航發(fā)展的決定因素。