局方的探索

朱為民　劉晨曦

實現(xiàn)民航，包括通用航空業(yè)的持續(xù)安全運行，是擺在民航企事業(yè)單位和民航行政管理部門面前的新課題。民航華北管理局作為我國華北地區(qū)民航行業(yè)管理部門，同樣面臨著如何平衡安全與發(fā)展之間的關系，如何確保飛行安全的問題。

截止到2012年底，民航華北地區(qū)管理局轄區(qū)內，屬地大型運輸機場25家，121部運行大型運輸航空公司9家，135部運行運輸航空公司10家，91部運行通用航空企業(yè)21家，適航維修企業(yè)70余家。共有各類飛機831架，實現(xiàn)運輸飛行117.8萬小時，52.1萬架次。各機場共實現(xiàn)旅客吞吐量11940.7萬人次，貨郵吞吐量217.2萬噸，飛機起降架次96.5萬架次，較2011年分別增長8.8%、10.1%和8.7%。

雖然整個行業(yè)呈現(xiàn)出一片欣欣向榮的局面，在用飛機數(shù)量也正在迅速追趕西方發(fā)達國家，但與此同時，也帶來了兩個方面的壓力，一方面是航空公司、機場、空管等企事業(yè)單位為適應市場的需要而產生的運行壓力；另一方面是短時間積累起來的安全與生產之間的矛盾沒有足夠的時間和空間進行有效地釋放。

自2006年SMS建設在行業(yè)推廣以來，121部和135部運行航空公司、機場、空管等單位都建立了SMS安全管理體系，隨著各單位體系的推廣和使用，自我安全管控能力有了很大的提升。但快速發(fā)展所帶來的新公司、新機型、新人員、新運行模式的不斷涌現(xiàn)，不斷沖擊著多年以來，依靠傳統(tǒng)管理模式所打下的安全基礎。

為此，民航華北管理局重申安全監(jiān)管要——“細職責、標準化、控風險”。

提升監(jiān)管效能，落實監(jiān)管責任是十分重要的問題。管理的核心在于人，因此只有充分發(fā)揮人的作用，才能根本提升監(jiān)管的水平。同時，作為行業(yè)監(jiān)管部門，必須以“理”服人。只有做到尊重、遵守、適度和自律，規(guī)范自身行為標準，才能在與被監(jiān)管對象之間做到平等交流，真誠溝通。

此外，由于區(qū)域和發(fā)展需求的不同，不同的地區(qū)，在不同的時間范圍內需要有不同的管理方式。為此，華北管理局根據(jù)民航局的三級職責分工，對管理局和各監(jiān)管局的職責分工進行了修訂，并制定了《民航華北地區(qū)管理局安全監(jiān)管職能分工細化制度》，依照“依法晰職、統(tǒng)一管控、分工負責、動態(tài)可調、內容科學、流程合理，持續(xù)改進”的原則明確了職能分工細化的內容和程序，基本理順了安全管理的各個環(huán)節(jié)。為防止監(jiān)管職責外部化、虛泛化，華北管理局還依照《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國公務員法》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《行政機關公務員處分條例》、《安全生產監(jiān)管監(jiān)察職責和行政執(zhí)法責任追究的暫行規(guī)定》和《民航行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》（試行）等法律、法規(guī)和有關規(guī)定，制定了《民航華北地區(qū)管理局安全監(jiān)管責任制度》，明確將責任落實到每一位監(jiān)察員，以確保安全監(jiān)管責任落到實處。

民航行政監(jiān)察的目的是察看、了解和掌握從事民用航空活動的行政相對人對法律和規(guī)章的遵守情況，督促其履行相關的義務，因此程序合法、標準統(tǒng)一、適當是關鍵。作為執(zhí)行安全標準的部門來說，安全監(jiān)管標準化是重中之重。在標準化方面，這些年，民航華北管理局做了大量工作。2011年，華北局聘請第三方專家以質量管理體系審核的方式，對管理局安全管理手冊的編寫及執(zhí)行情況進行了審核。2012年，華北局全面啟動了“安全監(jiān)管標準化”工作，重新編寫安全管理手冊。2013年三季度，華北局再次聘請第三方專家對管理局新手冊的制定和落實情況進行了系統(tǒng)地審核。

明確責任，加強標準化的根本目的是：風險可控，但如果管得太死，又不利于行業(yè)的發(fā)展，因此華北管理局在監(jiān)管思路上，在如何“放”與“管”之間，進行了不少有益地嘗試。

比如，隱患排查治理工作是行業(yè)管理部門的一項日常工作，但如何科學量化管理隱患，降低運行的風險，一直是民航各管理部門研究的重點。華北局依照“監(jiān)管標準化”的基本思路，對隱患排查治理制度進行了修訂，根據(jù)國家統(tǒng)一的隱患定義，對隱患等級進行了劃分，并將風險評估工具修改為8階矩陣，力求更加真實地反應隱患的等級。同時，明確對隱患的治理及處理方法，建立了隱患識別、初期治理、隱患升級、整改跟蹤等一系列的管理程序。并且借助“安全監(jiān)管技術平臺山西試點工作”的機會，對隱患排查治理工作數(shù)據(jù)化，程式化工作進行了驗證，為管理局實現(xiàn)安全管理科學化積累了不少經驗。同時，加強行業(yè)與地方政府間在隱患排查治理工作上的合作，充分發(fā)揮安全監(jiān)管部門間的聯(lián)動作用，在北京首都機場周邊障礙物、天津軍衛(wèi)線障礙物、內蒙古呼和浩特機場超高建筑物等重大隱患治理上取得很好的效果。

此外，安全管理需要具有持續(xù)性，但安全的狀態(tài)往往會根據(jù)時間和外部環(huán)境等因素的變化而變化。因此，在不同的階段必須做到有的放矢。為此，華北管理局根據(jù)SHELL模型等安全風險分析工具，從轄區(qū)整體安全形勢的面上出發(fā)，建立了單位、人員、設備、機型、環(huán)節(jié)、環(huán)境六個監(jiān)察重點。每季度由管理局安委會根據(jù)機關各業(yè)務處室和轄區(qū)各監(jiān)管局上報的情況進行確定。并且，一方面對內細化監(jiān)管績效考核制度，將工作的效能進行合理量化，對各監(jiān)管部門的重點工作落實情況進行監(jiān)督。另一方面，針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，依照隱患排查治理制度，對行政相對人的整改情況進行跟蹤，確保重點工作的閉環(huán)管理。

根據(jù)安全管理的基本原理，任何一次重大事故的根源都在于安全管理系統(tǒng)的失效。各企事業(yè)單位的SMS建設已經走過了近7年的發(fā)展歷程，那么作為行業(yè)管理部門，如何將監(jiān)管逐漸從各個獨立的環(huán)節(jié)轉換到對安全生產系統(tǒng)的監(jiān)控，并進行合理的評價和監(jiān)督7為此，華北局借鑒以往航空企事業(yè)單位安全審計的經驗，結合美國民航局ATOS（航空運輸安全監(jiān)督系統(tǒng)）原理，在轄區(qū)內嘗試以系統(tǒng)評估的方式，對轄區(qū)重點企事業(yè)單位的安全體系建設及落實情況進行了監(jiān)督監(jiān)察。一方面可以集合有限的監(jiān)察員資源，集中精力提高對重點監(jiān)控單位的監(jiān)察力度，另一方面也避免了重復性監(jiān)察給企事業(yè)單位運行上帶來的不便。更重要的是可以把分散的監(jiān)管要素集合起來，從整體角度審視一個單位的安全體系運行情況，更有利于找到安全管理系統(tǒng)上的缺失，確定日后監(jiān)督檢查的重點。

凡事“預則立，不預則廢”，政府和企業(yè)只有不斷深化和改進安全管理工作，才能確?！鞍踩边@條保證行業(yè)發(fā)展的底線不被突破，這既是行業(yè)主管部門的要求，也是企業(yè)自身發(fā)展的要求。